Суть публічного правонаступництва

Процедуру набуття (передання) адміністративних повноважень від одних суб'єктів публічної адміністрації до інших пропонується іменува­ти «публічним правонаступництво» (позапроцесуальним, адміністра­тивним правонаступництвом).

Разом із тим правонаступництво, щоправда процесуальне, здійсню­ється у адміністративному процесуальному законодавстві. Так, згідно зі ст. 55 Кодексу адміністративного судочинства України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчи­нені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’яз­кові для нього тією самою мірою, якою вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив.

Однак слід наголосити, що правонаступництво, передбачене ст. 55 Кодексу адміністративного судочинства України, обмежується адмі­ністративним процесом, і його правила не можуть застосовуватися у випадку припинення суб’єкта публічної адміністрації чи його адміністра­тивних повноважень.

Процесуальне правонаступництво опосередковано закріплюється й в інших статтях Кодексу адміністративного судочинства України. Так.

ч.ч. 1, 2 ст. 22 цього Кодексу передбачено, що суд передає адміністра­тивну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо:

1) до початку розгляду справи по суті задоволено клопотання відпо­відача, зареєстроване у встановленому законом порядку, місце прожи­вання (перебування) якого раніше не було відоме, про передачу справи за місцем його проживання (перебування);

2) відкрито провадження у справі, яка предметно підсудна іншому суду;

3) після відкриття провадження у справі з’ясувалося, що справа тери­торіально підсудна іншому суду;

4) після задоволення відводів (самовідводів) чи в інших випадках не­можливо утворити новий склад суду для розгляду справи;

5) ліквідовано адміністративний суд, який розглядав справу;

6) однією із сторін у справі є суд, в якому розглядається справа, або суддя цього суду.

Суд передає адміністративну справу на розгляд іншому адміністра­тивному суду, що найбільш територіально наближений до цього суду. У разі ліквідації адміністративного суду справи, що перебували в його провадженні, невідкладно передаються до суду, до підсудності якого віднесено розгляд таких справ.

Суть публічного правонаступництва полягає в такому:

1) публічне правонаступництво обумовлюється наявністю відносин «держава - людина», які утворюються через формалізованих (фіктив­них) виконавців державної влади - державні органи й посадових осіб, уповноважених суб'єктів. Правозобов'язання держави розподіляють­ся між її органами, і саме вони здійснюють державну волю, завдан- ня та функції. Так само і людина здійснює свої публічні та інші права, свободи й інтереси перед державою через державних представників. Тож слід усвідомити, що людина, опосередковано перебуваючи у пу­блічно-правових відносинах із державою, безпосередньо звертається до її представників-фікцій - органів і посадових осіб; ці органи й поса­дові особи виконують роль своєрідного посередника між державою й людиною. Однак їх вибуття із публічно-правових відносин «держа­ва - людина» в жодному разі не означає, що ці відносини й спільні правозобов'язання держави і людини припиняються. Обов'язково у правовідносинах між державою і людиною має з'явитися інший фор­малізований суб'єкт, який перебирає функції, повноваження, завдання попереднього представника держави;

2) визначальними для обґрунтування змісту й процедури право- наступництва слід визнати положення Конституції України (ст.ст. 3, 16, 22), зокрема про відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, а також щодо того, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави;

3) критерієм визначення публічного правонаступника пропонується вважати правовий статус суб'єкта публічної адміністрації (цільовий, ор­ганізаційно-структурний компонент, компетенція), який припиняєть­ся одним й набувається іншим суб'єктом публічної адміністрації.

Тому говорити про правонаступництво обґрунтовано буде у разі пе- редання від одного суб'єкта до іншого функцій (інших видів адміністра­тивної діяльності), повноважень, завдань;

4) виправданим видається виділяти два способи здійснення пу­блічного правонаступництва: а) у межах адміністративної процедури; б) під час розгляду та вирішення адміністративної справи в адміністра­тивному судочинстві;

5) у правовідносинах публічного правонаступництва об'єктивно при­сутні такі учасники: а) попередник - посадова (службова особа), ко­лективне утворення без статусу юридичної особи (відділ реєстрації, постійна комісія ради), орган державної влади, орган місцевого само­врядування, які припинили своє існування чи позбулися всіх або ча­стини повноважень (функцій, завдань); б) правонаступник - посадова (службова особа), колективне утворення без статусу юридичної особи, орган державної влади, орган місцевого самоврядування, який пе­рейняв всі або частину повноважень (функцій, завдань); в) суб'єкт пу­блічної адміністрації^[298], уповноважений на ухвалення адміністративного акту про припинення попередника (його повноважень або їх частини), визначення правонаступника та здійснення процедури правонаступ- ництва; г) ліквідаційний орган - суб'єкт, уповноважений на організацію та безпосереднє здійснення процедури правонаступництва;

6) перераховані щойно чотири учасники публічного правонаступ­ництва можуть набувати статусу учасника адміністративного процесу - сторони, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, свідка. Так, попередник і правонаступник можуть набувати по­вноважень сторони, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору; суб'єкт публічної адміністрації, уповноважений на ухвалення адміністративного акту, ліквідаційний орган (його посадова особа) - повноважень третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, свідка;

7) відповідальним суб'єктом за організацію та належне здійснення публічного правонаступництва є орган державної влади, інший упов­новажений суб'єкт, котрий ухвалив рішення (адміністративний акт) про припинення конкретного суб'єкта публічної адміністрації.

8) публічне правонаступництво може здійснюватися як внаслідок імперативних приписів законодавства, так і внаслідок владного воле­виявлення уповноваженого суб'єкта у формі адміністративного акту. Зі змісту таких актів можна судити про здійснення правонаступництва та правонаступників;

9) процедуру публічного правонаступництва доцільно передбачити спеціальними законами, котрі визначають статус та особливості функ­ціонування конкретного суб'єкта публічної адміністрації - наприклад, законами України «Про Регламент Верховної Ради України», «Про Кабі­нет Міністрів України», «Про судоустрій і статус суддів», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про державну службу» тощо;

10) слід розрізняти такі види публічного правонаступництва: а) пра­вонаступництво органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, фондів публічного права, органів місцевого само­врядування, підприємств, установ, організацій, посадових, службових осіб; б) внутрішнє, зовнішнє; в) одиничне, множинне; г) абсолютне (повне), часткове (вибіркове);

11) абсолютне публічне правонаступництво виникає у разі припи­нення або реорганізації суб'єкта публічної адміністрації, компетенція якого повністю передається його правонаступнику, натомість часткове (вибіркове) публічне правонаступництво виникає внаслідок передан- ня лише частини компетенції;

12) публічне правонаступництво є однією із підстав здійснення про­цесуального правонаступництва, передбаченого ст.

13) публічне правонаступництво здійснюється з таких підстав: а) пе- редання усієї або частини адміністративної компетенції суб'єкта пу­блічної адміністрації; б) припинення або реорганізації суб'єкта публіч­ної адміністрації, внаслідок звільнення з посади, скорочення посади, злиття, приєднання, поділу або перетворення. Припинення суб'єкта публічної адміністрації може здійснюватися одним із способів: а) при­пинення суб'єкта наказним способом через ухвалення відповідного адміністративного акту; б) припинення суб'єкта внаслідок досягнення мети, задля якої він був утворений; в) припинення суб'єкта з підстав, передбачених законодавством;

14) у разі виникнення публічного правонаступництва усі матеріаль­но-правові зобов'язання суб'єкта-попередника передаються до суб'єк- та-правонаступника, який, відповідно, надалі має ці зобов'язання ви­конувати (продовжувати виконувати) перед фізичними (юридичними) особами.

Отже, публічне правонаступництво - це повне або часткове пере- дання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта публічної адміністрації до іншого суб'єкта або внаслідок припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адмі­ністративної компетенції; це вступ в існуючі адміністративно-правові відносини нового суб'єкта публічної адміністрації на місце суб'єкта, ко­трий або припинив своє існування, або повністю чи частково позбувся адміністративної компетенції.

6.4.2.