Види публічної служби

До адміністративно-правових відносин вступають (залучаються) численні, різноманітні за організаційно-правовою формою, статусом і завданнями суб'єкти публічної адміністрації. Суб'єкти публічної адмі­ністрації здійснюють свої повноваження у найрізноманітніших сферах суспільно-державного життя.

З огляду на ці обставини підзаконна діяльність суб'єктів публічної адміністрації, безпосередньо пов'язана із виконанням їх завдань та функцій, - публічна служба - характеризується множинністю її видів. Відповідно множинність видів публічної служби обумовлює численні види публічних службовців.

Публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, про­фесійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернатив­на (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцево­го самоврядування (п. 15 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Для кожного виду публічної служби притаманні власне спеціальне законодавство, правила проходження такої служби, інші особливос­ті набуття та припинення статусу публічного службовця. На підставі класифікації публічної служби розмежовуються правовідносини пу­блічної служби й відносини, урегульовані нормами трудового зако­нодавства.

Поділ (класифікація) публічної служби на види має не лише науко­во-теоретичне (пізнавальне, систематизуюче), а й прикладне значення, оскільки через процедуру співвіднесення (порівняння) різних видів пу­блічної служби за їх сутнісними ознаками можливо правильно вирахува­ти (зарахувати) стаж публічної служби при переході особи з одного виду публічної служби на іншу, гарантувати збереження за такою особою її публічно-службових здобутків (призначення на подібну, відповідну по­саду, присвоєння відповідних спеціальних звань (класних чинів), вста­новлення соціальних гарантій (зарахування стажу публічного службов­ця за попереднім місцем проходження публічної служби, нарахування пенсії, здійснення інших, передбачених національним законодавством соціальних виплат).

Отже, поділ (класифікація) публічної служби на види дозволяє:

- правильно застосувати відповідні норми спеціального й трудового законодавства;

- сформувати уяву про зміст та призначення певного виду публічної служби, оскільки види публічної служби передбачають власний, осо­бливий «набір» прав та обов'язків публічного службовця;

-співвіднести (порівняти) публічну службу одного виду із іншим ви­дом такої служби, відмежувати публічну службу від роботи особи за трудовим договором;

-обирати належні способи захисту суб'єктивних прав, свобод та ін­тересів;

- безпомилково визначати вид судової юрисдикції, котра поширю­ється на спірні правовідносини;

- правильно вирахувати (зарахувати) стаж публічної служби.

Приклад

Громадянин Д. подав адміністративний позов до міського відділу управління Міністерства внутрішніх справ України про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, від­шкодування моральної шкоди¹.

Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, постановлених до набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства Украї­ни, у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України про­вадження у справі закрив з огляду на те, що позивач не належить до осіб публічної служби, оскільки працював в міському відділі Управ­ління Міністерства внутрішніх справ України старшим паспортистом, мав статус вільнонайманого працівника, виконував трудові обов’язки на підставі трудового договору. Присяги державного службовця не складав та не мав рангу державного службовця, записи про наведене у трудовій книжці позивача відсутні, а тому його позовні вимоги про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимуше­ного прогулу, відшкодування моральної шкоди мають розглядатися у касаційному провадженні в порядку не адміністративного, а цивільно­го судочинства^{[331] [332].}

Зауважимо, по-перше, що поділ (класифікація) публічної служби є результатом суто науково-дослідної діяльності й у чинному законодав­стві офіційно не передбачений.

По-друге, такий поділ на види можливо здійснювати за різноманіт­ними критеріями, що характеризують суть й особливості відповідного виду публічної служби й публічних службовців.

По-третє, критеріями поділу публічної служби на види є:

1) завдання суб'єкта публічної адміністрації;

2) вид суб'єктів публічної адміністрації;

3) зміст публічної служби;

4) посада публічного службовця;

5) спосіб добору на публічну службу.

1. Залежно від завдань суб'єкта публічної адміністрації публічна служба класифікується на такі види (п. 15 ч. 1 ст. 3 КАС України):

•політична служба;

•діяльність народних депутатів;

•державна служба;

•професійна діяльність суддів;

•професійна діяльність прокурорів;

•військова служба;

•альтернативна (невійськова) служба;

•дипломатична служба;

•інша державна служба, наприклад служба у Національному банку України;

•служба в органах влади Автономної Республіки Крим;

• служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба).

2.Залежно від суб'єкта публічної адміністрації, де відбувається пу­блічна служба, вона класифікується на такі види:

•служба в органах державної влади;

•служба в органах влади Автономної Республіки Крим;

• служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба);

• служба у межах інших суб'єктів публічної адміністрації - підпри­ємств^[333], установ (наприклад, Національна школа суддів України, ди­пломатичні представництва та консульські установи України, постійні представництва України при міжнародних організаціях), організацій, особливого центрального органу державного управління (Національ­ний банк України).

3. Залежно від змісту публічна служба класифікується на такі види:

• цивільна публічна служба - це державна служба в органах дер­жавної влади, публічна служба органах місцевого самоврядування, проходження, зміст та особливості якої регулюються загальним зако­нодавством про публічну службу - законами України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування».

• мілітаризована публічна служба¹ - державна служба в деяких ор­ганах виконавчої влади, яка характеризується поєднанням ознак ци­вільної й військової (мілітаризованої) служби. Мілітаризована публічна служба має місце у Міністерстві внутрішніх справ України, Міністерстві оборони України, Службі безпеки України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Державній пенітенціарній службі Украї­ни та підпорядкованих їм органах і підрозділах^{[334] [335].}

Мілітаризована публічна служба, на відміну від цивільної публічної служби, урегульована винятково спеціальним законодавством. Більш того, для кожного суб'єкта публічної адміністрації, де має місце мілі­таризована публічна служба (Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство оборони України, Служба безпеки України, Адміністра­ція Державної прикордонної служби України, Державна пенітенціарна служба України), прийняте спеціальне законодавство, що урегульовує проходження публічної служби у межах конкретного, мілітаризованого суб'єкта публічної адміністрації, зокрема:

- Закон України від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію»;

-Закон України від 22 лютого 2006 р. «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України»;

-Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затверджене постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 р.;

- Закон України від 6 грудня 1991 р.

-Закон України від 24 березня 1999 р. «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України»;

- Закон України від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки Украї­ни»;

-Закон України від 3 квітня 2003 р. «Про Державну прикордонну службу України»;

- Закон України від 23 червня 2005 р. «Про Державну криміналь­но-виконавчу службу України».

Мілітаризована публічна служба характеризується (відрізняється від цивільної публічної служби) такими ознаками:

- урегульована нормами спеціального законодавства, натомість за­гальне законодавство про публічну службу, що складається із законів України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого са­моврядування», як правило, щодо цього виду публічної служби не за­стосовується;

-щодо осіб, які проходять мілітаризовану публічну службу, застосо­вуються спеціальні регламентні нормативні акти - статути, якими вста­новлено особливі правила проходження такої служби - наприклад, Статут внутрішньої служби Збройних Сил України, Стройовий статут Збройних сил України;

- мілітаризована публічна служба запроваджується для виконання особливих державних завдань - наприклад, оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності, забезпе­чення державної безпеки і захист державного кордону України (ст. 17 Конституції України), захист життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань (ст. 1 Закону України «Про міліцію»);

-для гарантування дотримання службової дисципліни для мілітари­зованих публічних службовців встановлюються більш суворі, порівня­но із цивільною публічною службою, службова дисципліна й дисциплі­нарні стягнення;

- мілітаризовані публічні службовці для виконання ними завдань і функцій наділені повноваженнями застосовувати заходи фізичного, впливу, спеціальні засоби і вогнепальну зброю;

- мілітаризовані публічні службовці здійснюють правоохоронні функції;

- мілітаризованим публічним службовцям присвоюються військові (спеціальні) звання;

-мілітаризовані публічні службовці носять форменний одяг та роз­міщені на ньому зовнішні атрибути, які вказують на їх приналежність до конкретного мілітаризованого суб'єкта публічної адміністрації, ма­ють військове звання та інші особливості, притаманні для певного виду служби;

• спеціалізована публічна служба - державна служба в деяких ор­ганах виконавчої влади та державних органах.

4. Залежно від посади, що її обіймає особа, публічна служба класифі­кується на такі види:

• публічна служба на керівних посадах - наприклад, керівник цен­трального органу виконавчої влади, керівник апарату суб'єкта публіч­ної адміністрації тощо. Так, апарат міністерства очолює заступник мі­ністра - керівник апарату (ч. 2 ст. 11 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»);

• публічна служба на посадах спеціалістів. Назви таких посад різно­манітні й обумовлюються видом суб'єкта публічної адміністрації. На­приклад, до штату апарату судів загальної юрисдикції належать секре­тарі судового засідання, наукові консультанти та судові розпорядники (ч. 9 ст. 149 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»);

• публічна служба на посадах обслуговуючого персоналу - напри­клад, адміністративно-технічний працівник - державний службовець, який здійснює адміністративно-технічне обслуговування системи орга­нів дипломатичної служби (ст. 1 Закону України від 20 вересня 2001 р. «Про дипломатичну службу»).

5. За способом добору на публічну службу вона класифікується на такі види:

• публічна служба за призначенням - розпочинається з моменту ух­валення суб'єктом публічної адміністрації адміністративного акту про призначення особи на посаду до органу державної влади або місцево­го самоврядування. Такі адміністративні акти є предметом оскарження в адміністративному суді у спорах з приводу прийняття осіб на публіч­ну службу, її проходження, звільнення з публічної служби¹;

• публічна служба за конкурсом - передбачає призначення особи на посаду публічного службовця після успішного проходження цією особою процедури випробування. Конкурсна процедура відбору при­таманна для державної служби і служби в органах місцевого самовря­дування.

Такий конкурс проводиться поетапно. Як передбачено п. 9 постано­ви Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 169 «Про затвер­дження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців», конкурс складається з таких етапів:

1) публікація оголошення державного органу про проведення конкур­су в пресі або поширення його через інші засоби масової інформації;

2) прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, та їх попередній розгляд на відповідність встановленим кваліфікаційним вимогам до відповідного рівня посади;

3) проведення іспиту та відбір кандидатів;

• патронатна публічна служба - має місце в деяких державних орга­нах (наприклад, Адміністрація Президента України^{[337] [338]), органах держав­ної влади (Верховна Рада України[339], Конституційний Суд України[340]), ор­ганах місцевого самоврядування1. Підстави її виникнення спеціально передбачені законодавством. Суть такого виду служби полягає у осо­бистому доборі осіб на посаду публічного службовця. Добір на посаду патронатного службовця здійснюється на розсуд посадової особи, для якої законодавством передбачена патронатна служба. Призначення патронатної публічної служби полягає у забезпеченні повноцінного функціонування посадової особи.}

Приклад

Відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат України може мати до 31 по- мічника-консультанта, правовий статус і умови діяльності яких ви­значаються Законом України «Про статус народного депутата Укра­їни», іншими законами та прийнятим відповідно до них Положенням (ст. 1.1 Положення про помічника-консультанта народного депутата України).

Персональний добір кандидатур на посаду помічника-консультанта, організацію їх роботи та розподіл місячного фонду оплати праці здій­снює особисто народний депутат України, який несе відповідальність за правомірність своїх рішень (ст. 3.1 Положення про помічника-консуль- танта народного депутата України);

• публічна служба, вступ на яку відбувався за іншими процедурами, передбаченими національним законодавством, - такий вид публічної служби притаманний для посад:

1) у Верховній Раді України - для народних депутатів, Голови Верхов­ної Ради України, його заступників;

2) в уряді - для Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міні- стра України, віце-прем'єр-міністра, міністрів України;

3) у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування - для депутатів Верховної Ради Автономної Республі­ки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів^{[341] [342].}

8.3.