Структура публічної влади

З огляду на те, що публічна влада:

по-перше, не може бути зосереджена в одних руках (в одного суб'єк­та), оскільки це матиме наслідком узурпацію влади;

по-друге, має реалізовуватися щонайменше трьома суб'єктами - державою, органами місцевого самоврядування та громадянами, як того вимагає Конституція України (ч.

по-третє, з метою забезпечення ефективності її здійснення вимагає диференціації праці, - виникає необхідність залучення до процесу її реалізації ряду суб'єктів, кожен з яких, відповідно, виконує власну ча­стину публічних повноважень.

Загальні засади поділу публічної влади сформульовано у Конституції України.

1.1.3.1. Принцип поділу державної влади

Головним принципом організації державного життя в Україні є прин­цип поділу державної влади (ст. 6 Конституції України), реалізація якого, на думку Парламентської асамблеї Ради Європи, є єдиним шля­хом, яким можна забезпечити довготривалу політичну стабільність у країні, гарантувати та запровадити належну систему стримувань і противаг між та всередині виконавчої, законодавчої та судової гілок влади¹.

Поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рів­нозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судо­вої. Він відображає функціональне призначення кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх вза­ємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади.

Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, що всі органи державної влади діють у межах єдиного юридичного поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6 Конституції України). Органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституці­єю та законами України (ч.

Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та су­дової влади норм Конституції та законів України забезпечує реаліза­цію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою пере­думовою стабільності, підтримання громадянського миру і злагоди в державі^{[10] [11].}

Разом з цим слід відзначити, що, на думку членів Європейської комісії «За демократію через право», стан справ із дотриманням в Україні прин­ципу розподілу влади не можна визнати задовільним. Зокрема, у Виснов­ку «Про конституційну ситуацію в Україні» від 17 грудня 2010 р. наголо­шується, що основною проблемою в Україні протягом понад десятиліття були недієздатні інституції, нестача стримувань і противаг, особливо щодо повноважень Президента, постійні зіткнення між державними органами та інтенсивні спори щодо Конституції¹.

Суть законодавчої, виконавчої та судової влади дістає вияв через діяльність відповідних державних органів, покликаних її реалізову­вати.

1.1.3.2. Суть законодавчої влади

Відповідно до ст. 75 Конституції України єдиним органом законо­давчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Верховна Рада України складається з 450 народних депутатів України, які обира­ються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування (ч. 1 ст. 76 Конституції України).

Верховна Рада України за своєю природою є представницьким ор­ганом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визнання Вер­ховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади неуповноважений приймати закони, вносити до них зміни (за винятком випадків, коли це право здійснюється безпосередньо народом). Повноваження, які належать Верховній Раді України, не можуть передаватись іншим органам чи по­садовим особам.

Юридичною основою діяльності Верховної Ради України є:

• Конституція України (ст.ст. 75-101);

• Закон України від 10 лютого 2010 р. «Про Регламент Верховної Ради України»^{[12] [13];}

• Закон України від 4 квітня 1995 р.

• Закон України від 17 листопада 1992 р. «Про статус народного де­путата України»^[15];

• Рішення Конституційного Суду України від 10 вересня 2009 р. № 20-рп/2009 у справі за конституційним поданням Президента Укра­їни щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу ко­місію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України»¹;

• Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин другої і третьої статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Конституції України (справа щодо порядку го­лосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України)^{[16] [17];}

• Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. № 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних де­путатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України)^[18] та ряд інших.

Аналіз названих юридичних джерел дозволяє зробити висновок, що основне завдання законодавчої влади, представленої Верховною Ра­дою України, полягає у прийнятті законів з питань, визначених у ст. 92 Основного Закону України. Разом з цим орган законодавчої влади від­повідно до ст. 91 Конституції України, а також ч. 2 ст. 46 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» має право приймати, крім законів, також постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви, які, однак, не можуть підміняти собою закон як акт, що має найвищу юри­дичну силу.

Крім того, завдання законодавчої влади полягає у здійсненні прямо­го та опосередкованого контролю за функціонуванням інституту Пре­зидента України, виконавчої та судової влади, вищих посадових осіб держави. Зазначені завдання виконуються шляхом погодження при­значення посадових осіб на відповідні посади, проведення перевірок діяльності органів державної влади, прийняття рішення про звільнен­ня посадових осіб з посад тощо (ст.

1.1.3.3. Суть виконавчої влади

Відповідно до теорії поділу державної влади виконавча влада є одні­єю з самостійних її гілок, яка реалізується органами виконавчої влади.

Завдання виконавчої влади полягають у:

• реалізації та виконанні (звідси - «виконавча») Конституції та зако­нів України, прийнятих парламентом;

• забезпеченні прав та свобод людини і громадянина;

• регулюванні економіки, соціально-культурної та адміністратив­но-політичної сфер життєдіяльності суспільства;

• сприянні задоволенню життєвих потреб населення (водо- та газо­постачання, опалення, електрика, транспорт тощо).

Для реалізації цих завдань виконавча влада має у своєму розпоря­дженні відповідні фінанси (бюджет, що затверджується парламентом), матеріальні ресурси (транспорт, зв'язок, підприємства тощо), кадрові ресурси (державні службовці), воєнізовані підрозділи тощо.

Виконавча влада характеризується, зокрема, такими особливос­тями:

• можливістю оперативно приймати рішення. Процедури, які вико­ристовуються у сфері функціонування виконавчої влади, є значно про­стішими порівняно з процедурами законотворчості та судочинства, що забезпечує швидкість вирішення завдань, які ставляться перед такою гілкою влади. Це стосується як правозастосовної, так і нормотворчої діяльності;

• можливістю користування всім обсягом виконавчо-владних повно­важень, визначених у законі, у тому числі правом застосування прямо­го примусу (засоби адміністративного затримання, застосування зброї тощо);

• розпорядництвом. Виконавча влада не лише виконує закони, прийняті законодавчою владою, а й видає власні - підзаконні - нор­мативні акти (наприклад, постанови Кабінету Міністрів України, накази центральних органів виконавчої влади тощо), тобто видає обов'язкові для виконання розпорядження;

• самостійністю, яка полягає у можливості виконавчої влади само­стійно, тобто без погодження із законодавчою та судовою владою приймати рішення та забезпечувати їх виконання^[19].

Виконавча влада реалізується розгалуженою системою органів, яку очолює Кабінет Міністрів України (уряд) (ч. 1 ст. 113 Конституції Укра­їни, Закон України від 27 лютого 2014 р. «Про Кабінет Міністрів Укра­їни»¹). Крім Кабінету Міністрів України, на загальнодержавному рівні виконавча влада здійснюється міністерствами та іншими центральни­ми органами виконавчої влади (державними службами, державними агентствами, державними інспекціями, державними комісіями, комі­тетами, фондами), які забезпечують формування та реалізують дер­жавну політику в одній чи кількох сферах або виконують окремі функції з реалізації державної політики (Закон України від 17 березня 2011 р. «Про центральні органи виконавчої влади»^{[20] [21]).}

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастопо­лі здійснюють місцеві державні адміністрації (ч. 1 ст. 118 Конституції України, Закон України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні ад­міністрації»^[22]).

Особливості реалізації виконавчої влади в Автономній Республіці Крим визначаються Конституцією Автономної Республіки Крим^[23] та За­коном України від 16 червня 2011 р. «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим»^[24].

Організацію та здійснення виконавчої влади в Україні не можна вва­жати досконалою. У цій сфері накопичилося чимало проблем, які ви­магають свого найскорішого розв’язання. Як наголошується у Висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) від 17 грудня 2010 р. «Про конституційну ситуацію в Україні»^[25], у нашій державі спостерігається тенденція до посилення контролю президента за діяльністю уряду (п. 62). На думку членів Комісії, це підтверджуєть­ся, наприклад, зафіксованим у Законі України «Про Кабінет Міністрів України» (ч. 2 ст. 25) обов’язком Кабінету Міністрів України виконувати доручення Президента України, що, однак, не узгоджується з положен­нями ст. 116 Конституції України.

У такому аспекті не можна не згадати також і про повноваження Пре­зидента України, пов’язані з призначенням та звільненням з посад голів місцевих державних адміністрацій (місцевих органів виконавчої влади), адже за логікою ці функції мають належати Прем’єр-міністру України - вищій посадовій особі у системі органів виконавчої влади.

Внутрішня розбалансованість виконавчої влади виявляється також і у наявності державних органів, які, виконуючи функції виконавчої влади, до складу останньої не входять. У цьому випадку йдеться про національ­ні комісії регулювання природних монополій, Службу безпеки України тощо.

1.1.3.4. Суть судової влади

Судова влада, охороняючи права і свободи людини, захищаючи за­конні інтереси держави, стає по суті учасником здійснення всіх функ­цій держави. її роль в умовах триваючих політико-економічних пере­творень в Україні безперечно зростає. І це вельми важливо, оскільки у демократично організованому суспільстві судова влада забезпечує вирішення конфліктів без свавілля і насильства, на підставі відомих усім юридичних настанов, на основі принципу верховенства права¹. Формою реалізації судової влади є правосуддя.

У Конституції України (ст. 124) зазначається, що правосуддя в Україні здійснюється винятково судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються.

Наведене конституційне положення дістало розвитку в Законі Укра­їни від 7 липня 2010 р. «Про судоустрій і статус суддів»^{[26] [27], у ст. 1 якого зазначено, що судова влада в Україні відповідно до конституційних за­сад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами (Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції), утво­реними згідно із законом. Судову владу реалізують професійні судді та у визначених законом випадках - народні засідателі й присяжні шля­хом здійснення правосуддя в рамках відповідних судових процедур.}

Однією з найважливіших гарантій ефективності реалізації судової влади є незалежність суддів та їх підкорення винятково Конституції та законам України (ст. 6 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Виявом незалежності судів та суддів, засобом відмежування судо­вої влади від інших видів державної влади є те, що діяльність органів судової влади регулюється «спеціальними» юридичними нормами (юридичними актами), що стосуються організації та діяльності винят­ково судів.

Помилковою слід вважати думку тих науковців, які висловлюються за можливість включення адміністративно-процесуального права (галузь права, покликана регулювати порядок організації та здійснен­ня адміністративного судочинства) до системи адміністративного права України. Інакше кажучи, адміністративне право, якщо слідувати логіці названих науковців, покликане врегулювати як діяльність органів вико­навчої влади, так і діяльність адміністративних судів. Безперечно, подіб­ний підхід, який, до речі, доволі часто можна зустріти й у підручниках з адміністративного права¹, побічно порушує принцип розподілу влади та викликає помилкове враження про належність суддів адміністративних судів до складу публічної адміністрації.

Україна, доволі активно розвиваючи законодавство про судову вла­ду, разом з цим далеко не завжди дотримується у цій сфері відповід­них світових та європейських стандартів, що підтверджується на рівні офіційних документів Ради Європи.

У Резолюції 1755 (2010) Парламентської асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні» від 4 жовтня 2010 р.^{[28] [29] висловлюється нерозуміння з приводу того, що основний за­конодавчий акт, який визначає функціонування судової влади в Украї­ні, - Закон України «Про судоустрій і статус суддів» - був прийнятий без отримання висновку Венеціанської комісії.}

У Спільному висновку Венеціанської комісії та Дирекції з співпраці Генеральної дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 11 жовтня 2010 р. вітаються окремі положення названого Закону (запровадження системи автоматизованого документообігу та розподілу справ; безстро­кове обрання суддів після випробувального терміну; передання Дер­жавної судової адміністрації під судовий контроль; ліквідація військових судів), проте набагато більша кількість його положень отримала критичні зауваження та коментарі. Так, на думку членів Комісії, необгрунтованим є: звуження повноважень Верховного Суду України; наявність держав­них нагород для суддів; розширення повноважень Вищої ради юстиції; залучення до роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів представника Міністерства юстиції України; надання Президенту України права лікві­дувати суди загальної юрисдикції; положення про повторне голосуван­ня депутатів Верховної Ради України з питання звільнення особи з по­сади судді тощо¹. Подібні критичні зауваження висловлювалися також і у Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інститутів в Україні» від 26 січня 2012 р.^{[30] [31]}

Разом з цим незрозумілою залишається ситуація, пов’язана з невра- хуванням окремих з названих рекомендацій Конституційним Судом України в його Рішенні від 21 червня 2011 р. № 7-рп/2011 у спра­ві за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду юсти­ції» (справа про повноваження державних органів у сфері судоустрою)^[32]. Це може свідчити про неготовність української влади до конструктивно­го діалогу з Радою Європи з питань розвитку демократії в Україні.

1.1.3.5. Президент України

Незважаючи на той факт, що Конституція України визнає функціону­вання в Україні лише законодавчої, виконавчої та судової влади, аналіз українського законодавства дозволяє зробити висновок, що крім наз­ваних органів, публічна влада реалізується також іншими суб'єктами, серед яких особливе місце відводиться Президенту України.

Реалізація Президентом України публічної влади є наслідком упрова­дження парламентсько-президентської форми правління, яка дозволяє голові держави здійснювати певний вплив на формування та функціону­вання насамперед уряду, а також координувати діяльність інших орга­нів державної влади, задіяних у публічному адмініструванні. Крім того, Президент України наділений правом приймати рішення, які несуть у собі не політичний, а управлінський вплив. Так, Президент України:

• призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (п. 5 ч. 1 ст. 106 Кон­ституції України);

• призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради На­ціонального банку України (п. 12 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

• призначає на посади та звільняє з посад половину складу Націо­нальної ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 13 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

• скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 16 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

• призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керів­ництво у сферах національної безпеки та оборони держави (п. 17 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

• присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини (п. 24 ч. 1 ст. 106 Конституції Укра­їни);

• призначає та звільняє голову та членів національних комісій регу­лювання природних монополій (абз. 2 ч. 2 ст. 11 Закону України «Про природні монополії») тощо.

Президент України володіє доволі значними повноваженнями і у сфе­рі функціонування судової влади. Так, йому, наприклад, належить пра­во утворювати суди загальної юрисдикції (п. 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України), що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 21 червня 2011 р. № 7-рп/2011 у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду юстиції» (справа про повноваження державних органів у сфері судоустрою)¹ охоплює також і право Прези­дента України на їх ліквідацію.

Розширення повноважень Президента, що мало місце після визнання Конституційним Судом України^{[33] [34] неконституційним Закону України від 8 грудня 2004 р. «Про внесення змін до Конституції України»[35], виклика­ло критичні коментарі Ради Європи та її органів. Головна проблема, на думку європейських експертів, полягає у тому, що враховуючи нинішні політичні реалії, посилення повноважень президента може стати пере­шкодою для створення справді демократичних структур і в кінцевому підсумку призвести до надмірно авторитарної системи. Текст Конститу­ції 1996 р., чинний нині, не здатний забезпечити достатні стримування і противаги, у зв’язку з чим існує небезпека виникнення авторитарної президентської системи1.}

1.1.3.6. Прокуратура України

Ще одним суб'єктом реалізації публічної влади в Україні є прокурату­ра. Відповідно до п. 9 «Перехідних положень» Конституції України про­куратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. Конкретизація напря­мів такого нагляду відбувається у ст. 1 Закону України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру»^{[36] [37], де зазначено, що прокурори здійснюють нагляд за додержанням і застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх ви­конавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, уста­новами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкова­ності та приналежності, посадовими особами та громадянами.}

Таким чином, працівники прокуратури можуть наглядати за діяль­ністю не лише органів виконавчої влади, а й органів місцевого само­врядування, інституцій громадянського суспільства та громадян, що є свідченням намагання держави встановити тотальний контроль за державним та громадським життям у країні. Зазначені повноважен­ня прокуратури дозволяють охарактеризувати її як «наглядову» владу, якій, як наголошується у літературі, властиві усі ознаки самостійної гіл­ки влади^[38].

Чинний Закон України «Про прокуратуру» вже неодноразово ставав предметом гострої критики європейських інституцій. Так, Парламент­ська асамблея Ради Європи у своїй Резолюції «Про функціонування ін­ститутів демократії» від 19 квітня 2007 р. № 1549 (2007) наголосила, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам, і що, зокрема через наявність цієї функції, вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в де­мократичній державі. Крім того, представники європейської спільноти висловили стурбованість з приводу того, що Україна досі не виконала взяті на себе під час вступу до Ради Європи зобов’язання змінити роль і функції прокуратури, зокрема щодо здійснення загального нагляду, та трансформувати цю інституцію в орган, який відповідає стандартам Ради Європи¹. Зазначена позиція була відтворена і у наступній Резолю­ції Парламентської асамблеї Ради Європи^{[39] [40].}

1.1.3.7. Самоврядна (муніципальна) влада

Підставою для виділення самоврядної (муніципальної) влади як складового елементу публічної влади є положення ст. 7 Конституції України, в якій зазначено, що в Україні визнається і гарантується місце­ве самоврядування, яке, відповідно, організаційно та фінансово є від­межованим від державної влади. Зазначене конституційне положення дістало подальшого розвитку в Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»^[41]. У ст. 2 Закону зазначено, що місцевим самоврядуванням в Україні є гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добро­вільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Подальшого імпульсу розвиток місцевого самоврядування в Україні отримав у зв'язку з ратифікацією Європейської хартії місцевого само­врядування від 15 жовтня 1985 р.^[42], положення якої стали орієнтиром для українських нормотворців у контексті удосконалення вітчизняного законодавства у цій сфері.

Аналіз зазначених нормативних актів дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування є різновидом публічної влади, який утво­рився шляхом децентралізації державної влади.

Самоврядній (муніципальній) владі властиві такі ознаки:

• виділяється у системі публічної влади у формі публічної самовряд­ної влади з огляду на існування недержавних інтересів - інтересів міс­цевого характеру;

• характеризується більшою часткою демократизму, ніж влада дер­жавна, тому що її первинним суб'єктом є територіальні громади¹;

• має підзаконний характер;

• має структурну організацію, представлену безпосередньо тери­торіальними громадами та органами, що створюються ними безпосе­редньо і діють опосередковано, від їхнього імені;

• підсилює процеси децентралізації та деконцентрації державної влади, робить публічну владу такою, що більш наближена до лю­дей^{[43] [44].}

1.1.4.