Орган публічної адміністрації в системі суб’єктів адміністративного права

Основною складовою системи органів публічної адміністрації є органи виконавчої влади. Саме на них покладається функція реалізації публічної влади з метою забезпечення виконання чинного законодавства в публічних інтересах.

Органи виконавчої влади є найчисленнішими колективними суб’єктами адміністративного права, що наділені державно-владними повноваженнями, які за своїм характером є найобємнішими. Проблемам їх формування та функціонування було приділено достатньо уваги вченими-адміністративістами, зокрема В. Б. Аверяновим, Ю. П. Битяком О. М. Бандуркою, І. П. Голосніченком, Є. В. Додіним, Л. В. Ковальом, І. Б. Коліушко, Т О. Коломоєць, В. К. Колпаковим, А. Т Комзюком, Д. М. Лук’янцем І. М. Пахомовим. І. П. Пєтковим, В. К. Шкарупою та іншими провідними вченими.

Орган виконавчої влади - це віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади й організаційно самостійний елемент державного апарату, який наділено чітко окресленим обсягом повноважень виконавчої влади відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці [323, с. 150].

Сам термін «орган» у великому тлумачному словнику сучасної української мови означає складову частину, деталь різних механізмів, пристроїв, що виконує певну функцію, установу, що виконує певні функції в галузі державного управління, контролю, нагляду тощо [92, с.

П. М. Рабінович визначає органи держави як ті організації держави, які вона наділила владними повноваженнями щодо інших учасників суспільного життя та необхідними матеріальними засобами для здійснення цих повноважень. Владні повноваження органу полягають у наданні державою можливості встановлювати формально-обов’язкові правила поведінки загального чи

індивідуального характеру (юридичні приписи) та домагатись забезпечувати їх виконання [463, с. 58].

Державно-владні повноваження - основна юридична ознака дер­жавного органу.

У правовій науці орган державної виконавчої влади визначають як носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління і має юридичний (нормативна зафіксований) статус органу державної виконавчої влади [208, с. 91]. Іноді це поняття розуміють ширше, зокрема, під органом виконавчої влади визнається частина державного апарату (організація), яка має власну структуру та штат службовців, територіальний масштаб діяльності, утворюється в установленому законом або іншими правовими актами порядку і в межах передбаченої компетенції здійснює від імені і за дорученням держави 190

функції державного управління в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній сферах суспільного життя [15, c. 75-76].

Органи виконавчої влади держави характеризуються такими рисами:

- діяльність органів виконавчої влади є підзаконна, тобто здійснюється на підставі і на виконання Конституції і законів держави. Відповідно до своїх призначень ці органи зобов’язані активно провадити в життя вимоги законів, діяти у суворій відповідності до законів;

—.

- органи виконавчої влади керують діяльністю державних підприємств, установ і організацій. З урахуванням цього визначаються їх права, обов’язки і відповідальність, місце, роль і взаємовідносини в системі державного апарату. Вони наділені державно-владними повноваженнями щодо інших суб’єктів держави;

- крім того, органам виконавчої влади належить важлива роль у здійсненні завдань і функцій держави. Своєю діяльністю вони охоплюють усі сторони економічного, політичного і соціального життя суспільства. Виконання законів держави є основним їх призначенням. Поєднання виконавчих і розпорядчих функцій є суттєвою характерною рисою органів виконавчої влади держави [187, c. 151].

Крім того, вони є основними функціонально-галузевими носіями виконавчої влади в державі, а статус органу виконавчої влади закріплюється за ним у нормативному порядку. Найважливішою складовою органів державного управління і державного апарату в цілому (як відомо, державний апарат, крім органів державного

управління, об’єднує управлінські структури законодавчої влади, органи правосуддя, прокуратури та інші державні органи). Вони об’єднанні єдиним керівництвом і підпорядкуванням, внаслідок чого діють узгоджено і цілеспрямовано. Кожен з органів цієї системи наділений державою специфічною компетенцією у сфері державного управління і реалізації держаної виконавчої влади.

На основі зазначеного можна сформулювати визначення органу державної виконавчої влади - це носій державної влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління і має юридичний (нормативно зафіксований) статус органу державної виконавчої влади [208, c. 91].

Держава здійснює свою місію, функціонує саме завдяки системі державних органів [469, c. 208].

Згідно із статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Таким чином, різновид кожної влади реалізується відповідною системою державних органів. Органи виконавчої влади є важливим, однак не єдиним елементом системи державних органів. У цю систему входять також органи законодавчої влади, органи судової влади, а також органи, що виконують окремі державні функції, однак з тієї чи іншої причини не віднесені Конституцією України до органів тієї чи іншої гілки влади (наприклад, Рада національної безпеки і оборони України, Національний банк України, Прокуратура України) [141, c. 151].

Систему органів виконавчої влади можна розглядати як мікромодель всієї системи державної влади, бо виконавча влада фактично здійснює всі функції, властиві державній владі. Як правильно зазначає К. С. Бєльський, оскільки виконавча влада для ефективного здійснення її основних функцій потребує наявності повноважень, що дозволяють також займатися правовим регулюванням і юрисдикцією, вона «найбільше копіює державу в цілому і здійснює ті ж функції, але на своєму рівні: займається

правотворчістю, застосовує право, «судить» - здійснює юрисдикцію» [64, c. 36].

Досліджуючи систему органів виконавчої влади, привертає увагу співвідношення поняття «орган виконавчої влади» із суміжними поняттями, що використовуються в науці адміністративного права, адже в умовах модернізації й динамічного розвитку вітчизняної адміністративно-правової науки й законодавства інтенсивного оновлення потребує і понятійно-категоріальний апарат.

Отже, розглядаючи поняття «орган виконавчої влади», важливим є дослідження поняття «державне управління», яке використовується в адміністративно-правовій літературі та законодавстві та, як зазначає І. О. Сквірський, дісталось українській науці адміністративного права у спадок від радянських учених-адміністративістів, але продовжує займати домінуюче положення [485, c. 66-67], та поняття «публічна адміністрація», яке останнім часом набуло популярності і використовується в новітній літературі з адміністративного права.

Професор В. Авер’янов зазначав, що характер виконавчої влади зумовлений її об’єктивним призначенням - виконанням законів та інших правових актів, що підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом державного управління, тобто управлінською діяльністю держави [293, c. 66].

У свою чергу вчений визначив, що державне управління за сучасних умов слід тлумачити як самостійний специфічний вид державної діяльності, який у цілісному вигляді або у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту у тому чи іншому обсязі здійснюється практично всіма державними органами, що належать до різних гілок державної влади [138, с. 132].

Разом з тим В. Б. Авер’янов визнавав, що для органів виконавчої влади державне управління є одним із провідних напрямів діяльності, хоча далеко не всеохоплюючим, а тим більше не єдиним. На його думку, органи виконавчої влади діють або як суб’єкти державного управління, або як суб’єкти публічно-сервісної діяльності, останню з яких учений до державного управління не відносив [138, с. 132].

Таким чином, державне управління в адміністративному праві визначають як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів

виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційне управління в апараті всіх державних органів з метою забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень [5, c.

Разом з тим реалізація адміністративної реформи у країні, лібералізація зовнішньоекономічної діяльності, інтеграція України у світовий економічний простір обумовили зміни і в науці адміністративного права, що пов’язані в тому числі й оновленням категорій адміністративного права.

Так, ученими-адміністративістами використовується категорія «публічна адміністрація», яка в науку адміністративного права України потрапила з адміністративного права європейських країн. Європейські вчені під поняттям «публічна адміністрація» розуміють: сукупність органів, установ та організацій, які здійснюють адміністративні функції; адміністративну діяльність, яка здійснюється цією адміністрацією в інтересах суспільства; сферу управління публічним сектором з боку тієї ж публічної адміністрації [461, с. 41].

Під терміном «публічна адміністрація» професор В. Б. Авер’я- нов пропонував розуміти сукупність органів виконавчої влади та органів виконавчого самоврядування, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції [1, с. 117].

Видатний український учений В. К. Колпаков у науці адміністративного права акцентує увагу на тому, що публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн у більшості випадків визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій у публічних інтересах [206, с. 35]. На його думку, таке її розуміння є актуальним і для української правової системи.

Визначаючи поняття публічної адміністрації, учений зазначає, що публічна адміністрація - це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах. Усе це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як методологічну основу 194

адміністративного права і використовувати її поняття як базове у формуванні адміністративно-правових відносин [206, с. 36].

У глосарії Програми розвитку ООН знаходимо твердження про те, що термін “публічне адміністрування” має два тісно пов’язаних значення: 1) цілісний державний апарат (політика, правила,

процедури, системи, організаційні структури, персонал тощо), який фінансується за рахунок державного бюджету і відповідає за управління і координацію роботи виконавчої гілки влади та її взаємодію з іншими зацікавленими сторонами в державі, суспільстві та зовнішньому середовищі; 2) управління та реалізація різних урядових заходів, що пов’язані з виконанням законів, постанов та рішень уряду та управління, що пов’язане з наданням публічних послуг [81, с. 3].

Публічна адміністрація визначається однією із основних категорій сучасного адміністративного права та розглядається у двох аспектах : структурному та процедурному. Відповідно до структурного підходу публічна адміністрація окреслюється як сукупність різних організацій, що виконують публічні функції. До цих організацій відносять: органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування.

Що стосується процедурного підходу, то його сутність визначається як сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб’єктами та інституціями на основі закону та у межах, визначених законом для досягнення публічного інтересу [585, c. 10].

В. К. Колпаков звертає увагу на два виміри публічної адміністрації як правової категорії, а саме: функціональний і організаційно-структурний. При функціональному підході - це діяльність відповідних структурних утворень щодо виконання функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу. Таким інтересом в українському праві визнається інтерес соціальної спільності, що легалізований і задоволений державою.

Таким чином, наприклад, виконання публічною адміністрацією правоохоронної функції означає системну діяльність усіх структурних утворень, які мають таку функцію, вважаючи, що таку діяльність доцільно позначити терміном «публічне адміністрування».

При організаційно-структурному підході публічна адміністрація - це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади [204, c. 135].

А. М. Школик визначає основні риси публічної адміністрації, а саме: а) публічна адміністрація підпорядковується політичній владі (тобто, парламенту та главі державі); б) публічна адміністрація забезпечує виконання і застосування законів (тобто реалізує на практиці політичні рішення парламенту); в) публічна адміністрація діє (повинна діяти) в публічних інтересах (під якими доцільно розуміти розумне поєднання інтересів окремої особи та суспільства загалом); г) публічна адміністрація наділена прерогативами публічної влади (тобто, владними повноваженнями, які дозволяють від імені суспільства давати обов’язкові вказівки приватними особам) [585, c. 11].

Поняття та ознаки публічної адміністрації у своїй праці «Поняття та принципи діяльності публічної адміністрації» розглядали Т М. Кравцова та А. В. Солонар. Учені зазначають, що складовими елементами системи публічної адміністрації є добре відомі два терміни: «державне управління» та «місцеве самоврядування», які до недавнього часу в юридичній науці використовувалися як два незалежні один від одного поняття та роблять висновок про те, що органи виконавчої влади, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, та органи місцевого самоврядування, що розв’язують значну частину місцевих справ, управляють ними в інтересах суспільства та формуються навколо органів виконавчої влади. Їх необхідно розглядати як одне ціле, тобто як систему публічної влади, яка здійснює адміністративно- управлінські функції, а основні складові частини такої системи доповнюють та взаємодіють одна з одною з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства [224, c. 523].

Що саме науковці розуміють під адміністративно-управлінсь­кими функціями, вчені не розкривають, натомість формулюють поняття публічної адміністрації як систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб’єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом [224, c. 523].

Далі вчені розкривають ознаки публічної адміністрації, а саме: це певним чином узгоджена й організована система органів; суб’єктом виступає держава в особі органів державної виконавчої влади та 196

виконавчих органів місцевого самоврядування; складовими елементами системи виступають також державні заклади, організації, установи; публічна адміністрація спирається на владні повноваження, виконує адміністративно-управлінські функції; діяльність публічної адміністрації поширюється на все суспільство; метою діяльності виступає забезпечення інтересів як держави, так і суспільства в цілому, а не окремих громадян і соціальних груп; щодо методів впливу, то крім комплексу правових, політичних, економічних методів і засобів (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо), застосовується і примус за допомогою правоохоронних органів [224, с. 524].

Аналіз ознак та визначення поняття публічної адміністрації дає підстави стверджувати, що саме визначення поняття публічної адміністрації не корелюється з ознаками такого поняття, наведеними вченими, до того ж викликають сумнів твердження про поширення діяльності публічної адміністрації на все суспільство, вимагають визначення поняття інтереси держави та інтереси суспільства, а також уточнення суб'єктів публічної адміністрації, адже в першому випадку вчені визначають певним чином узгоджену й організовану систему органів, а пізніше до складових елементів такої системи відносять державні заклади, організації та установи.

Аналізуючи підходи до визначення публічної адміністрації, можна дійти до висновку про необхідність дослідження цієї категорії як системи, яка включає в себе структурний, функціональний та процедурний елементи, що нерозривно взаємопов'язані між собою і маючи спільні інтегративні якості взаємодіють з іншими системами, реалізуючи свою мету та потенційні можливості.

Публічну адміністрацію можна визначити як систему, структурними елементами якої є організаційно-структурні утворення, що здійснюють міжрівневу інституційно-функціональну взаємодію в межах процедур, закріплених адміністративно-правовими нормами.

Таким чином, органи виконавчої влади є структурним елементом системи публічної адміністрації.

Складність організації та діяльності органів виконавчої влади вимагає структурно-функціонального дослідження їх системи, що забезпечить можливість виявити особливості та місце кожного з органів виконавчої влади в системі та з'ясувати спільну основу.

Як зазначає Д. Керімов, системний підхід дозволяє з'ясувати внутрішній механізм не лише дії окремих компонентів цілого, але і їх взаємодію на різних рівнях [180, c. 34].

Системність вимагає вивчення відносин частини і цілого, структури і функцій усієї сукупності органів, з'ясування якостей інтеграції та субординації, особливостей їх існування в ієрархії з іншими соціальними системами.

В єдину систему органи виконавчої влади об'єднує зміст діяльності - виконавчо-розпорядча та спільна основа утворення - державна власність. Кожен орган виконавчої влади - від центрального до місцевого - є суб'єктом права державної власності, наділяється статусом юридичної особи та разом з тим вирішує різні питання оперативного управління та охорони цієї власності [11, c. 71]. Органи, що входять до неї, перебувають у певних взаємовідносинах, а їхня діяльність загалом у різних галузях і сферах скеровується і координується з єдиного центру.

Система органів виконавчої влади загалом становить усталене ціле і має розглядатись у зв'язку із загальнодержавними функціями, що виконують суб'єкти інших гілок влади, насамперед законодавчої, крім того органи місцевого самоврядування та громадські організації в частині їх участі у виконанні загальнодержавних завдань.

Важливою особливістю формування та функціонування органів виконавчої влади є організаційні зв'язки структурних одиниць системи, які втілюються в діяльності розпорядчого, підпорядкованого, підконтрольного, підзвітного та координаційного характеру [11, c. 72].

Досліджуючи питання раціоналізації державного апарату на науковій основі, В. Г Вишняков дійшов до висновку про те, що «питання про створення раціональних взаємовідносин між органами управління має вирішуватися шляхом аналізу функцій управлінь», оскільки «аналіз цих функцій дозволяє з'ясувати їх характер і визначити, який орган і якими методами їх має здійснювати». Він зазначав, що вирішальним чином на внутрішню форму системи впливають її функції [159, c. 149].

Система органів виконавчої влади має свої підсистеми, окремі елементи - органи, які розрізняються за певними критеріями.

Вона об'єднує органи виконавчої влади спільне цільове призначення, функції, характер діяльності, порядок утворення, форми та методи здійснення публічно-владних повноважень.

Система органів виконавчої влади наділена в межах права примусовою силою, яка забезпечує виконання законів та судових рішень [455, c. 133].

Для системи органів виконавчої влади суттєве значення має організаційна структура, адже вона характеризує відносини сукупності ланок, апарату управління та існуючі між ними організаційні зв’язки, що виражають взаємодію та координацію елементів усередині цієї системи. Взаємозв’язок та субординація елементів структури за необхідності динамічні, оскільки мають рухатись за змінами об’єкта управління. Елементи організаційної структури в сукупності утворюють організаційну єдність для реалізації спільної мети. Кожний елемент має наділятися відповідними функціями. Немає і не може бути чистих функцій, без їх субстанціональних носіїв, функцій, що не належать до певної структури. Тому, якщо змінюються функції окремих компонентів структури, природними є зміни і в структурі [95, c. 15].

Системність органів виконавчої влади забезпечує не лише їх організацію, але і розвиток. У процесі еволюції вона конструює нові елементи, служить фактором відбору.

До системи органів виконавчої влади України належать:

а) Кабінет Міністрів України - вищий орган виконавчої влади;

б) центральні органи - міністерства, агентства, служби, інспекції, центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом;

в) місцеві органи виконавчої влади - місцеві державні адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Конституція України визначає, що вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі. Натомість увага центральним органам виконавчої влади в основному законі практично не приділена. Так, ст. 114 визначає, що з поданням про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів до Президента України, входить Прем’єр- міністр України, а стаття 120 встановлює, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Відповідно в Україні діють Закон України «Про Кабінет Міністрів України» [408], «Про центральні органи виконавчої влади» [454], «Про місцеві державні адміністрації» [410], що регулюють діяльність органів виконавчої влади відповідного організаційно- правового рівня. Крім того, діюча система центральних органів виконавчої влади визначена Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [418].

Юридична природа органів виконавчої влади, структура, характер їх діяльності обумовлюють необхідність їх класифікаційного розподілу. У науці адміністративного права найбільш

розповсюдженими критеріями є: характер компетенції, сфера дії, спосіб прийняття рішень тощо.

За характером компетенції органи виконавчої влади поділяють на органи: загальної, галузевої, функціональної, змішаної компетенції [237, с. 55; 197, с. 81].

У навчальному посібнику з адміністративного права України за загальною редакцією В. Галунька за цим критерієм виділяють органи загальної, галузевої, спеціальної та предметної компетенції. При цьому органами предметної компетенції вчені називають адміністрації державних підприємств, установ, які керують діяльністю відповідних підприємств та установ [16, с. 98], таке твердження, на нашу думку, є сумнівним, та потребує відповідного переосмислення.

Натомість за цим критерієм доцільніше органи виконавчої влади розмежувати на загальну та спеціальну компетенції, виділивши у свою чергу види спеціальної компетенції: галузеву, функціональну, змішану, та встановити, що органи загальної компетенції в межах своїх повноважень приймають рішення з будь-яких питань, а органи спеціальної компетенції спеціалізуються на виконанні якоїсь однієї функції, одного напряму діяльності.

За способом прийняття рішень - колегіальні та одноосібні.

Одноосібний орган приймає рішення шляхом самостійного волевиявлення, а колегіальний - більшістю голосів осіб, уповноважених законом або іншим нормативно-правовим актом приймати рішення в межах своєї компетенції [469, с. 210].

За сферою дії - органи, наділені владними повноваженнями у адміністративно-політичній, економічній, соціально-гуманітарній сфе­рі тощо.

За організаційно правовим рівнем та масштабом діяльності - на вищі, центральні, місцеві.

Повноваження вищого та центральних органів виконавчої влади розповсюджуються на територію всієї держави. Місцеві органи виконавчої влади функціонують у межах території певної адміністративно-територіальної одиниці [469, с. 211].

Провідну роль у системі органів публічної адміністрації займає Кабінет Міністрів України (Уряд України), під його керівництвом фун­кціонує вся система органів виконавчої влади. Він є вищим колегіальним органом виконавчої влади України, який здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на засіданнях. Здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує та координує роботу цих органів.

Свою діяльність КМУ здійснює на основі Конституції України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [408], Регламенту Кабінету Міністрів України [404] та інших нормативно-правових актів.

Конституція України визначає: а) склад Кабінету Міністрів; б) основні напрями діяльності КМУ; в) випадки припинення діяльності КМУ.

Окремі аспекти діяльності Кабінету Міністрів України у певній сфері привертали увагу А. В. Дуди, В. Л. Зьолки, С. В. Ківалова, В. В. Курзова, О. В. Мельник, Ю. С. Шемшученка, Х. П. Ярмаки.

Для розуміння сутності правового статусу КМУ як центрального органу виконавчої влади важливим є узагальнення, запропоновані А. В. Дудою, згідно з якими складовими правового статусу КМУ є:

1) порядок утворення та відставки Уряду: суб'єкти, процедуратощо;

2) організаційно-правові відносини КМУ з вищими органами держави; 3) взаємовідносини КМУ з іншими органами влади; 4) організаційно-правові зв'язки КМУ з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування [144, c. 40].

У свою чергу, О. Совгиря зазначає, що правосуб'єктність Уряду України слід розглядати з двох точок зору: 1) правосуб'єктність уряду як органу державної влади (загальна правосуб'єктність). Вона обумовлена прийняттям нормативно-правових актів, що регулюють діяльність зазначеного органу в Україні; 2) правосуб'єктність конкретного складу Уряду України, що виникає з моменту його призначення. Правосуб'єктність Уряду України виникає за наявності двох чинних указів Президента України: про призначення Прем'єр- міністра України та про призначення членів Кабінету Міністрів України у кількості, необхідній для виконання ним своїх повноважень [488, с. 110].

Законодавство визначає порядок формування Кабінету Міністрів України та вимоги до кандидатів.

Так, до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр- міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-мі- ністри, міністри, при цьому статус члена КМУ не розповсюджується на керівників інших центральних органів виконавчої влади - служб, агенств, інспекцій, органів зі спеціальним статусом.

Президент України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України призначає Прем'єр- міністра України.

Письмове подання про надання згоди на призначення на посаду Прем'єр-міністра України Президент України вносить до Верховної Ради України після прийняття рішення про відставку Кабінету Міністрів України або про припинення повноважень Прем'єр-міністра України.

До письмового подання додаються: відомості про громадянство; відомості про освіту; відомості про трудову діяльність і автобіографія; декларація про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік за формою і в порядку, що встановлені Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» [394]; відомості про перебування у складі керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку; відомості про судимість кандидата [394].

Усі відомості подаються державною мовою і власноручно підписуються кандидатом на посаду Прем'єр-міністра України.

Верховна Рада України не пізніше ніж у п'ятиденний строк з дня внесення подання Президента України про надання згоди на призначення на посаду Прем'єр-міністра розглядає його [408].

Президент України бере участь у пленарному засіданні Верховної Ради України під час розгляду питання про надання згоди

на призначення на посаду Прем’єр-міністра України. Голосування проводиться у поіменному режимі. Рішення про надання згоди на призначення Прем’єр-міністра України приймається у формі постанови Верховної Ради України, яка невідкладно направляється Президенту України.

У свою чергу, Президент України видає Указ про призначення цієї особи Прем’єр-міністром України.

За поданням Прем’єр-міністра України Президент України призначає персональний склад Кабінету Міністрів України. Кількість, склад та перелік посад новосформованого Кабінету Міністрів України визначається Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України одночасно з призначенням персонального складу [408].

За результатами розгляду подання Прем’єр -міністра України Президент України приймає рішення щодо призначення внесених кандидатур на посади членів Кабінету Міністрів України або доручає Прем’єр-міністрові України внести нове подання щодо персонального складу Кабінету Міністрів України або щодо кандидатур на окремі посади членів Кабінету Міністрів України. Нове подання вноситься Прем’єр-міністром України у визначений Президентом України строк.

Рішення про призначення членів Кабінету Міністрів України може прийматися як списком, так і щодо окремих посад членів Кабінету Міністрів України.

Посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.

І. Коліушко та В. Тимощук зазначають, що на відміну від посад державної служби, на політичні посади особи призначаються за критеріями політичної ідентифікації, без формальних вимог щодо спеціальної освіти, стажу чи досвіду роботи. Але так само з політичної посади (якщо це не виборна посада з фіксованим строком) особа може бути звільнена без юридичного мотивування і без дотримання будь-яких трудових чи соціальних гарантій. Характер повноважень на політичні посади полягає у необхідності прийняття політичних рішень (обрання варіанта рішення при вирішенні загальносуспільних проблем), а також можливість прийняття нормативно-правових актів [156, с. 8-9].

Членами Кабінету Міністрів України можуть бути громадяни України, які мають право голосу, вищу освіту та володіють державною

мовою. Не може бути призначена на посаду члена Кабінету Міністрів України особа, яка має судимість, не погашену або не зняту в установленому законом порядку, або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення.

Члени Кабінету Міністрів України не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності посади члена Кабінету Міністрів України з іншими видами діяльності, такий член Кабінету Міністрів України у двадцятиденний строк з дня виникнення цих обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про відставку [408].

Досвід зарубіжних країн дозволяє стверджувати про можливість встановлення чіткіших вимог до кандидатів у члени уряду, наприклад: кандидат у міністри має бути громадянин відповідної країни за народженням або через 10 років після натуралізації (законодавство Швеції, Мексики, Парагваю тощо). У законодавстві ряду країн світу закріплені вікові обмеження: не молодше 25-30 років (Бразилія, Норвегія) і максимальний 65 років [548, с. 149].

Більшість конституційних країн світу у законодавстві не визначають кількісний склад уряду, оскільки таке питання регулюється актами глави держави про призначення уряду. Проте законодавство ряду країн встановлює як мінімальну, так і максимальну кількість членів уряду. До складу уряду Норвегії, наприклад, можуть входити прем’єр-міністр і не менше 7 міністрів. До складу Ірландії - від 7 до 15 міністрів [548, с. 151].

Вимоги щодо вікового обмеження членів уряду та щодо встановлення мінімальної та максимальної кількості членів уряду доцільно впровадити і в українському законодавстві.

Закріплені у законодавстві функції та повноваження уряду реалізуються через його діяльність. Тому повноваження КМУ можна розмежувати на виконавчо-розпорядчі, установчі, координаційні, організаційні, контрольні, нормотворчі та правозастосовні.

Виконавчо-розпорядча діяльність Уряду - це діяльність, спрямована на реалізацію законів, актів законодавчої влади. Установчі

повноваження пов’язані з призначенням на посаду міністрів та керівників центральних органів виконавчої влади.

КМУ спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів виконавчої влади. Організаційні повноваження КМУ - це організація виконання основних заходів з реалізації та формування державної політики в тій чи іншій сфері шляхом проведення урядових засідань, здійснення виконавчо-розпорядчої діяльність членів уряду, робота у Верховній Раді України, участь КМУ у міжнародних заходах.

Контрольні повноваження КМУ як наявність повноважень щодо спостереження за належним функціонуванням підконтрольних органів і коригування їх діяльності у випадку порушень законодавства полягають у перевірці ефективності виконання покладених на органи виконавчої влади завдань та функцій у визначених законодавством випадках.

Нормотворчі повноваження КМУ реалізуються шляхом прий­няття постанов, які мають нормативний характер, і приймаються з питань, що мають найбільш важливе значення, або розробки проектів законів чи актів Президента України. Правозастосовні повноваження Уряду - це прийняття актів застосування права, насамперед, з питань пов’язаних з виконанням законодавства та вирішення інших питань [175, с. 12-13].

Рішення КМУ за всіма важливими питаннями, віднесеними до його компетенції, приймаються у формі постанов або розпоряджень на засіданнях КМУ.

Постанова КМУ це єдиний різновид актів Кабінету Міністрів України нормативно-правового характеру.

Розпорядження Кабінету Міністрів України - це акт Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань.

Акти Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого на засіданні. Головуючий на засіданні Кабінету Міністрів на підставі результатів обговорення та голосування оголошує про прийняте рішення.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем’єр-міністр України.

Постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України.

Загалом статус Кабінету Міністрів України обумовлений змішаною формою правління в нашій державі, оскільки Уряд відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

Погоджуючись з думкою А. В. Дуди та О. В. Мельника щодо певної умовності конституційного визначення КМУ як вищого органу в системі виконавчої влади України [144, c. 48-50; 282, с. 130-131], зазначимо, що уряд залишається обділеним механізмами стримувань та противаг, так як у руках Президента України зосереджено доволі ефективні та суттєві важелі владного впливу на формування політики Уряду України взагалі і на формування системи виконавчої влади, що, у свою чергу, впливає на недосконалість організаційно -правового впливу КМУ на органи виконавчої влади

Професор В. Авер’янов зазначав, що найкращі результати діяльності ієрархічної організаційної соціальної системи, зазвичай, забезпечуються за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу з одного, а не з кількох владних центрів [3, c. 30].

Натомість встановлена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, напівпрезидентського типу закономірно пов’язана з так званим дуалізмом виконавчої влади. Він 206

означає, що повноваження вищого суб'єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів [3, с. 31].

Це означає, що, керуючись передбаченими Конституцією дуалізмом виконавчої влади, в основу організації виконавчої влади в Україні покладена модель своєрідного «подвійного центра». Тобто така, яка складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів - Президента і Кабінету Міністрів. Особливість цієї моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. Учений наголошував, що уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка, а Президент - суто компетенційно, - через певний обсяг своїх повноважень щодо виконавчої влади.

Конституція України 1996 року:

- задекларувала статус Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі виконавчої влади, але внаслідок недосконалості її норм він не міг бути забезпечений у реальному житті;

- встановила право Президента України одноособово вирішувати питання, пов'язані з припиненням повноважень членів Кабінету Міністрів України та інших керівників органів влади, у той час як їх призначення здійснювалось і за участі інших владних суб'єктів - Верховної Ради України і Прем'єр-міністра України. За конституційною практикою зарубіжних країн повноваження посадових осіб припиняє той орган, який їх призначив;

- відсторонила Верховну Раду України від процедури формування Кабінету Міністрів України і в результаті позапарламентської процедури його формування він не міг мати політичної підтримки законодавчого органу. Верховна Рада України могла б впливати на персональний склад уряду через висловлення йому недовіри та на затвердження Програми його діяльності, але такими можливостями не користувалася;

- встановила неефективний парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України, так як конституційно не були встановлені різноманітні його форми, процедура здійснення, не був визначений порядок функціонування тимчасових слідчих комісій, статус спеціальних слідчих; не передбачила реальні важелі впливу Прем'єр-міністра України на кадрову політику в сфері виконавчої влади, втручання в діяльність уряду Адміністрації Президента України призводило до дублювання його функцій, обмежувало

Кабінет Міністрів України щодо самостійності спрямування і координації виконавчої вертикалі [321, с. 96-97].

Слід погодитись з думкою В. В. Курзової, що «Уряд залишається обділеним механізмами стримувань та противаг, так як у руках Президента зосереджено доволі ефективні та суттєві важелі владного впливу на формування політики Уряду України взагалі і на формування системи виконавчої влади, що, в свою чергу впливає на недосконалість організаційно-правового впливу КМУ на органи виконавчої влади» [234, с. 197].

Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності КМУ здійснює Секретаріат КМУ. Його статус визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 2 грудня 2010 р. № 2591-17 [408]. Основні завдання Секретаріату КМУ - проведення аналізу відповідності проектів урядових рішень Програмі діяльності КМУ, Конституції та законам України, здійснення контролю за дотриманням регламентних процедур і вимог до підготовки цих проектів органами виконавчої влади, проведення моніторингу виконання урядових рішень, інформування суспільства про діяльність уряду [165].

Важливим елементом організації діяльності уряду є Програма діяльності Кабінету Міністрів України. Саме цей концептуальний документ має спрямовувати всю діяльність уряду та визначати загалом перспективи розвитку держави.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України, базуючись на передвиборній програмі Президента України, подається Прем’єр- міністром України до Верховної Ради України на схвалення. Якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України, вона вважається схваленою. Рішення про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України приймається у формі постанови Верховної Ради України.

Фактично схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України - це не лише вияв підтримки (вотум довіри) з боку парла­менту, а й визначення шляху, яким рухатиметься вся держава в період повноважень цього уряду [353, с. 272].

Оскільки Програма діяльності Кабінету Міністрів України є основою діяльності уряду, її орієнтиром, відповідно незатвердження Програми повинно слугувати приводом до постановки питання про 208

неможливість уряду виконувати свої обов’язки, а відповідно і про його відставку. Водночас Конституція України і Закон України «Про Кабінет Міністрів України» визначають чіткі підстави відставки Кабінету Міністрів України, серед яких відсутня така підстава відставки Кабінету Міністрів України [353, с. 274].

Останнім часом прослідковується тенденція затвердження Програми діяльності КМУ постановами КМУ Так, Програму діяльності Кабінету Міністрів України «Подолання впливу світової фінансово-економічної кризи та поступальний розвиток» затверджено Постановою КМ від 20.12.2008 № 1107 [349].

Програма діяльності уряду є однією з умов набуття легітимності уряду, адже лише в такому разі буде коректним говорити про підтримку уряду парламентською більшістю, а тим більше про спільну відповідальність законодавчої і виконавчої влади чи узгодженість їхньої взаємодії в рамках системи поділу влад. Тому недаремно затвердження (схвалення) у парламенті урядової Програми пов’язують з інвеститурою - вираженням довіри. У більшості країн з республіканською формою правління передбачено схвалення (затвердження) Програми новоутвореного уряду в парламенті, що означає вираження йому довіри. Однак порядок вираження довіри може бути іншим, ніж за умов парламентського правління. Так, у Грузії, Литві, Молдові, Перу, Румунії, Сербії і Чорногорії на розгляд парламенту разом зі складом уряду представляють його Програму. У Туреччині спочатку парламент затверджує склад уряду, а згодом у визначений строк розглядає представлену урядом Програму. У Франції не встановлено строк, зі спливом якого уряд повинен звертатися до нижньої палати з метою схвалення Програми. Тому голосування у парламенті щодо Програми уряду нерідко відбувається за кілька місяців після його формування. У Білорусі довіра уряду має бути виражена шляхом схвалення парламентом у визначений строк його Програми, причому повторне відхилення Програми уряду означає вираження недовіри [353, с. 273-275].

Цей документ є визначальним з точки зору напрямів державного розвитку на термін діяльності уряду.

Конституції зарубіжних країн по-різному визначають роль програми для діяльності уряду. У певних випадках на конституційному рівні закріплена необхідність внесення програми уряду перед наданням парламентом згоди на формування уряду. Так,

відповідно до ст. 102 Конституції Румунії, кандидат на посаду Прем’єр-міністра в десятиденний строк після його висунення ставить питання перед парламентом про вотум довіри для програми й усього складу уряду. Програма і склад Уряду обговорюються Палатою Депутатів і Сенатом на спільному засіданні, після цього парламент виражає довіру Уряду більшістю голосів депутатів і сенаторів.

В Туреччині програма уряду розглядається парламентом після формування цього органу: «Урядова програма Ради міністрів зачитується Прем’єр-міністром або одним з міністрів перед Великими Національними Зборами Туреччини протягом тижня з моменту формування Ради міністрів, після чого проводиться голосування про довіру Уряду» (ст. 110 Конституції Туреччини) [133, с. 71].

Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

У основі діяльності КМУ - колегіальний розгляд найважливіших проблем у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров’я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв’язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, державного управління.

Складність та багатоаспектність діяльності Кабінету Міністрів України обумовлюється його призначенням у механізмі правового регулювання суспільних відносин та передбачає правове забезпечення, що має на меті:

- зміцнення демократичних засад формування громадянського суспільства;

- формування законодавчого механізму досягнення соціально значущих цілей;

- забезпечення розвитку ринкових відносин;

- підвищення якості норм, що містяться в підзаконних нормативно-правових актах Кабінету Міністрів України та забезпечення їх реалізації;

- подолання проявів правового нігілізму;

— нормативно-правове забезпечення проведення реформ у всіх сферах суспільних відносин та ін. [328, с. 149].

Кабінет Міністрів України:

— забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, вико­нання Конституції і законів України, актів Президента України;

— вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

— забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

— розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

— забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

— розробляє проект закону про Державний бюджет України і за­безпечує виконання затвердженого ВРУ Державного бюджету України, подає ВРУ звіт про його виконання;

— здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і націо­нальної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

— організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної ді­яльності України, митної справи;

— спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

— виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Для підтвердження свого статусу як дійсно вищого органу в системі органів виконавчої влади Уряд України повинен бути наділений більш вагомими повноваженнями у сфері своєї діяльності, а саме: мати можливість брати участь у формуванні органів цієї гілки влади, а також бути здатним «ефективно керувати «вертикаллю» підлеглих йому органів» [4, с. 8].

Тому доцільним було би надати Кабміну більшої самостійності у вирішенні власних справ. Що стосується центральних органів виконавчої влади, доцільним є наділення саме Кабінету Міністрів України правом створювати, реорганізовувати та ліквідувати міністерства, центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання вказаних органів. Спірним є питання про наділення Президента правом на призначення та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади. Але, виходячи з президентсько-парламентської форми правління в нашій державі, це право доцільно залишити за Президентом України.

Як зазначав В. Б. Авер’янов, наявність у Президента права на деякі кадрові призначення не суперечить «дуалістичній» природі виконавчої влади [4, с. 8]. Таким правом, наприклад, наділений і Президент Франції, яка за формою правління є змішаною республікою. Але доцільним є внесення деяких коректив у норми, що стосуються даного питання. Так, кандидатури на посади як міністрів (за чинною Конституцією), так і керівників інших центральних органів виконавчої влади (що не передбачено Основним законом), повинні подаватись Президентові Прем’єр-міністром України. Також необхідним є закріплення на конституційному рівні дачі згоди глави Уряду на звільнення Президентом з посад керівників вказаних органів [132, с. 244].

Суттєвою ознакою правового статусу Кабінету Міністрів України є закріплена «відповідальність» Кабінету Міністрів України перед Президентом України (ч. 2 ст. 113 Конституції України). Хоча в нинішніх умовах цей припис зберігає лише декларативний характер, тим не менше використання інституту відповідальності об’єктивно неможливе без певного контролю за діяльністю уряду. Тому важливо наголосити, що хоч у згаданій вище конституційній статті прямо не фіксується стан «підконтрольності» чи «підзвітності» Кабінету Міністрів Президенту України, фактична наявність цього стану органічно випливає як із загального характеру співвідношення Президента й уряду в умовах напівпрезидентської республіки, так і з інших конституційних приписів. Майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента зупиняти дію актів Кабінету Міністрів (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України), а також очолювання Президентом Ради національної безпеки і оброни України, яка уповноважена здійснювати координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади, включаючи Кабінет Міністрів, у сфері національної безпеки й оборони (ст. 107 Конституції України) [3, с. 32-33].

Доцільним було б закріпити загальновизнані у всьому світі принципи колективної, індивідуальної і солідарної відповідальності міністрів.

Наступною ланкою в системі є центральні органи виконавчої влади.

Система органів виконавчої влади вже довгий час перебуває в режимі перетворень, проведення яких започатковане прийняттям Указу Президента України від 2 жовтня 1997 року № 1089 «Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи» та схваленням Концепції адміністративної реформи Указом Президента України 22 липня 1998 року № 822 [406].

У 2008 році Постановою Кабінету Міністрів України № 1107 було затверджено Програму діяльності Кабінету Міністрів України «Подолання впливу світової фінансово-економічної кризи та поступальний розвиток» [457], у якій передбачалось реформування публічної адміністрації, зокрема схвалення Концепції реформування публічної адміністрації, яка визначить основні засади подальших демократичних перетворень у цій сфері, утвердження ефективної і відповідальної влади на всіх рівнях; розроблення та сприяння прийняттю Закону України «Про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади», який визначить повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади; розроблення та сприяння прийняттю Закону України «Про державну службу» (нова редакція), метою якого є вдосконалення правових основ державної служби та правового статусу державних службовців тощо.

Президент України зазначив: «На часі зміни в системі всієї виконавчої влади, істотне скорочення чиновників на місцях та одночасне посилення ролі і збільшення повноважень органів місцевого самоврядування, але не за рахунок чисельності, а за рахунок якості» [605, с. 1-2].

Слід звернути увагу, що на початку 2009 р. до системи центральних органів виконавчої влади входило 20 міністерств та 44 інші центральні органи виконавчої влади, із них 14 - зі спеціальним статусом. За період незалежності України в системі центральних органів виконавчої влади відбулося близько 350 трансформацій (це утворення, ліквідація, реорганізація). Порівняно з 1998 р., коли була схвалена Концепція адміністративної реформи, кількість центральних органів виконавчої влади зменшилась на 26 (із 90 до 64). Діяло 47

урядових органів та 293 консультативно-дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів з метою демократизації суспільного життя. На регіональному рівні до системи органів виконавчої влади входили Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, 24 обласних державних адміністрацій, державні адміністрації в м. Київ та в м. Севастополь, 488 районних державних адміністрацій.

Станом на 20 січня 2009 р. до системи місцевого самоврядування входило 24 обласних ради, 488 районних рад, 456 міських рад, 80 - районних у містах, 784 - селищних та 10 278 сільських рад. Загалом 12 111 органів місцевого самоврядування.

У сфері публічної служби станом на 1 січня 2009 р. працювало 391 347 осіб, у тому числі 290 765 державних службовців і 100 582 посадові особи місцевого самоврядування [122].

Відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085 [418] з метою оптимізації системи центральних органів

виконавчої влади, усунення дублювання їхніх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання, підвищення ефективності державного управління були здійснені суттєві кроки в напрямі реформування органів виконавчої влади - затверджено схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади.

Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» [454], в якому закріплено основи організації сучасної системи центральних органів виконавчої влади, що полягає у функціональному підході, який ознаменував собою новий етап розбудови і розвитку публічного адміністрування, що кардинально відрізняється від попередньої організації системи органів виконавчої влади.

Відповідно до цього Закону центральні органи виконавчої влади в Україні існують у таких організаційно-правових формах: міністерства, що забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, служби, агентства, інспекції та центральні органи виконавчої влади з спеціальним статусом, що виконують окремі функції з реалізації державної політики.

Кожен із центральних органів виконавчої влади діє на підставі Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та положення, що затверджується Указом 214

Президента України. Більшість відповідних положень були затверджені указами Президента України для служб, агентств та інспекцій України протягом квітня-травня 2011 року.

Повноваження центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.

Органи центральної виконавчої влади різняться між собою компетенцією.

Їх діяльність ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав та свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності [454].

Міністерства діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом [454].

Кожен центральний орган виконавчої влади має відповідні атрибути, а саме:

а) печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням;

б) власні бланки;

в) рахунки в органах Державної казначейської служби України.

На будинках, де розміщуються центральні органи виконавчої влади, вивішуються таблички (вивіски) із зображенням Державного герба України та найменуванням розташованих органів і піднімається Державний прапор України [454]. Зразки печаток, бланків і табличок (вивісок) центральних органів виконавчої влади затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права. Вони набувають статусу юридичної особи з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи.

Державна реєстрація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади як юридичної особи здійснюється у триденний строк з дня набрання чинності актом Президента України про призначення керівника новоутвореного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади [454].

Здійснення заходів щодо державної реєстрації міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади як юридичної особи покладається на керівника такого органу.

Відповідно до пункту 3 Порядку здійснення заходів, пов’язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, пропозиція щодо утворення, реорганізації органу виконавчої влади вноситься Прем’єр-міністрові України членом Кабінету Міністрів України з урахуванням пріоритетів діяльності Кабінету Міністрів України та містить: у разі утворення органу виконавчої влади - обґрунтування щодо основних завдань та функцій такого органу, відповідні фінансово-економічні розрахунки з визначенням джерел покриття витрат, пов’язаних з його функціонуванням; у разі реорганізації органу виконавчої влади - обґрунтування щодо неможливості або недоцільності виконання відповідних завдань та функцій таким органом, визначення шляху реорганізації (злиття, приєднання, поділ, перетворення), а також відповідні фінансово-економічні розрахунки [401].

Керівник утвореного органу виконавчої влади забезпечує здійснення заходів, пов’язаних з: 1) державною реєстрацією такого органу; 2) підготовкою: проекту положення про зазначений орган; пропозицій щодо встановлення граничної чисельності працівників такого органу; 3) затвердженням, відповідно до закону, структури та штатного розпису апарату даного органу і кошторису; 4) вирішенням інших питань відповідно до законодавства [401].

На нашу думку, у випадку утворення чи реорганізації органу одночасно із обґрунтуванням має вноситись і проект положення про орган, що утворюється. Відповідно, вважаємо за доцільне доповнити статтю 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» положенням такого змісту: «Одночасно із пропозицією про утворення міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади Прем’єр- міністрові подається проект положення про орган».

Центральні органи виконавчої влади припиняються як юридичні особи з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців запису про державну реєстрацію їх припинення.

При ліквідації центрального органу виконавчої влади вноситься пропозиція членом Кабінету Міністрів Украни Прем’єр-міністрові та яка повинна містити: обґрунтування щодо доцільності відмови

держави від виконання завдань та функцій такого органу або передачі їх іншим органам виконавчої влади.

У разі припинення органу виконавчої влади Кабінет Міністрів України утворює відповідну комісію, затверджує її голову та визначає строк проведення реорганізації або ліквідації.

Головою комісії з припинення органу виконавчої влади затверджується керівник або заступник керівника органу виконавчої влади, що припиняється.

У разі звільнення Президентом України керівника органу виконавчої влади, що припиняється, та його заступників головою комісії з припинення органу виконавчої влади затверджується керівник утвореного органу виконавчої влади або органу виконавчої влади, до якого перейшли права та обов’язки органу виконавчої влади, що припиняється, або його заступник [454].

Рішення Кабінету Міністрів України про утворення зазначеної комісії надсилається Секретаріатом Кабінету Міністрів України органові виконавчої влади, що припиняється, Мінфіну,

Мінекономрозвитку, ДПС, Казначейству, Укрдержархіву та іншим заінтересованим центральним органам виконавчої влади.

Голові комісії з моменту його затвердження до дня внесення запису про державну реєстрацію припинення органу виконавчої влади або територіального органу до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців надається право підписувати документи щодо припинення органу виконавчої влади або територіального органу.

Для здійснення своїх повноважень голова комісії видає накази, використовуючи бланки органу виконавчої влади або територіального органу, що припиняється.

Голова комісії з припинення органу виконавчої влади інформує за погодженням з керівником органу виконавчої влади, до якого перейшли права та обов’язки органу виконавчої влади, що припиняється, Кабінет Міністрів України та Адміністрацію Президента України про проведення державної реєстрації припинення органу виконавчої влади [401].

Отже, в законодавстві чітко визначено процедуру утворення та припинення центральних органів виконавчої влади як юридичної особи публічного права, однак особливої уваги потребує діяльність органів виконавчої влади як суб’єктів публічного права.

У світлі ідеї поділу функцій органів виконавчої влади на чотири

основних види виконавча влада, мабуть, тривалий час буде здійснюватись зазначеними видами органів.

Система центральних органів виконавчої влади визначена Указом Президента «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» № 1085/2010 від 19.12.2010 [454]. Відповідно до положень даного нормативно-правового акта в систему центральних органів виконавчої влади входять міністерства, служби, агентства, інспекції структуровані в наступному порядку.

I. Міністерства:

Міністерство аграрної політики та продовольства України

Міністерство внутрішніх справ України

Міністерство доходів і зборів України

Міністерство екології та природних ресурсів України

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України

Міністерство енергетики та вугільної промисловості України

Міністерство закордонних справ України

Міністерство інфраструктури України

Міністерство культури України

Міністерство молоді та спорту України

Міністерство оборони України

Міністерство освіти і науки України

Міністерство охорони здоров’я України

Міністерство промислової політики України

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України

Міністерство соціальної політики України

Міністерство фінансів України

Міністерство юстиції України

II. Центральні органи виконавчої влади:

Державна авіаційна служба України

Державна архівна служба України

Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України

Державна виконавча служба України

Державна казначейська служба України

Державна міграційна служба України

Державна пенітенціарна служба України

Державна пробірна служба України

Державна реєстраційна служба України

Державна санітарно-епідеміологічна служба України

Державна служба геології та надр України

Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України

Державна служба експортного контролю України

Державна служба з питань інвалідів та ветеранів України

Державна служба зайнятості України

Державна служба інтелектуальної власності України

Державна служба статистики України

Державна служба України з контролю за наркотиками

Державна служба України з лікарських засобів

Державна служба України з надзвичайних ситуацій

Державна служба України з питань захисту персональних даних

Державна служба України з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та інших соціально небезпечних захворювань

Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва

Державна служба фінансового моніторингу України

Державне агентство автомобільних доріг України

Державне агентство водних ресурсів України

Державне агентство екологічних інвестицій України

Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України

Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України

Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України

Державне агентство земельних ресурсів України

Державне агентство лісових ресурсів України

Державне агентство резерву України

Державне агентство рибного господарства України

Державне агентство України з питань кіно

Державне агентство України з туризму та курортів

Державне агентство України з управління зоною відчуження

Державне космічне агентство України

Національне агентство інфраструктурних проектів України

Державна архітектурно-будівельна інспекція України

Державна екологічна інспекція України

Державна інспекція навчальних закладів України

Державна інспекція сільського господарства України

Державна інспекція України з безпеки на морському та річковому транспорті

Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті

Державна інспекція України з контролю за цінами

Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів

Державна інспекція України з питань праці

Державна інспекція ядерного регулювання України

Державна фінансова інспекція України Адміністрація Державної прикордонної служби України Пенсійний фонд України

III. Центральні органи виконавчої влади

зі спеціальним статусом:

Антимонопольний комітет України

Державний комітет телебачення і радіомовлення України

Фонд державного майна України

Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України

Національне агентство України з питань державної служби

IV. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України:

1) через міністра аграрної політики та продовольства України: Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України Державне агентство земельних ресурсів України Державне агентство лісових ресурсів України

Державне агентство рибного господарства України

Державна інспекція сільського господарства України

2) через міністра внутрішніх справ України: Адміністрація Державної прикордонної служби України Державна міграційна служба України

3) через міністра екології та природних ресурсів України: Державна служба геології та надр України

Державне агентство водних ресурсів України

Державне агентство екологічних інвестицій України

Державне агентство України з управління зоною відчуження Державна екологічна інспекція України

4) через міністра економічного розвитку і торгівлі України:

Державна служба експортного контролю України

Державна служба інтелектуальної власності України

Державна служба статистики України

Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України

Державне агентство резерву України

Державна інспекція України з контролю за цінами

Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів

5) через міністра енергетики та вугільної промисловості України:

Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України

6) через міністра інфраструктури України:

Державна авіаційна служба України

Державне агентство автомобільних доріг України

Державне агентство України з туризму та курортів

Державна інспекція України з безпеки на морському та річковому транспорті

Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті

7) через міністра культури України:

Державне агентство України з питань кіно

8) через міністра оборони України:

Державна служба України з надзвичайних ситуацій

9) через міністра освіти і науки України:

Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України

Державна інспекція навчальних закладів України

10) через міністра охорони здоров’я України:

Державна санітарно-епідеміологічна служба України

Державна служба України з лікарських засобів

Державна служба України з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та інших соціально небезпечних захворювань

11) через міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України:

Державна архітектурно-будівельна інспекція України

12) через міністра соціальної політики України:

Державна служба з питань інвалідів та ветеранів України

Державна служба зайнятості України

Державна інспекція України з питань праці

Пенсійний фонд України

13) через міністра фінансів України:

Державна казначейська служба України

Державна пробірна служба України

Державна служба фінансового моніторингу України

Державна фінансова інспекція України

14) через міністра юстиції України: Державна архівна служба України Державна виконавча служба України Державна пенітенціарна служба України Державна реєстраційна служба України

Державна служба України з питань захисту персональних даних. Конституційний Суд України в рішенні від 1 липня 1998 року № 9-рп/98 у справі щодо приватизації державного майна зазначив, що встановлення порядку призначення на посади та звільнення з посад Президентом України за згодою Верховної Ради України голови Фонду державного майна України, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України свідчить про надання Конституцією України цим державним органам «спеціального статусу через особливість призначення» їх керівників [474]. До речі, ще рішенням від 28.01.2003 року № 2-рп/2003 Конституційний Суд України надав офіційне тлумачення положень пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України від 28 червня 1996 року стосовно спеціального статусу деяких центральних органів виконавчої влади. У своєму рішенні Конституційний Суд України встановив, що «положення пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України в аспекті конституційного подання необхідно розуміти так, що при здійсненні повноважень щодо реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади Президент України за

поданням Прем’єр-міністра України, діючи в межах коштів на утримання органів виконавчої влади, може реорганізовувати

передбачені Конституцією України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи назви цих органів та їх основного цільового призначення, що випливає з назви». «Такі органи не просто називаються, а з ними в окремих випадках пов’язуються повноваження інших органів державної влади». Так, у Конституції України йдеться про Міністерство внутрішніх справ України,

затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій якого віднесено до повноважень Верховної Ради України (пункт 22 частини першої статті 85). В інших випадках міністерства названі через посади їх керівників, наприклад, міністр оборони України, міністр внутрішніх справ України, міністр закордонних справ України, що за посадою входять до складу Ради національної безпеки і оборони України, персональний склад якої формує Президент України (частини четверта, п’ята статті 107 Конституції України) [474].

Таким чином, правове положення центральних органів виконавчої влади визначається залежно від органу, його підпорядкованості та виду повноважень, що являє собою основний диференціюючий критерій, який визначає його статус.

Аналіз норм Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2010 № 3166-VI [454] дає можливість, залежно від організаційно-правової форми органу, визначити його

адміністративно-правовий статус, який може бути заснований на різноманітному поєднанні наступних груп функцій:

а) функції формування та реалізації державної політики;

б) функції надання адміністративних послуг;

в) функції здійснення державного нагляду (контролю);

г) функції управління об’єктами державної власності.

Крім зазначених можна виокремити спеціальні функції, які здійснюються органами виконавчої влади із спеціальним статусом.

За Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики в одній чи декількох сферах є Міністерство.

Служби, інспекції та агентства спрямовуються та координуються Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів. Така координація визначає порядок взаємодії.

Міністерство діє на підставі положення, яке складається на підставі Типового положення про Міністерство України, затверджено Указом Президента України від 24 грудня 2010 року № 1199/2010 [525].

Під поняттям «міністерство» розуміють основний різновид центральних органів виконавчої влади, що має дві основні ознаки: 1) відповідальне за розробку державної політики; 2) очолюється членом уряду - політиком, а не державним службовцем [ 24, с. 122].

Статус міністерства визначається наступними положеннями:

- є органом виконавчої влади, здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у встановленій сфері діяльності, визначаючи пріоритетні напрями її розвитку;

- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України;

- інформує та надає роз’яснення щодо здійснення державної політики у відповідній сфері;

- забезпечує здійснення соціального діалогу на галузевому рівні;

- очолюється міністром, що входить до складу Кабінету міністрів України та особисто відповідає за формування і реалізацію державної політики у відповідних сферах, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, погоджує проекти актів Кабінету Міністрів України, проектів законів та актів Президента України, що вносяться Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України та Президента України.

Міністр як керівник міністерства здійснює повноваження кадрового та організаційно-розпорядчого характеру.

Його призначає на посаду за поданням Прем’єр-міністра України і звільняє з посади Президент України. Міністр має першого заступника та заступника міністра - керівника апарату. У разі необхідності для забезпечення здійснення міністерством окремих завдань за рішенням Президента України у міністерстві вводиться посада заступника міністра.

Кадровими повноваженнями міністра є:

1) внесення Прем’єр міністрові України пропозиції щодо призначення на посади першого заступника міністра, заступника міністра, заступника міністра - керівника апарату;

2) призначення на посади та звільняє з посад керівників самостійні структурні підрозділи апарату міністерства і заступників керівників, працівників патронатної служби міністра;

3) призначення на посади керівників територіальних органів міністерства за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та їх заступників і звільнення їх з посад;

4) внесення на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції у разі вмотивованої відмови голови Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим, голови Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласної державної адміністрації (підтримки головою обласної державної адміністрації вмотивованої відмови голови районної державної адміністрації) погодити призначення керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується міністром, керівника підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується міністром, про надання Кабінетом Міністрів України згоди на призначення такого керівника;

5) притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників державних підприємств, установ, організацій, що перебувають у сфері управління відповідного міністерства;

6) порушення в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності першого заступника та заступників міністра, заступника міністра - керівника апарату;

7) порушення в установленому порядку питання щодо присвоєння рангу державного службовця заступнику міністра - керівнику апарату;

8) вирішення в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату міністерства, керівників та заступників керівників територіальних органів міністерства, присвоює їм ранги державних службовців;

9) внесення подання щодо представлення в установленому порядку державних службовців та працівників апарату міністерства, його територіальних органів до відзначення державними нагородами України;

10) у передбачених законодавством випадках погодження призначення на посади та звільнення з посад керівників відповідних

структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

11) визначення обов’язків першого заступник міністра, заступників міністра та заступника міністра - керівника апарату, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності [ 454 ];

Організаційно-розпорядчими повноваженнями міністра є:

1) очолення міністерства, здійснення керівництва його діяльністю;

2) визначення пріоритетів роботи міністерства та шляхів виконання покладених на нього завдань, затвердження планів роботи міністерства, звітів про їх виконання;

3) у межах компетенції організація та контроль виконання апаратом міністерства і територіальними органами міністерства Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України;

4) забезпечення виконання зобов’язань, взятих за міжнародними договорами України;

5) затвердження положення про самостійні структурні підрозділи апарату міністерства;

6) внесення Кабінету Міністрів України подання про утворення в межах граничної чисельності державних службовців та працівників апарату міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідацію, реорганізацію територіальних органів міністерства як юридичних осіб публічного права, затвердження положення про них;

7) затвердження структури апарату міністерства і його територіальних органів;

8) утворення, ліквідація, реорганізація за погодженням з Кабінетом Міністрів України територіальних органів міністерства як структурних підрозділів апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи;

9) утворення, ліквідація, реорганізація підприємства, установи, організації, що належить до сфери управління цього міністерства, затверджує їхні положення (статути), призначає на посади за погодженням з головами місцевих державних адміністрацій та звільняє з посад їх керівників, крім випадків, установлених законом,

здійснює у межах своїх повноважень інші функції з управління об'єктами державної власності;

10) скасування повністю чи в окремій частині актів територіальних органів міністерства;

11) представлення міністерства у публічно-правових відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами;

12) скасування повністю чи в окремій частині наказів

заступника міністра - керівника апарату;

13) залучення державних службовців та працівників територіальних органів міністерства, а за згодою керівників - державних службовців та працівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій до розгляду питань, що належать до компетенції міністерства;

14) прийняття рішення щодо розподілу бюджетних коштів, головним

розпорядником яких є міністерство;

15) утворення комісії, робочих та експертних груп;

16) скликання та проведення наради з питань, що належать до його компетенції;

17) підписання наказів міністерства;

18) надання обов'язкових для виконання державними службовцями та працівникам апарату міністерства доручень;

19) здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України та інших законів [ 454 ].

Здійснюючи спрямування і координацію діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади України, міністр:

1) погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені центральними органами виконавчої влади проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України;

2) визначає пріоритетні напрями роботи центральних органів виконавчої влади та шляхи виконання покладених на них завдань, затверджує плани їх роботи;

3) порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині;

4) доручає керівникам центральних органів виконавчої влади скасувати акти їх територіальних органів повністю чи в окремих частинах, а у разі відмови скасовує акти територіальних органів центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремих частинах;

5) приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів;

6) заслуховує звіти про виконання покладених на центральні органи виконавчої влади завдань та планів їх роботи;

7) вносить пропозиції Прем’єр-міністрові України щодо кандидатур на посади керівників відповідних центральних органів виконавчої влади і за пропозицією їх керівників - щодо кандидатур на посади їх заступників;

8) погоджує призначення на посади керівників та заступників керівників територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

9) погоджує структуру апаратів центральних органів виконавчої влади;

10) погоджує пропозиції керівників центральних органів виконавчої влади щодо утворення, реорганізації, ліквідації територіальних органів і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України відповідне подання;

11) визначає структурний підрозділ апарату міністерства, що відповідає за взаємодію з центральним органом виконавчої влади;

12) визначає посадових осіб міністерства, які включаються до складу колегій центральних органів виконавчої влади;

13) визначає порядок обміну інформацією між міністерством та центральними органами виконавчої влади, періодичність її подання;

14) порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників;

15) ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апаратів центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів та їх заступників, а також керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади;

16) ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівників центральних органів виконавчої влади, їх

заступників, інших державних службовців і працівників апаратів центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади;

17) видає обов’язкові до виконання відповідними центральними органами виконавчої влади накази та доручення з питань спрямування та координації їх діяльності;

18) вирішує інші питання, пов’язані із спрямуванням і координацією діяльності центральних органів виконавчої влади [524].

Для виконання завдань у міністерстві утворюються: апарат міністерства, патронатна служба міністерства та колегія міністерства. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом прийняття відповідного наказу міністерства. Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у міністерстві можуть утворюватися інші постійні або тимчасові органи - консультативні, дорадчі органи.

Правовий статус агентств, служб та інспекцій як центральних органів виконавчої влади залежить від функцій, які виконує орган та від яких залежить назва відповідного органу. Так, агентство - це назва посередницької установи [308, с. 17], установи, що виконує певну державну, громадську чи соціальну функцію [537, с. 20]; «інспекція» здійснює нагляд за правильністю дій і додержанням установлених правил різними підприємствами, установами тощо, контроль, цензура, інспектура; це установа, організація або відділ певної установи, що здійснює інспектування чого-небудь [308, с. 17].

Агентства, служби, інспекції для виконання покладених на них завдань мають право в установленому порядку:

1) залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань учених і фахівців, у тому числі на договірній основі, працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади;

2) одержувати інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб;

3) скликати наради, створювати комісії та робочі групи;

4) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державними, у тому числі урядовими, системами зв’язку і комунікацій, мережами спеціального зв’язку та іншими технічними засобами [525].

Існування чіткого переліку видів органів виконавчої влади спонукає вчених до аналізу їх видів та діяльності. Так Д. М. Лук’янець звернув увагу на окремі проблеми правового статусу центральних органів виконавчої влади.

Учений у результаті аналізу з'ясував, що правовий статус значної частини центральних органів виконавчої влади, що були створені відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085, не відповідає вимогам Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» [256, с. 8].

Першою суперечливістю у правовому регулюванні статусу центральних органів виконавчої влади є покладання на них функції та завдань, властивих для іншого рівня виконавчої влади.

Вчений зазначав, що в основу розмежування компетенції між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади має буде покладено положення статті, яке визначає, що міністерства забезпечують, формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики [256, с. 8]. І таке розмежування має відбуватися за функціональною ознакою, що, на нашу думку, є цілком логічним.

Відповідно, компетенція центральних органів виконавчої влади, які не є міністерствами, має обмежуватися лише втіленням окремих функцій реалізації державної політики. Натомість у значній частині нормативно-правових актів, які визначають правовий статус центральних органів виконавчої влади, це положення не дотримується [256, с. 8].

Друга суперечливість, визначена вченим, полягає у невідповідності функцій, покладених на центральний орган виконавчої влади його виду відповідно до класифікації, наведеної у Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» [256, с. 9].

Так, вказує він, зміст нормативно-правових актів, якими визначається правовий статус більшості центральних органів виконавчої влади, які мають назву «служба», свідчить, що вони або взагалі не надають адміністративних послуг, або їх надання в жодному разі не складає більшості від виконуваних відповідних органом функцій [256, с. 9].

В інших випадках, незважаючи на те, що головною функцією центрального органу виконавчої влади є контрольно-наглядові 230

функції, центральні органи виконавчої влади утворені як служби. Це стосується Державної митної служби України, Державної податкової служби України, Державної санітарно-епідеміологічної служби України, Державної служби експортного контролю України, Державної служби України з контролю за наркотиками, Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України тощо [256, с. 8].

Аналогічна ситуація, зазначає вчений, склалася і зі статусом державних агентств.

Перелік об'єктів державного майна, відносно якого центральні органи виконавчої влади можуть здійснювати управлінські функції, є доволі специфічним і саме функції щодо управління такими об'єктами відсутні у значної частини державних агентств взагалі, а у частини - не є основними [256, с. 10].

Погоджуємося з висновком, до якого дійшов учений, що реформування системи центральних органів виконавчої влади має полягати не в їх перейменуванні, а у системній діяльності щодо визначення місця кожного із цих органів у системі органів влади з урахуванням головного призначення держави, визначеного у Конституції України, а саме: забезпечення прав і свобод людини і громадянина [256, с. 11].

Зазначену проблему розглядали також І. Коліушко, В. Тимощук, які вважають, що деякі з утворених (реорганізованих) служб переважно або здійснюють нагляд (контроль), або ж і надалі поєднуватимуть конфліктні функції зі здійснення контролю (нагляду) і надання адміністративних послуг. На їх погляд, це стосується Дерветфітослужби, Держсанепідслужби тощо. У цих умовах переважають саме функції з державного контролю (нагляду), тому вони мали бути або реорганізовані в інспекції, або - деякі з них - розділені на два органи (інспекцію та орган з надання адміністративних послуг) [14, с. 11].

До органів виконавчої влади Б. Пережняк, розглядаючи оптимізацію системи органів виконавчої влади в соціально-культурній (духовній) сфері на сучасному етапі адміністративної реформи в Україні відносить і незалежні регулятори. Так, учений зазначає, що реформа передбачає суттєві зміни у структурі виконавчої влади. Усього визначено 6 типів центральних органів виконавчої влади:

міністерство, служба, інспекція, агентство, незалежні регулятори й органи зі спеціальним статусом [331, с. 25].

Таким чином, слід звернути увагу на існування органів, які за статусом не належать до органів виконавчої влади, однак аналіз їх функцій дає можливість стверджувати про необхідність їх віднесення до системи органів виконавчої влади. У науці їх називають незалежними правовими регуляторами.

Такими органами є, наприклад, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг [413], Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики [414], Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації [445], Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг [412].

Існування зазначених органів передбачено спеціальними законами, а саме: «Про природні монополії» [429], «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» [382], «Про електроенергетику» [390], «Про телекомунікації» [445], «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» [451].

Аналіз норм зазначених нормативно-правових актів дає можливість зробити висновок, що зазначені органи по-суті своєї діяльності можна назвати активними суб’єктами адміністративного права, які здійснюють виконавчо-розпорядчі функції у відповідних сферах. А саме: дозвільно-реєстраційні функції: реєстрацію,

ліцензування, сертифікацію; нагляд та контроль, встановлення обмежень, надання адміністративних послуг.

Виникає питання про легітимність існування таких суб’єктів та доцільність їх існування, оскільки питання створення таких колегіальних органів ставить під сумнів компетенцію профільних центральних органів виконавчої влади, наприклад Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Адміністрацію Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України. Аналіз положень про вищезазначені комісії дозволяє стверджувати, що на них фактично

покладається виконання функцій та завдань центрального органу виконавчої влади, а тому їх доцільно включити у структуру органів виконавчої влади, затверджену Президентом України, змінивши назву, визначивши підпорядкування, або наділити їх спеціальним статусом, що сприятиме чіткому, зрозумілому розподілу функцій між органами, усунення зайвих структур і дублювання обов’язків, зменшенню управлінських витрат, підвищенню відповідності роботи державних структур демократичним стандартам Євросоюзу.

Доцільність таких дій підтверджується положеннями Конституції України щодо поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Керівників вищезгаданих органів призначено Президентом України, а відповідно до Конституції України до повноважень Президента України належить призначення за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припинення їхніх повноважень на цих посадах. Наступним аргументом на користь таких змін є Закон України від 7 липня 2011 року № 3610-VI «Про внесення змін до деяких

законодавчих актів України про національні комісії, які здійснюють державне регулювання природних монополій, у сфері зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг» [378], нормами якого внесено зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, та наділено такими

повноваженнями вищезгадані комісії.

В окрему групу колективних суб’єктів адміністративного права слід виокремити державні органи, які не входять у систему органів виконавчої влади однак за принципом діяльності та функціями, що на них покладені, беруть активну участь в адміністративних правовідносинах.

Таким органом є Державне управління справами [423], до повноважень якого входить:

- матеріально-технічне, соціально-побутове забезпечення діяльності Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України,

інших державних органів, а також органів, апаратів, утворених для здійснення їх повноважень;

- фінансове забезпечення діяльності Президента України, Адміністрації Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, інших державних органів, а також органів, апаратів, утворених для здійснення їх повноважень;

- забезпечення надання лікувально-профілактичної допомоги, санітарне та епідемічне благополуччя, санаторно-курортне обслуговування Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, інших керівників державних органів, працівників Адміністрації Президента України, Апарату Верховної Ради України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України, працівників інших державних органів, а також інших категорій осіб.

Управління державної охорони [385], що визначається законом як державний правоохоронний орган спеціального призначення, підпорядковане Президентові України та підконтрольне Верховній Раді України.

На Управління державної охорони України покладаються наступні завдання:

- здійснення державної охорони щодо органів державної влади України;

- забезпечення безпеки посадових осіб, визначених законом, за місцем їх перебування як на території України, так і за її межами;

- забезпечення безпеки членів сімей посадових осіб, визначених законом, які проживають разом з ними або супроводжують їх;

- запобігання протиправним посяганням на посадових осіб і членів їхніх сімей та об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона, їх виявлення та припинення;

- забезпечення охорони об'єктів, визначених законом;

- забезпечення безпечної експлуатації транспортних засобів, призначених для визначених законом посадових осіб.

Служба зовнішньої розвідки України [438] є державним органом, підпорядкована Президенту України та підконтрольна Верховній Раді України. Вона призначена здійснювати розвідувальну діяльність у політичній, економічній, військово-технічній, науково- технічній, інформаційній та екологічній сферах.

Наступним органом є Служба безпеки України [436], що є державним правоохоронним органом спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. Служба безпеки України підпорядкована Президенту України та у межах визначеної компетенції здійснює захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань Служби безпеки України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

Зазначені види державних органів, на нашу думку, необхідно включити до системи органів виконавчої влади із спеціальним статусом. Крім того, зважаючи на кількість та напрями діяльності органів із функціями правоохоронного характеру доцільно прийняття Закону України «Про правоохоронну діяльність та правоохоронні органи», в якому визначити поняття правоохоронної діяльності, її види, а також правовий статус органів та службовців зазначених органів.

Аналіз норм чинного законодавства дозволяє виділити ще одну групу органів публічної адміністрації, які функціонують як консультативні, дорадчі, допоміжні органи. Діяльність зазначених органів потребує належної правової регламентації.

На можливість їх існування вказують ч. 28, статті 106 Конституції України, яка визначає, що Президент України у межах коштів, передбачених у державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень створює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Закон України «Про Кабінет Міністрів України» п. 2, п. 3 ст. 26 визначає, що керівник Секретаріату Кабінету Міністрів України відповідає на звернення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України, надає їм інформацію, необхідну для виконання покладених на них завдань.Члени Кабінету Міністрів України, керівники інших органів виконавчої влади можуть включатися до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України для здійснення своїх повноважень, та брати участь у роботі таких органів і служб на громадських засадах [408].

Крім того, такі ж органи можуть створюватися і Кабінетом Міністрів України, що не визначено в Конституції України, однак стаття 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [408] встановлює, що Кабінет Міністрів України для забезпечення здійснення своїх повноважень може утворювати тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. До участі в роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів можуть залучатися державні службовці, а також народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою. Для оплати праці фахівців, залучених до роботи в консультативних, дорадчих та інших допоміжних органах, можуть виділятися кошти, передбачені для забезпечення діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів України або відповідного центрального органу виконавчої влади.

Таким чином у вищезазначеному законі акцентовано увагу на постійних та тимчасових консультативних, дорадчих органах та визначено, що в них працюють фахівці на платній основі.

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599 «Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України» [343] визначено, що консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи Кабінету Міністрів України утворюються на постійній або тимчасовій основі Кабінетом Міністрів України для забезпечення здійснення його повноважень. Допоміжні органи діють на громадських засадах за колегіальним принципом та можуть утворюватися як:

- комісія - для забезпечення узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань, пов’язаних з реалізацією повноважень Кабінету Міністрів України;

- комітет - для розгляду питань щодо присудження державних премій;

- організаційний комітет (координаційний центр) - для забезпечення узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств,

установ та організацій з питань підготовки і проведення заходів загальнодержавного значення;

- рада - для вивчення проблемних питань, пов’язаних з реалізацією державної політики у відповідній сфері;

- робоча група - для участі у підготовці проектів нормативно- правових актів, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України;

- урядова комісія - для розслідування причин аварії (катастрофи), вжиття заходів щодо подолання наслідків стихійного лиха, надання допомоги потерпілим громадянам та їх сім’ям.

Типове положення про консультативний, дорадчий та інший допоміжний орган, утворений Кабінетом Міністрів України [343], затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599, основними завданнями допоміжного органу

визначає: сприяння забезпеченню координації дій органів виконавчої влади з питань, що належать до його компетенції; підготовка пропозицій щодо формування і реалізації державної політики у відповідній сфері; визначення шляхів, механізмів та способів вирішення проблемних питань, що виникають під час реалізації державної політики у відповідній сфері; підвищення ефективності діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади; удосконалення нормативно-правової бази з відповідних питань.

Допоміжний орган відповідно до покладених на нього завдань:

1) проводить аналіз стану справ та причин виникнення проблем у процесі реалізації державної політики у відповідній сфері;

2) вивчає результати діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій з питань, що належать до його компетенції;

3) проводить моніторинг стану виконання органами виконавчої влади покладених на них завдань;

4) бере участь у розробленні проектів нормативно -правових актів з питань, що належать до його компетенції;

5) подає Кабінету Міністрів України розроблені за результатами своєї роботи рекомендації та пропозиції.

Допоміжний орган має право:

1) отримувати в установленому порядку від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого

самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань;

2) залучати до участі у своїй роботі представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), а також незалежних експертів (за згодою);

3) утворювати у разі потреби для виконання покладених на нього завдань постійні або тимчасові робочі групи;

4) організовувати проведення конференцій, семінарів, нарад та інших заходів.

У випадках, передбачених законом, допоміжний орган може приймати рішення, обов’язкові для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими державними органами, підприємствами, установами та організаціями, громадянами.

Таким чином, якщо правовий статус консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що створюються Кабінетом Міністрів України, регулюється Законом України «Про Кабінет Міністрів України» та Типовим положенням про консультативний, дорадчий та інший допоміжний орган, утворений Кабінетом Міністрів України, то статус допоміжного органу, що створюється Президентом України, належним чином не унормований.

На наше переконання, оптимальним є прийняття Закону України «Про консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи», положеннями якого визначені види таких органів, їх організаційно- правовий статус, порядок утворення та припинення, а також форми роботи та акти, які уповноважені приймати такі органи.

Характерною особливістю таких суб’єктів В. В. Шутович виділяє те, що вони не належать до системи органів державної влади, оскільки будь-який орган державної влади діє від імені держави, наділяється державно-владними повноваженнями, які

матеріалізуються у формі рішень, обов’язкових для виконання всіма членами суспільства. Тобто такі суб’єкти виконують допоміжну функцію Глави держави і забезпечують виконання ним своїх повноважень. Він вбачає оптимальним, коли врегулювання правового статусу відбувається не тільки окремих консультативних, дорадчих органів, а й усієї системи зазначених органів в цілому, що підвищить скоординованість та взаємоузгодженість діяльності суб’єктів, які

здійснюють нормопроектне забезпечення діяльності Президента України [586, c. 75].

Цікавим, на наш погляд, є запропонований Н. Г Плахотнюком та В. І. Мельниченко [347, с. 123] спосіб вирішення означеного питання. На думку вчених, упорядкування діяльності цих органів може бути здійснено шляхом поділу їх на три категорії:

1) постійно діючі консультативно-дорадчі органи, утворення яких обумовлюється нормами про відповідне повноваження Президента України (помилування, громадянство, народження тощо). Специфікою таких органів повинно стати обов’язкове (один раз на квартал) проведення засідань з підготовкою на розгляд Президента відповідних висновків;

2) консультативно-дорадчі органи, що утворюються для вирішення певних завдань, що виникають перед Українською державою і Президентом України як її Главою. Ця категорія консультативно-дорадчих органів, виходячи з їх завдань, стане найбільш численною оскільки значною мірою підставою їх утворення стане суб’єктивне бачення Глави держави потреби у таких органах. Специфікою цих органів має стати їх невтручання у здійснення урядової політики. Їх основна роль повинна полягати у координації дій центральних та місцевих органів виконавчої влади з метою підготовки Президентові України пропозицій щодо напрямів розвитку держави;

3) консультативно-дорадчі органи, утворювані для надання консультацій Президентові України у випадку виникнення надзвичайних ситуацій в державі. Їх діяльність за своїм характером має нагадувати діяльність урядових комісій, а тому термін, на який вони утворюються, повинен бути недовгим. З метою розмежування питань, вирішуваних урядовими комісіями при Главі держави, діяльність останніх має бути спрямована на здійснення Президентом України функцій гаранта [347, с. 124].

Крім допоміжних, консультативно-дорадчих органів, як колектив­ні суб’єкти адміністративного права функціонує велика кількість державних органів.

Так, аналіз чинного законодавства дозволяє виокремити ради, як колегіальні, незалежні органи, це: Вища рада юстиції, Громадська гуманітарна рада, Координаційна рада з питань розвитку громадянського суспільства, Національна рада України з питань

розвитку громадянського суспільства, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Національна рада тристороння соціально-економічна рада, Рада національної безпеки і оборони.

Не претендуючи на визначення вичерпного переліку допоміжних органів, які функціонують у формі рад, вважаємо за доцільне звернути увагу на таке:

по-перше, нормативно-правові акти, які регулюють діяльність зазначених суб'єктів, є різними за юридичною силою, частина з них створюється на підставі закону, інша частина - на підставі Указу Президента;

по-друге, їх статус визначається по-різному, так, Вища рада юстиції є колегіальним, незалежним органом, відповідальним за формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі, а також за прийняття рішень стосовно порушень суддями і прокурорами вимог щодо несумісності та у межах своєї компетенції про їх дисциплінарну відповідальність [375]. Національ - на рада України з питань телебачення і радіомовлення є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами [415].

На нашу думку, визначити орган конституційним можна у випад­ку зазначення про це в Конституції України, проте в ній даний орган не згадується. Рада національної безпеки і оборони України, відповідно до Конституції України, є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України [432]. Ради, створені Указом Президента України, мають статус консультативно-дорадчих, допоміжних, постійно діючих органів;

по-третє, незважаючи на існування центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом - Державного комітету телебачення і радіомовлення України, який є головним у системі центральних органів виконавчої влади з формування та реалізації державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, в інформаційній та видавничій сферах [424], саме Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення наділена виконавчо- розпорядчими функціями у зазначеній сфері, а саме: здійснення ліцензування телерадіомовлення, державної реєстрації телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, застосування санкцій за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення тощо. Крім того, діяльність Національної ради фінансується з Державного бюджету України. При цьому в Державному бюджеті України у видатках Національної ради передбачаються видатки за окремими бюджетними програмами на:

- управління у сфері телебачення і радіомовлення;

- офіційний моніторинг телерадіопрограм;

- розробку та реалізацію Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору, впровадження нових технологій і проведення досліджень щодо користування радіочастотним ресурсом для цілей телерадіомовлення;

- розроблення висновків щодо можливості та умов користування радіочастотним ресурсом України для потреб телерадіомовлення;

- утримання державного архіву телебачення і радіомовлення України.

Надходження від плати за видачу ліцензій та інші послуги, які надаються Національною радою, зараховуються до дохідної частини Державного бюджету України [415].

Натомість Державний комітет телебачення і радіомовлення України [424] є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. Держкомтелерадіо України є головним у системі центральних органів виконавчої влади з формування та реалізації державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, в інформаційній та видавничій сферах. Його основними завданнями є формування та реалізація державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сферах, поліграфії.

Держкомтелерадіо України з метою організації своєї діяльності:

1) забезпечує в межах повноважень здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх виконанням в апараті Держкомтелерадіо України, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління;

2) здійснює добір кадрів в апарат Держкомтелерадіо України та на керівні посади на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників апарату Держкомтелерадіо України;

3) контролює діяльність підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Держкомтелерадіо України;

4) організовує планово-фінансову роботу в апараті Держкомтелерадіо України, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, виконує функцію головного розпорядника бюджетних коштів, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку, розробляє методичні рекомендації щодо застосування національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку;

5) забезпечує ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів;

6) здійснює у межах повноважень разом із відповідними централь­ними органами виконавчої влади контроль за цільовим використанням державних коштів, передбачених для реалізації проектів, виконання програм, зокрема міжнародних;

7) забезпечує у межах повноважень реалізацію державної політики щодо державної таємниці, контроль за її збереженням в апараті Держкомтелерадіо України та на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління;

8) забезпечує у межах повноважень виконання завдань з мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави [415].

Таким чином, можна дійти висновку, що Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення доцільно віднести до органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, переглянувши доцільність існування Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

Ще однією групою суб'єктів адміністративного права є колектив­ні суб'єкти, що функціонують як палати. До них слід віднести: Книжкову палату України, Аудиторську палату України, Українську нотаріальну палату, Рахункову палату, Торгово-промислову палату.

У Великому тлумачному словнику сучасної української мови слово «палата» (лат. palatium - палац) означає назву деяких державних установ, які відають чим-небудь. У країнах із парламентською формою правління - назва парламенту в цілому або кожної з його частин [92].

Аналіз нормативно-правових актів, що регулюють діяльність палат, дає можливість виокремити палати як недержавні неприбуткові самоврядні організації. Так, Торгово-промислова палата об’єднує юридичних осіб, які створені і діють відповідно до законодавства України та громадян України, що зареєстровані як підприємці та їх об’єднання. Метою створення Торгово-промислової палати є сприяння розвиткові народного господарства та національної економіки, її інтеграції у світову господарську систему, формуванню сучасних промислової, фінансової і торговельної інфраструктур, створенню сприятливих умов для підприємницької діяльності, всебічному розвитку усіх видів підприємництва, не заборонених законодавством України, науково-технічних і торговельних зв’язків між українськими підприємцями та підприємцями зарубіжних країн [446].

Крім того, Постановою Кабінету Міністрів України від 25.02.2003 № 255 Торгово-промислову палату визнано уповноваженим органом у видачі сертифікатів про походження товару [374], що, на нашу думку, не зовсім поєднується із статусом зазначеного суб’єкта.

Нотаріальна палата України, яка, до того ж, є і професійною організацією, створеною відповідно до ЗУ «Про нотаріат» [416] як неприбуткова юридична особа, натомість Аудиторська палата України, створена відповідно до Закону України «Про аудиторську діяльність», функціонує як незалежний орган, що формується на паритетних засадах шляхом делегування до його складу аудиторів та представників державних органів. Здавалося, б Аудиторська палата України також має професійне спрямування та цілком доречно було б її існування у статусі недержавної неприбуткової самоврядної організації, однак Аудиторска палата України, відповідно до Закону України «Про аудиторську діяльність» [369], виконує такі функції:

1) здійснює сертифікацію осіб, які мають намір займатися аудиторською діяльністю;

2) затверджує стандарти аудиту;

3) затверджує програми підготовки аудиторів та за погодженням з Національним банком України програми підготовки аудиторів, які здійснюватимуть аудит банків;

4) веде Реєстр;

5) здійснює контроль за дотриманням аудиторськими фірмами та аудиторами вимог цього закону, стандартів аудиту, норм професійної етики аудиторів;

6) здійснює заходи із забезпечення незалежності аудиторів при проведенні ними аудиторських перевірок та організації контролю за якістю аудиторських послуг;

7) регулює взаємовідносини між аудиторами (аудиторськими фірмами) у процесі здійснення аудиторської діяльності та у разі необхідності застосовує до них стягнення;

8) здійснює інші повноваження, передбачені законом та Статутом Аудиторської палати України [369].

Таким чином, фактично, Аудиторська палата України виконує функції виконавчо-розпорядчого характеру, які належать до функцій органів виконавчої влади.

Книжкова палата України - створена як державна наукова установа у сфері видавничої справи та інформаційної діяльності. Відповідно до Закону України «Про видавничу справу» [ 372] від 05.06.1997 р. здійснює:

- державну бібліографічну реєстрацію та централізовану каталогізацію всіх без винятку видів видань, випущених в Україні;

- збирання та використання адміністративних даних, які характеризують динаміку та тенденції у видавничій справі;

- аналіз тенденцій розповсюдження видавничої продукції, вивчення книжкового ринку, його регіональних особливостей;

- комплектування і збереження повного і недоторканного фонду Державного архіву друку - головного сховища всіх видів видань, випущених в Україні;

- державну стандартизацію видавничої та бібліотечної справи, розроблення і контроль за дотриманням стандартів суб’єктами видавничої справи, а також сертифікацію баз даних;

- розробку та обгрунтування короткострокових і довгострокових прогнозів розвитку видавничої та бібліографічної справи в Україні;

- наукові дослідження в галузі бібліографії, книгознавства, соціології книги та читання, консервації та реставрації документів;

- наукознавчі дослідження і розробку бібліометричних методів виз­начення пріоритетних напрямів і рівнів розвитку наукових досліджень;

- створення і видання поточних, кумулятивних і ретроспективних бібліографічних покажчиків, реферативних

журналів і науково-аналітичних оглядів, друкованих карток;

- розробку та експлуатацію бібліографічних баз даних і мереж бібліографічної інформації;

- організацію книгообміну.

Фонди друкованої продукції і бази даних Книжкової палати України перебувають під охороною держави та є власністю держави.

Книжкова палата України в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одержує безоплатні та платні обов’язкові примірники всіх видань, випуск яких здійснюється суб’єктами видавничої справи в Україні, і надає узагальнену інформацію про це через засоби масової інформації та надсилає її в управління преси та інформації обласних державних адміністрацій [372].

Книжкова палата України підпорядковується центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у видавничій сфері, а саме Державному комітету телебачення і радіомовлення [372].

Рахункова палата, відповідно до Закону України «Про рахункову палату» [433], є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Рахункова палата є юридичною особою, має свою печатку із своїм найменуванням і зображенням Державного герба України.

Місцезнаходженням Рахункової палати є місто Київ.

На Рахункову палату покладаються такі завдання:

- організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюд­жетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;

- здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно- фінансових ресурсів;

- контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культур­ного розвитку, охорони довкілля;

- контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;

- контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках;

- аналіз встановлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому;

- регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій;

- виконання інших завдань, передбачених для Рахункової палати чинним законодавством України [433].

Таким чином, палати, які функціонують в Україні, мають різний правовий статус та функціональне призначення. Залежно від завдань їх можна розмежувати на колективні суб'єкти адміністративного права:

а) самоврядні організації (Торгово-промислова палата, Українська нотаріальна палата, Аудиторська палата України);

б) державні органи (Рахункова палата України);

в) державні установи (Книжкова палата України).

До того ж слід зазначити, що організаційно-правова форма цих суб'єктів не повною мірою пов'язана з завданнями, які на них покладаються, та відповідно потребує уточнень і уніфікації. Разом з тим кожна з них створена на підставі норм відповідних законів.

Ще однією групою суб'єктів адміністративного права є фонди.

Саме слово «фонд» (фр. fond от лат. fundus «основа») у Великому тлумачному словнику сучасної української мови трактують як ресурси, запаси, нагромадження держави, підприємства. Матеріальні цінності, що здійснюють кругообіг у процесі виробництва [92, с. 1327].

В Україні фонди існують в різних статусах. Як органи центральної виконавчої влади (Пенсійний фонд України, Фонд державного майна), як установи: бюджетні, економічно самостійні, неприбуткові; наукові, як допоміжні органи, самоврядні організації; як цільові позабюджетні страхові фонди.

Так, Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра соціальної політики України. Пенсійний фонд України, відповідно до Положення про Пенсійний

фонд України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 384/2011 [396], входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань пенсійного забезпечення та ведення персоніфікованого обліку надходжень від сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок).

Основними завданнями Пенсійного фонду України [396] є:

1) реалізація державної політики з питань пенсійного забезпечення та ведення персоніфікованого обліку надходжень від сплати єдиного внеску;

2) внесення пропозицій міністру щодо формування державної політики з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню;

3) керівництво та управління солідарною системою загальнообов’язкового державного пенсійного страхування;

4) призначення (перерахунок) пенсій, щомісячного довічного грошового утримання суддям у відставці та підготовка документів для їх виплати;

5) забезпечення своєчасного і в повному обсязі фінансування та виплати пенсій, допомоги на поховання, інших виплат, які згідно із законодавством здійснюються за рахунок коштів Пенсійного фонду України та інших джерел, визначених законодавством;

6) ефективне та цільове використання коштів, удосконалення методів фінансового планування, звітності та системи контролю за витрачанням коштів;

7) забезпечення надходжень від сплати збору на загальнообов’яз­кове державне пенсійне страхування, ведення обліку цих надходжень, інших коштів відповідно до законодавства та здійснення контролю за їх сплатою, забезпечення ведення реєстру застрахованих осіб.

Відповідно до Закону України «Про Фонд державного майна України» [453] до основних завдань Фонду державного майна України належать:

1. реалізація державної політики у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;

2. організація виконання Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, інших актів законодавства та здійснення контролю за їх виконанням;

3. управління об'єктами державної власності, зокрема корпоративними правами держави у статутних капіталах господарських товариств, щодо яких прийнято рішення про приватизацію та затверджено план приватизації або план розміщення акцій; товариств, утворених у процесі перетворення (у тому числі шляхом корпоратизації) державних підприємств, що належать до сфери його управління, а також товариств, утворених за участю Фонду державного майна України;

4. захист майнових прав державних підприємств, установ та організацій, а також корпоративних прав держави на території України та за її межами;

5. здійснення контролю у сфері організації та проведення приватизації державного майна, відчуження державного майна у випадках, встановлених законодавством, передачі державного майна в оренду та користування; повернення у державну власність державного майна, що було приватизоване, відчужене або вибуло з державної власності з порушенням законодавства; управління корпоративними правами держави, які перебувають у сфері його управління;

6. державне регулювання у сфері оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;

7. сприяння процесу демонополізації економіки і створенню умов для конкуренції виробників;

8. співробітництво з міжнародними організаціями у реалізації державної політики у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна у межах покладених на нього повноважень, управління корпоративними правами держави, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності [453].

На відміну від фондів як органів виконавчої влади, фондам- установам притаманні додаткові характеристики. Як установи в Україні функціонують Фонд гарантування вкладів фізичних осіб [452], який є економічно самостійною, неприбутковою установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Органи

державної влади та Національний банк України не мають права втручатися в діяльність Фонду щодо реалізації законодавчо закріплених за ним функцій і повноважень. Відповідно до Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» [435] основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.

На виконання свого основного завдання фонд у порядку, передбаченому законом, здійснює такі функції:

1) веде реєстр учасників фонду;

2) акумулює кошти, отримані з наступних джерел: початкові збори з учасників фонду; регулярні збори з учасників фонду; спеціальний збір до Фонду; доходи, одержані від інвестування коштів фонду в державні цінні папери України;доходи, одержані у вигляді процентів, нарахованих Національним банком України за залишками коштів на рахунках фонду, відкритих у Національному банку України; кредити, залучені від Національного банку України; неустойка (штрафи, пеня), що стягується відповідно до цього закону; кошти, що були внесені Національним банком України в розмірі 20 мільйонів гривень на день створення фонду; кошти з Державного бюджету України; доходи від надання фінансової підтримки приймаючому банку; благодійні внески, гранти, технічна допомога, у тому числі від іноземних осіб; кошти, отримані від виконання заходів, передбачених планом врегулювання, зокрема від продажу неплатоспроможного банку або перехідного банку, ліквідації банку;

3) здійснює контроль за повнотою і своєчасністю перерахування зборів кожним учасником фонду;

4) інвестує кошти фонду в державні цінні папери України;

5) здійснює заходи щодо організації виплат відшкодувань за вкладами в разі прийняття рішення про відкликання банківської ліцен­зії та ліквідацію банку;

6) здійснює регулювання участі банків у системі гарантування вкладів фізичних осіб;

7) бере участь в інспекційних перевірках проблемних банків за пропозицією Національного банку України;

8) застосовує до банків та їх керівників відповідно фінансові санкції і накладає адміністративні штрафи;

9) здійснює процедуру виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організовує відчуження активів і зобов’язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку;

10) здійснює перевірки банків щодо дотримання законодавства про систему гарантування вкладів фізичних осіб;

11) надає фінансову підтримку приймаючому банку;

12) здійснює прогнозування потенційних витрат фонду на виведення неплатоспроможних банків з ринку та відшкодування коштів вкладникам.

Таким чином, як видно з переліку функцій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, частина з них фактично має адміністративно- правовий характер, що дає можливість віднести зазначену установу до колективних суб’єктів адміністративного права, наділених владними повноваженнями.

Державний фонд фундаментальних досліджень [384] як державна наукова установа, що належить до сфери управління Державного агентства з питань науки, інновацій та інформатизації, створений для підтримки на конкурсній основі фундаментальних наукових досліджень у галузі природничих, технічних і гуманітарних наук, що проводяться науковими установами, вищими навчальними закладами, вченими, та виконує наступні функції:

- забезпечує проведення наукової експертизи та конкурсного відбору проектів фундаментальних наукових досліджень для їх підтримки;

- забезпечує адресне фінансування відібраних на конкурсній основі проектів фундаментальних наукових досліджень і здійснення контролю за використанням наданих коштів за цільовим призначенням;

- забезпечує практичне використання отриманих результатів фун­даментальних наукових досліджень;

- взаємодіє з міжнародними і зарубіжними фондами, іншими організаціями, що здійснюють підтримку фундаментальних наукових досліджень в Україні;

- здійснює підготовку видання і розповсюдження друкованих, аудіовізуальних, інформаційних та інших наукових матеріалів, що

стосуються фундаментальних наукових досліджень, зокрема монографій, за результатами виконання наукових і науково - технічних проектів;

- підтримує наукові проекти молодих учених;

- проводить наукові конференції, зокрема міжнародні.

Український державний фонд підтримки фермерських господарств як бюджетна установа виконує функції з реалізації державної політики щодо фінансової підтримки становлення і розвитку фермерських господарств, діє на основі Статуту, який затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної аграрної політики [450].

Відповідно до Закону України «Про фермерське господарство» [450] кошти Українського державного фонду підтримки фермерських господарств надаються новоствореним фермерським господарствам та фермерським господарствам з відокремленими фермерськими садибами, фермерським господарствам, які провадять господарську діяльність та розташовані у гірських населених пунктах, на поліських територіях, визначених в установленому порядку Кабінетом Міністрів України, на безповоротній основі та на конкурсних засадах на поворотній основі, а іншим фермерським господарствам підтримка надається тільки на поворотній основі, а також - спрямовуються на забезпечення гарантій, поруки при кредитуванні банками фермерських господарств [450].

Вищезазначені функції свідчать, що Український державний фонд підтримки фермерськх господарств як самостійна неприбуткова установа також наділяється функціями виконавчо-розпорядчого харак­теру та відповідно є активним суб'єктом адміністративного права.

Державною спеціалізованою неприбутковою організацією, підпорядкованою Кабінету Міністрів України, є Український фонд боротьби з ВІЛ-інфекцією і СНІДом. Він утворений з метою залучення та цільового використання позабюджетних та міжнародних коштів для реалізації програм із запобігання захворюванню населення на ВІЛ-інфекцію і СНІД та здійснює акумуляцію позабюджетних та міжнародних коштів з метою забезпечення фінансовими ресурсами реалізації програм із запобігання захворюванню на ВІЛ-інфекцію і СНІД та фінансування відповідних заходів, а також сприяння об'єднанню міжнародних

зусиль, спрямованих на боротьбу з ВІЛ-інфекцією і СНІДом в Україні [447].

Бюджетною установою, діяльність якої спрямовується, координується та контролюється Міністерством соціальної політики України, є Фонд соціального захисту інвалідів [ 397]. Основними завданнями Фонду є:

1) реалізація в межах своєї компетенції заходів щодо забезпечення зайнятості та працевлаштування інвалідів;

2) виконання програм щодо соціального захисту інвалідів,

забезпечення житлом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, інвалідів війни, воїнів-

інтернаціоналістів, військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, для відселення їх із закритих та віддалених від населених пунктів військових гарнізонів, інвалідів по зору та слуху, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, що перебувають на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, в органах місцевого самоврядування.

Цільовими позабюджетними страховими фондами є Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України [392], Фонд загальнообов’яз­кового державного соціального старахування України на випадок безробіття [393], Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності [391]. Вони створюються для управління відповідним одноіменним страхуванням та на які покладено функції акумуляції страхових внесків, контролю за їх використанням та виплата відповідних соціальних послуг. Кожен із фондів створюється та функціонує на підставі закону.

У статусі допоміжного органу при Президентові України створений Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні [383].

Основними завданнями фонду є:

- консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення діяльності Президента України з питань місцевого самоврядування, місцевого і регіонального розвитку, забезпечення взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та об’єднаннями, іншими

громадськими організаціями, діяльність яких спрямована на розвиток місцевого самоврядування;

- забезпечення діяльності Ради регіонів щодо питань місцевого самоврядування та підготовки матеріалів із цих питань для розгляду на засіданнях Ради;

- участь у розробленні пропозицій щодо формування та реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування, проведення реформи місцевого самоврядування;

- вивчення практики застосування законодавства з питань місцевого самоврядування та внесення в установленому порядку пропозицій щодо його вдосконалення, участь у підготовці висновків до проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань місцевого самоврядування;

- розроблення пропозицій стосовно підвищення кваліфікації кадрів для системи місцевого самоврядування;

- підготовка пропозицій щодо розвитку міжнародного співробіт­ництва у сфері місцевого самоврядування, забезпечення діяльності делегації України в Конгресі місцевих і регіональних влад Європи [383].

Аналіз завдань, які стоять перед Фондом, дає можливість зробити висновок про несумісність назви допоміжного органу з поставленими завданнями та відповідно необхідності коригування зазначеної проблеми.

Фонди, як суб'єкти адміністративного права також функціонують у різних організаційно-правових формах і відповідно наділені різними адміністративно-правовими статусами. Спільним у таких суб'єктів має бути одна з функцій, що спрямована на накопичення та розподіл певних ресурсів.

Крім вищезазначених, при Президентові України діють: Комітет з Національної премії України імені Т. Г. Шевченка [345] як допоміж­ний орган; Комітет з Державної премії України в галузі науки і техніки [341] як спеціальний орган; Комітет з економічних реформ [342] як консультативно-дорадчий орган; Національний антикорупційний комітет [344] як консультативно-дорадчий орган.

На нашу думку, існування такої кількості органів державної виконавчої влади, державних органів, допоміжних, консультативно- дорадчих органів не виключає дублювання їх повноважень, виконання функцій органів виконавчої влади іншими органами, необгрунтованого збільшення кількості державних службовців.

Для вирішення зазначених проблем, на нашу думку, доцільно:

по-перше, піти шляхом систематизації органів за сферами діяльності;

по-друге, прийняти Закон України «Про державні органи», «Про правоохоронну діяльність та правоохоронні органи» та Закон України «Про дорадчі, допоміжні, консультативні органи», в яких чітко визначити, в яких сферах, за яких підстав та ким можуть створюватися такі органи, кому підпорядковуватимуться, які функції вони здійснюватимуть у сфері правового регулювання та який статус набудуть. Це сприятиме прозорості діяльності органів держави, уникненню дублювань та чіткості виконання вищезазначених завдань.

До того ж, якщо орган виконує функції органу виконавчої влади, його слід включити до системи органів виконавчої влади, в окремих випадках це можуть бути органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

3.3.2.