У сучасній адміністративно-правовій науці є немало наукових досліджень, присвячених аспектам діяльності органів публічної влади, громадських організацій: політичних, релігійних,правозахисних, інших колективних суб'єктів права.

Всі вони беруть участь у відносинах публічного управління, адміністративних послуг, адміністративної відповідальності за порушення встановленого порядку та правил, адміністративного судочинства.

У науці адміністративного права теж використовується ця категорія, разом з тим проблеми колективних суб'єктів адміністративного права досліджені фрагментарно, в межах окремих суб'єктів, з акцентами на сфери діяльності та особливості адміністративного-правового статусу. Серед них можна виділити дослідження В. Авер'янова, Г Атаманчука, О. Бандурки, Д. Бахраха, В. Галунько, В. Гаращука, І. Голосніченка, С. Гончарука, І. Гриценка, Є. Додіна, О. Дьоміна, А. Єлістратова, Д. Лук'янця, П. Лютікова, Т Коломоєць, В. Колпакова, Ю. Старилова, С. Стеценка, Ю. Тихомирова, Ц. Ямпольської.

Одночасно аналіз наукових, навчальних та публіцистичних джерел свідчить про підвищену увагу вчених-адміністративістів до встановлення переліку колективних суб'єктів, здійснення їх класифікаційного розподілу за окремими критеріями, натомість визначення поняття колективного суб'єкта адміністративного права, його ознаки позбавлені належної уваги, а перелік та критерії класифікації, зважаючи на суттєві перетворення, які відбуваються в науці адміністративного права, у сфері адміністративної законотворчості, у сфері діяльності органів публічної адміністрації, вимагають переосмислення.

У сучасній адміністративно-правовій науці практично відсутні дослідження, присвячені аналізу поняття колективного суб'єкта адміністративного права.

Так, в юридичній науці під колективним суб'єктом права розуміють не одну і не окрему людину, а людей, пов'язаних з іншими людьми, включених у певну їх спільноту.

Визначають колективних суб'єктів як групи людей, що є організаціями (державними, недержавними, громадськими), які беруть участь у зовнішніх суспільних відносинах, як самостійні

суб'єкти права, порядок утворення та діяльність яких регламентовані нормами адміністративного права [498, с. 426-427].

Видатний російський вчений Д. Бахрах під колективними суб'єктами розуміє організовані, відокремлені, самокеровані групи, наділені правами і обов'язками, здатністю вступати в адміністративні правовідносини [51, с. 67].

Ці дефініції не повною мірою розкривають поняття

колективного суб'єкта адміністративного права.

Відомо, що наукові юридичні поняття відображають основні ознаки правових явищ та предметів. Це результат добутих знань, тобто суттєві ознаки правових термінів та правових явищ. Завдання визначення поняття в юридичній науці полягає в тому, щоб розкрити його зміст, вказуючи на основні, суттєві ознаки предмета, які відрізняють його від інших суспільних явищ та виокремлюють з числа правових. Виокремлення найзагальніших ознак «колективного суб'єкта адміністративного права» дасть можливість сформулювати його поняття та з'ясувати сутність.

Однією з таких ознак колективного суб'єкта адміністративного права є організаційна єдність. При визначенні поняття цю ознаку називають по-різному: «організованість», «організація» тощо.

Термін «організація» - пізньолатинського походження. Семантично означає дію, завдяки якій певному предмету, явищу чи ситуації надається більш стрункий вигляд, внутрішня впорядкованість, узгодженість взаємодіючих частин або елементів [111, с. 277]. Він набуває різних значень залежно від контексту його застосування, ним позначають онтологічні, матеріальні, атрибутивні та поведінкові аспекти суспільного буття.

Під організацією в матеріальному аспекті розуміють групи, створені для реалізації певних цілей за допомогою раціональних засобів, економії зусиль, раціонального поділу праці між членами групи, координації їхніх дій за допомогою керівних органів.

В атрибутивному (організація - це упорядкованість) у поведінковому: організація - це процес, що веде до утворення чи вдосконалення взаємних зв'язків між частинами цілого [493, с. 196­197].

Отже, організаційна єдність колективних суб'єктів адміністративного права базується на чітко визначеній меті суб'єктів,

тобто утворюється цілеспрямовано для досягнення конкретних цілей, засобом досягнення яких вони є.

Вона виявляється: у стабільності, тривалості функціонування суб’єкта у часі; розподілі завдань та функцій у ієрархічній структурі колективного суб’єкта адміністративного права; відносній незалежності виконання завдань від конкретної особи, що їх виконує; наявності координації дій.

Диференціація завдань і координація дій на етапі їх реалізації впливають на структуру і форму організації.

Слід зазначити, що організаційна єдність є ознакою всіх колективних суб’єктів права. При такому підході не важливо, чи володіє колективний суб’єкт статусом юридичної особи, а тому колективними суб’єктами адміністративного права можна визнавати і колективні утворення без статусу юридичної особи (громадські дружини, адміністративно-територіальні одиниці, кафедри навчальних закладів тощо).

Наступною ознакою колективних суб’єктів є єдність волі групи людей [323, с. 107]. Вона зумовлена внутрішньою структурою та регламентацією відносин всередині суб’єкта. Завдяки цьому воля окремих членів колективного суб’єкта трансформується в єдину волю.

Функціонування колективного суб’єкта адміністративного права залежить від його визнання, тобто наявності у законодавстві норм, які вказують на те, що цілі та засоби суб’єкта дозволені, а також визначення процедури утворення таких суб’єктів, встановлення контролю (нагляду) за їх діяльністю, та їх припинення у випадку, якщо цілі виявляться несвоєчасними або шкідливими для суспільства [592, с. 162].

Окремі колективні суб’єкти адміністративного права для легалізації своєї діяльності зобов’язані пройти процедуру реєстрації, про що чітко вказується у нормативно-правових актах.

Наступною ознакою є індивідуалізація колективних суб'єктів адміністративного права. Колективні суб'єкти адміністративного права повинен мати назву. В законодавчих актах можуть встановлюватися вимоги щодо найменування певних видів колективних суб'єктів адміністративного права. Наприклад, Закон України «Про громадські об'єднання» [380] встановлює, що найменування об'єднання громадян повинна складатися з двох частин - загальної та індивідуальної. У загальній назві зазначається організаційно-правова форма громадського об'єднання («громадська організація», «громадська спілка»).

Загальна назва (партія, рух, конгрес, союз, спілка, об'єднання, фонд, фундація, асоціація тощо) може бути однаковою у різних громадських об'єднань. Власна назва громадського об'єднання є обов'язковою і повинна бути відмінною від індивідуальних назв, зареєстрованих з такою ж назвою. Власна назва громадського об'єднання не може містити: найменування органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, складових найменувань цих органів (міністерство, агентство, служба, інспекція, комітет, адміністрація, прокуратура, суд); власну назву громадського об'єднання, діяльність якого заборонена в судовому порядку (протягом трьох років після набрання відповідним рішенням суду законної сили); інші позначення, використання яких обмежено законом; не може містити слова «державний», «комунальний» та похідні від них. Власна назва навчального закладу, установи чи організації у власній назві громадського об'єднання може використовуватися лише за згоди відповідного навчального закладу, установи чи організації.

Власна назва громадського об'єднання має містити інформацію про статус громадського об'єднання («дитяче», «молодіжне», «всеукраїнське») та може містити інформацію про його вид («екологічне», «правозахисне» тощо).

В адміністративно-правових відносинах колективні суб'єкти діють від власного імені; закони та інші нормативно-правові акти надають їм права та покладають на них конкретні обов'язки [498, с. 427].

Отже, однією із ознак колективних суб'єктів адміністративного права є його правосуб'єктність. Під адміністративною правосуб'єктністю розуміють здатність особи мати права й обов'язки,

передбачені нормами адміністративного права. Здатність бути їх носієм (адміністративна правоздатність), здатність своїми власними діями реалізовувати права та виконувати обов’язки (адміністративна дієздатність), здатність нести відповідальність за свої дії та керувати своїми вчинками, а також здатність нести адміністративну відповідальність за вчинення правопорушення (адміністративна деліктоздатність) [22, с. 335].

В Україні законодавчими актами встановлені певні обмеження адміністративної правоздатності окремих колективних суб’єктів, які пов’язані з метою їх створення.

Отже, до ознак колективного суб’єкта адміністративного права можна віднести: організаційну єдність, єдність волі, визнання (легалізацію), індивідуалізацію, адміністративну правосуб’єктність. Усі ці ознаки в єдності, сукупності та нерозривному зв’язку утворюють поняття колективного суб’єкта адміністративного права.

Отже, колективний суб’єкт адміністративного права - це організаційно визначена, відокремлена група, що має єдину волю, легалізована у встановленому порядку, має назву та наділена адміністративною правосуб’єктністю.

В адміністративному праві існує велика кількість колективних суб’єктів, які відрізняються метою створення, сферами діяльності, адміністративно-правовими статусами. Загально-правова сутність колективного суб’єкта полягає в тому, що він є «правовою особистістю, утвореною синтетичним шляхом: за допомогою виокремлення частини правових якостей, властивостей, інших елементів правової особистості людини (не пов’язані з її приватним, «фізичним» існуванням) та наступного їх об’єднання в новій формі (у межах нової правової зовнішності) з метою найбільш повної реалізації її соціально-правових інтересів».

До колективних суб’єктів адміністративного права відносять: державу, державні органи та установи, громадські об’єднання, адміністративно-територіальні одиниці та їх населення, виборчі округи, релігійні організації, промислові підприємства, іноземні підприємства тощо [22, с. 89].

Розмаїття колективних суб’єктів адміністративного права зумовило існування декількох критеріїв їх класифікації.

Одним із найпоширеніших є поділ колективних суб’єктів адміністративного права залежно від наявності державно-владних повноважень: державні організації та їх представники, недержавні організації та їх представники, або ж суб'єкти, наділені владними повноваженнями, та суб'єкти, які такими повноваженнями не наділені [197, с. 65]. Такий критерій класифікації зустрічається у працях В. Колпакова, Т Коломоєць, С. Стеценко.

До державних суб'єктів, зазвичай, вчені відносять Президента України, органи виконавчої влади, інші державні органи та організації; до недержавних: органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, релігійні організації, інші недержавні органи та організації [504, с. 94].

Подібний, але разом з тим більш деталізований класифікаційний розподіл колективних суб'єктів адміністративного права пропонує російський вчений О. Стрємоухов, розрізняючи за цією ознакою державні організації - органи державної влади та недержавні - різноманітні суб'єкти громадянського суспільства, включаючи органи місцевого самоврядування, політичні партії, громадські організації, різноманітні комерційні організації.

У свою чергу, державні організації як суб'єкти адміністративного права вчений поділяє на такі групи: 1) органи держави, що володіють владними повноваженнями та виконують функції управління; 2) установи, що займаються соціально- культурною діяльністю, у сфері якої вони наділені державою комплексом прав і обов'язків, та перебувають на бюджетному утриманні у держави; 3) підприємства, що займаються господарською діяльністю - унітарні або казенні підприємства, за зобов'язаннями яких держава несе субсидіарну відповідальність [509, с. 72].

Недержавні організації досить численні та неоднорідні. Це приватні підприємства, недержавні освітні установи, іноземні фірми та компанії, комерційні банки та інші комерційні структури, різні фонди і змішані організації.

Недержавні організації можна класифікувати за сферами їх діяльності та метою створення, аналіз господарського законодавства дозволяє здійснити розподіл недержавних організацій на комерційні та некомерційні.

Підставами розмежування колективних суб'єктів

адміністративного права на державні та недержавні, як зазначає російський учений Ю. Старілов, є регламентація їх статусу, процедури утворення, реорганізації, припинення діяльності, правового режиму 186

управлінських дій (рішень), порядку захисту прав різними нормативно-правовими актами [498, с. 427-428 ].

У літературі зустрічається й інший поділ колективних суб'єктів адміністративного права (залежно від підстав і завдань участі у публічно-правових відносинах, а також залежно від обсягу та змісту повноважень). Колективних суб'єктів адміністративного права поділяють на юридичних осіб та колективних суб'єктів, не наділених статусом юридичної особи. Відомий український вчений - адміністративіст В. Колпаков до юридичних осіб відносить: органи виконавчої влади, будь-які інші державні органи, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації в особі їх керівників, які очолюють органи управління цих підприємств, установ, організацій.

Колективними суб'єктами адміністративного права, що не мають ознак юридичної особи, але тією чи іншою мірою наділені нормами адміністративного права, певними правами та обов'язками, вчений вважає структурні підрозділи державних і недержавних органів, підприємств, установ, організацій, деякі інші громадські утворення, наприклад, загальні збори громадян за місцем проживання [5, с. 191].

П. Лютіков приділяє увагу детальному дослідженню класифікації юридичних осіб як суб'єктів адміністративного права та пропонує критерії їх класифікації за порядком створення, за метою дяльності, за організаційно-правовою формою, за правовим режимом закріпленого за ними майна, за предметом діяльності, за формою власності, за територією функціонування, за терміном дії, за наявністю контрольних повноважень [262, с. 140, 141]. Розглянуті класифікації колективних суб'єктів адміністративного права є досить умовними, критерієм для класифікації суб'єктів адміністративного права, крім розмежування на державних та недержавних суб'єктів, суб'єктів, наділених владними повноваженнями та не наділених владними повноваженнями, а також на суб'єктів, що мають статус юридичної особи та тих, що такого статусу не мають, вбачаємо за доцільне здійснити за критерієм сфери, у якій має діяти той чи інший колективний суб'єкт адміністративного права, та порядку і мети його створення.

Отже, колективні суб'єкти адміністративного права залежно від сфери пов'язаної із забезпеченням публічного або приватного

інтересу, та сфери впливу можна розмежувати на суб'єктів, покликаних виконувати публічні функції та суб'єктів, покликаних реалізувати приватний інтерес.

Превалюючими суб'єктами адміністративного права є суб'єкти, які виконують публічні функції: адміністративні, політичні, освітні, у сфері охорони здоров'я тощо, до них необхідно віднести органи публічної адміністрації, соціально-культурні установи (навчальні заклади, будинки культури та творчості, заклади охорони здоров'я тощо), а також громадські організації тощо. У свою чергу, суб'єктів, які виконують публічні функції, можна поділити на суб'єктів владних повноважень та суб'єктів невладних повноважень.

З розвитком громадянського суспільства прослідковується чіткий вплив громадських організацій на сферу адміністративно- правового регулювання, а самі громадські організації займають особливе місце в системі колективних суб'єктів адміністративного права, з одного боку їх не можна ототожнювати з суб'єктами публічного адміністрування, оскільки вони створюються на громадських засадах, разом з тим на практиці вже напрацьовані форми впливу цих суб'єктів на прийняття рішень органами публічної адміністрації. Таким чином, громадські організації, виконуючи публічні функції, виступають як окрема група суб'єктів адміністративного права, виконують роль посередника між органами публічної влади та індивідами громадянського суспільства.

Приватні суб'єкти у сфері адміністративного права здійснюють лише суб'єктивні права, свободи інтересів, маючи на меті виключно власні (приватні) інтереси, отже, їх діяльність тісно пов'язана зі сферою надання адміністративних послуг, сферою адміністративної відповідальності, а також, у випадку необхідності захисту, зі сферою адміністративного судочинства.

Аналіз колективних суб'єктів адміністративного права, а особливо їх розмежування на юридичних осіб та суб'єктів, які не мають статусу юридичної особи, дає можливість звернути увагу на такий критерій класифікації, як організаційно-правова форма. Для сфери адміністративно-правового регулювання визначення організаційно-правових форм, в яких можуть функціонувати колективні суб'єкти адміністративного права, є актуальним тому, що ця категорія безпосередньо пов'язана з функціями, які може виконувати колективний суб'єкт адміністративного права. Такий

критерій класифікації має не лише теоретичний, а й практичний характер, адже в сучасному суспільстві в сфері забезпечення публічних інтересів юридичні особи приватного і публічного права функціонують в організаційно-правових формах закладів, установ, фондів тощо, метою створення яких є виконання однакових функції (наприклад, надання освітніх послуг, послуг з охорони здоров’я тощо). Слід акцентувати увагу на тому, що в законодавстві використовується категорія «організаційно-правова форма», «організаційна форма», але разом з тим відсутнє чітке визначення цих понять та чітке окреслення видів організаційно-правових форм, в яких можуть функціонувати колективні суб’єкти права. Усунення цього недоліку дасть можливість не лише уникнути термінологічної плутанини, але і забезпечить чітке розмежування функцій між колективними суб’єктами адміністративного права.

3.3.1.