3.1. Система суб'єктів адміністративного права

Необхідність досягнення принципової єдності в теоретико- пізнавальній основі розуміння структурно-функціональних характеристик суб'єктів адміністративного права зумовлює актуальність дослідження їх системи.

Застосування системних уявлень при дослідженні суб'єктів адміністративного права в науковій літературі досить поодинокі.

Системний підхід при вивченні суб'єктів адміністративного права дасть змогу, по-перше, сформувати уявлення про суб'єктів адміністративного права як цілісну систему, про її стан і стан частин, про взаємодію системи із зовнішнім середовищем, як однієї з умов існування системи, про загальні закономірності функціонування і розвитку системи, про структуризацію системи. По-друге, системний підхід передбачає застосування структурного та функціонального аналізу, завдяки чому можна глибше та чіткіше розкрити внутрішні взаємозв'язки структурного та функціонального аспектів суб'єктів адміністративного права.

Система (від грец. systema - поєднання, що складається із частин) розглядається як сукупність елементів, які перебувають у відносинах і зв'язках між собою й утворюють певну цілісність та єдність між собою і дають відповідний ефект. Система утворюється у визначеному середовищі, якому протистоїть і у взаємодії з яким проявляє всі свої якості. Система, як правило, не виникає одразу, але формується повільно та неухильно [65, c.

Будь-яку соціальну систему, зокрема й суб'єктів адміністративного права, неможливо уявити без взаємозв'язків між її підсистемами та елементами. Якщо ж такі взаємозв'язки відсутні, то неможливо говорити про систему.

В.К. Колпаков, аналізуючи існуючі точки зору досліджень соціаль­них самоврядних систем, визначає притаманні їй ознаки, однією з яких є єдність системи по відношенню до середовища (цілісність) і різноманіття зв'язків з середовищем, характер яких робить її підсистемою іншої, більш складної системи [209, c. 29].

Так, основною умовою існування будь-якого об'єкта у вигляді системи є наявність у ньому якостей цілісності, тобто такого якісного стану, коли якості системи в цілому не можуть бути зведені до суми якостей її елементів. Принцип цілісності означає що, по-перше, властивості цілого не зводяться до його складових частин, по-друге, властивості цілого не можуть бути виведені із його складових елементів і компонентів, по-третє, залежність властивостей і взаємовідносин між частинами, компонентами та елементами цілого від їх місця усередині цілого [301].

Відповідно з позиції системного підходу система суб'єктів адміністративного права характеризується перш за все цілісністю, яка яскраво проявляється в організаційно-правовій відокремленості від інших складових елементів системи адміністративного права.

Система суб'єктів адміністративного права складається із сукуп­ності індивідуальних та колективних осіб, але вона не вичерпується їх механічною кількістю. Кожен із суб'єктів адміністративного права займає відповідне місце в системі, яке пов'язане з його адміністративно-правовим статусом, що зумовлює можливість взаємодії з іншими суб'єктами. Аналіз суб'єктів адміністративного права дозволяє зробити висновок про наявність у системі двох підсистем, критерієм виокремлення яких є публічно-владні повноваження. Існування в системі суб'єктів адміністративного права різних суб'єктів приводить їх до тієї чи іншої поліморфізації - народження системи суб'єктів одного або різних родів, тобто підсистем, прикладом якої може бути система суб'єктів публічної адміністрації.

параметрів - елементів, відносин між ними, умов, які обмежують ці відносини [ 44, c. 28].

Цілісність системи суб'єктів адміністративного права визначається достатньо сильними зв'язками між її елементами.

«Саме істотність і велика сила зв'язків частин одна з одною, ніж з іншими об'єктами, і створює цілісність» [6, с. 25].

Система суб'єктів адміністративного права характеризується не лише наявністю визначених зв'язків між її елементами, а ще і єдністю з навколишнім середовищем, у взаємодії з яким вона проявляє свою цілісність.

До середовища відносять ті об'єкти, які, будучи зовнішніми за відношенням до системи, беруть участь у формуванні її інтегративних якостей не прямо, а опосередковано, через окремі компоненти системи або систему в цілому [41, с. 108].

Середовищем для системи суб'єктів адміністративного права є система адміністративного права, в якій вона функціонує. Отже, адміністративне право виступає полем потенційних та актуальних взаємозв'язків та взаємодії суб'єктів адміністративного права, формуючи опосередковано їх інтегративні якості. Суб'єкт адміністративного права не існує за межами адміністративного права [278, с. 169], а система суб'єктів адміністративного права є складовою системи адміністративного права.

Цілісність системи проявляється в її зовнішньому та внутрішньому функціонуванні [112, с. 203].

Кожна система має дві складові - елементний склад і структуру як систему зв'язків між елементами. Під структурою розуміють сукуп­ність елементів і зв'язків між цими елементами, що визначають внутрішню побудову та організацію об'єкта як цілісної системи. Структура - це вид (або форма) упорядкування елементів системи, який інваріантний відносно деяких її змін, перетворень [324, с. 21].

Основною функцією структури в системі є забезпечення в ній внутрішньої міцності, сталості, високого ступеня зв'язку всіх її компонентів, її здатність протистояти середовищу як самостійного, окремого утворення, яке так чи інакше протистоїть середовищу [112, с.

Саме наявність у системі не менше двох компонентів, з яких утворені її керуюча і керована підсистеми, визначається В.К.

Колпаковим як наступна ознака соціальної самоврядної системи [209, с. 29].

Виокремлення структури, визначення характеру взаємодії між елементами системи дає можливість встановити закономірності розвитку [301] суб'єктів адміністративного права.

Структурність доповнюється ієрархічністю, яка передбачає вертикальну підпорядкованість рівнів системи, її елементів. «Ієрархічна побудова систем не тільки є економічною та стійкою до перешкод, але і представляє єдино можливий спосіб побудови досить складних систем» [6, с. 25].

Тобто ієрархічність та структурованість системи, це не лише властивості побудови системи, але і властивості її поведінки: окремі рівні обумовлюють певні аспекти її поведінки, а цілісне функціонування є результатом взаємодії всіх її сторін та рівнів [544, с. 610].

Структурні елементи безпосередньо впливають на побудову системи адміністративного права, на її загальний вигляд та панораму [66, с. 6].

Будь-яке доповнення одного елементу частини неминуче впливає на попередній статус інших, тому елементи системи щоразу мають бути наново врегульовані з урахуванням відносин, у яких вони перебувають один з одним [610, с. 21].

Структура завжди проявляється в поведінці. Цей принцип структурної детермінації відіграє істотну роль у філософії і науці як методологічна основа при розгляді питань теорії віддзеркалення і моделювання об'єктивної реальності.

Для суб'єктів адміністративного права системну спрямованість задано структурою їх юридичних конструкцій.

Адміністративне право в єдині понятійні рамки ставить усіх суб'єктів адміністративного права. Тим самим воно наголошує на їх взаємозалежності. Отже, структурна класифікація суб'єктів адміністративного права не лише відображає поділ, пов'язаний із розшаруванням, але є також проявом структурування змісту [610, с. 7].

Неоднозначність структури суб'єктів адміністративного права пов'язана з тим, що додатковим критерієм виокремлення структури можуть виступати окремі якості суб'єктів.

ного права, наявність публічно-владних повноважень, ступінь участі у публічному управлінні; аксіологічний критерій тощо.

Основною такою якістю є структурованість, наявність конкретного складу елементів. У будь-якій системі всі її частини мають відносну самостійність. Це проявляється в їх диференційованості, просторово-часовій локалізації, наявності специфічних характеристик [42, c. 16, 17].

Самостійність суб'єктів адміністративного права забезпечується детальною нормативною регламентацією їх адміністративно-право­вого статусу. Саме складові адміністративно-правового статусу дозволяють аналізувати кожного із суб'єктів у статико-просторовому та функціонально-динамічному вираженні.

Ієрархічна структура системи характеризується не тільки своїм елементним складом, але й сукупністю зв'язків між компонентами. Найбільш типовими для ієрархічних структур є зв'язки координації та субординації, які характеризують статичні властивості системи [301].

Закономірна взаємозалежність характеристик цілісної системи, іншими словами, корелятивність (і це відрізняє її від ієрархічності), показує горизонтальні взаємодії всередині структури, даючи уявлення про координацію елементів [6, с. 25].

Розглядаючи ієрархічність та корелятивність структури суб'єктів адміністративного права можна зробити висновок, що система суб'єктів адміністративного права, розкриває моделі регулювання виявлених констеляцій інтересів.

Статуси суб'єктів адміністративного права можна визначити як асиметричні, розрізняючи «громадянські свободи та компетенції держави» [609, c. 42]. Індивіди діють у межах встановлених правом свобод. Публічні органи діють у межах компетенції, встановленої правом. Ця відмінність є конститутивною для суб'єктів

адміністративного права [610, с. 9].

Усі елементи системи суб'єктів адміністративного права безперервно функціонують та взаємодіють, що визначає функціональність системи.

Звертаючи увагу на виконання функцій суб’єктами адміністративного права, можна сказати, що ключовим моментом у процесі функціонування є ефективність виконання цих функцій. Такий висновок підтверджується результатами адміністративних аудитів, проведених у 2009-2010 роках Рахунковою палатою України в міністерствах фінансів, економіки, праці та соціальної політики в частині виконання покладених на них функцій. Так, Міністерство фінансів забезпечувало свої функції на 55 %, Міністерство економіки - на 45 %, а Міністерство праці та соціальної політики - не більше 40 % своїх функцій та обов’язків [483, с. 4].

У сучасних уявленнях система це не просто сукупність елементів, що перебувають у відносинах, це елементи, об’єднані інтегральною ознакою - системоутворюючим фактором [44, с. 28].

Інтегрування компонентів системи, у результаті чого ціле (система) забезпечується такими властивостями і характеристиками, які відсутні в окремо взятих її складових, тобто наявність у системи інтегративних якостей - наступна ознака системи [209, с. 29].

Інтегрованість проявляється у функціональній орієнтованості взаємодій елементів системи на збереження і розвиток цілісності шляхом зняття актуальних протиріч системи [6, с. 25].

Інтегральною якістю системи суб’єктів адміністративного права є відносини адміністративних зобов’язань, які об’єднують чотири типи відносин, кожен з яких є складовою частиною предмета адміністративного права. Це відносини:

- публічного управління;

- відносини адміністративних послуг;

- відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність;

- відносини відповідальності суб’єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил [205, с. 114 ].

Саме ці відносини є додатковою інтегративною якістю, яка більш ніде не зустрічається, притаманна лише системі суб’єктів адміністративного права та утворюючись у результаті взаємодії елементів системи, створює уявлення про неї як про щось своєрідне. Ці нормативні якості, які є результатом взаємодії суб’єктів, що утворюють систему, своє завершення проявляють у тому, що

відносини між суб’єктами адміністративного права урегульовуються адміністративно-правовими нормами.

Прослідковуючи певний взаємообумовлений зв’язок між сутністю суб’єкта адміністративного права та його діями, можемо говорити, що певний прояв сутності суб’єкта адміністративного права є його функцією.

Відповідно до теорії Л. Дюгі об’єктивне право покладає на кожного члена суспільства обов’язок виконувати функцію, відповідну місцю, яке він займає в суспільстві. Ніхто самовільно не може відмовитися від виконання своїх соціальних функцій, інакше, в результаті безпорядку, суспільство перетвориться із організованого в анархічне [148, с. 20].

Кожен компонент структури в цілому та ієрархічної структури, зокрема, виконує певну функцію.

Функціональна анізотропність суб’єктів зумовлює

неоднорідність і нерівнозначність функціональних можливостей для системних перетворень і дій у різних напрямах. Функціональна анізотропність системи характеризується функціональною нерівноцінністю суб’єктів адміністративного права і зв’язків системи, організаційно різним опором і різною чутливістю до впливів, асиметричністю потенційних можливостей здійснення

функціональних і дисфункціональних змін [6, с. 25, 26].

Функціональна анізотропність породжує суперечності в середині системи, які виступають рушійною силою її саморозвитку, породжують необхідність самоврядування, цілеспрямованого впливу однієї підсистеми на іншу [209, с. 18].

Функціональність є основою реверсивності ієрархічних зв’язків суб’єктів адміністративного права як системи. Саме тому допустимо розглядати параметр «зворотній зв’язок» щодо опису ієрархічної структури системи суб’єктів адміністративного права.

Потрібно звернути увагу, що система суб’єктів адміністративного права відрізняється рівнем організованості компонентів - елементів та структури.

Рівень організованості системи визначається залежно від функціональних зв’язків, кількості та якості елементів та від стійкості структури. Чим більша стійкість структури та функціональне навантаження на кожен елемент, тим вище організованість системи [90, с. 54].

Так, основне функціональне навантаження припадає на органи публічної адміністрації, які тривалий період перебувають у процесі адміністративної реформи, ключовою проблемою якої є перерозподіл і співвідношення повноважень, відповідальності, функцій і фінансових ресурсів між рівнями влади. Аналіз їх структури дозволяє констатувати певну динаміку змін. Так, у результаті оптимізації системи центральних органів влади кількість органів було скорочено на 29 процентів, що призвело до загального скорочення чисельності державних службовців апарату центральних органів виконавчої влади на 17,3 відсотка [616]. А це, в свою чергу, дало можливість зменшити витрати на оплату праці адмінперсоналу на 1 млрд грн.

Існування системи починається з її утворення (виникнення, заснування) та проявляється у функціонуванні та розвиткові.

Останньою ознакою є її історичність, розвиток у часі [209, с. 19].

Так, ще в ХІХ столітті А. Єлистратов, досліджуючи публічні адміністративні правовідносини, визначив їх суб’єктами підзаконну владу управління. Одночасно він зазначив, що юридичні відносини встановлюються лише між людьми, а тому суб’єктами публічних відносин можуть бути лише люди, посадові особи, наділені підзаконною владою управління. До суб’єктів права він відносив об’єднання осіб, які організовані певним чином, - земство, місто- громада - об’єднана суспільними інтересами окремих місцевостей, селянські та міщанські громади - об’єднані інтересами окремих груп людей, громади - об’єднані спільною справою, наприклад, університет. Такі об’єднання, зазначав А. Єлистратов, виступають як самостійні суб’єкти права - публічні юридичні особи. Приватні особи також виступають як суб’єкти права [153, c. 17].

У радянський період підходи до систематизації суб’єктів адміністративного права дещо змінюються. Так, Ц. Ямпольська в дисертації, присвяченій питанням суб’єктів радянського

адміністративного права, вказує, що «в адміністративному праві явно виділяються три основні групи суб’єктів: органи держави та їх агенти; громадські організації та їх органи; радянські громадяни» [602, c. 10].

На сучасному етапі розвитку українського адміністративного права вчені дещо по-іншому підходять до систематизації його суб’єк­тів, однак до суб’єктів адміністративного права вони ще не відносять органи адміністративного судочинства та публічну адміністрацію як цілісну категорію. Статус адміністративних судів визначений на 134

законодавчому рівні, чого не можна сказати про публічну адміністрацію, термін цей порівняно новий в адміністративному праві. Під публічною адміністрацією розуміють систему органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також інші органи, які здійснюють адміністративну владу [56, c. 65].

Так, В. К. Шкарупа, наприклад, зазначає, що суб’єкти адміністративного права можуть бути індивідуальні (громадяни, іноземці, особи без громадянства) та колективні, які, в свою чергу, поділяє на державні і недержавні організації [91, c. 41].

Зважаючи на інтегративні якості системи суб’єктів адміністративного права, обов’язковими суб’єктами є публічна адміністрація або адміністративні суди без них, як уявляється неможливе існування системи суб’єктів адміністративного права. Вони наділені публічно-владними повноваженнями та реалізують публічний інтерес, виконуючи публічні зобов’язання, індивідуальні ж суб’єкти та інші суб’єкти громадянського суспільства реалізують власні інтереси.

Підводячи підсумки, можна зробити наступні висновки.

Системі суб’єктів адміністративного права, як відкритій системі, притаманні всі фундаментальні якості, що і визначає закономірності її існування у постійному розвитку.

Для системи суб’єктів адміністративного права характерні три основоположні виміри: реально існуюче положення, яке проявляється в структурі системи; дія, поведінка або функція, що відбувається нині; становлення або еволюція, тобто розвиток системи.

Феномен інтеграції забезпечує функціональну орієнтованість взаємодії системи суб’єктів адміністративного права на збереження і розвиток цілісності шляхом зняття актуальних суперечностей системи.