Поняття та структура статусу суб’єкта адміністративного права

Питання правового статусу суб'єкта права є, по суті, одним із центральних питань як теорії держави і права, так і всіх галузевих юридичних наук, адже це поняття визначає та синтезує становище індивідуального чи колективного суб'єкта права у суспільних відносинах.

Феномен правового статусу суб'єкта адміністративного права характеризує його правову природу. За допомогою права держава окреслює межі можливої діяльності суб'єкта, його становище щодо інших суб'єктів і залежно від індивідуальних або типових ознак, які властиві суб'єктові, у праві відображається повнота його правового становища, його певна уніфікація або обмеження [128, с. 41].

Це пояснює той факт, що категорія правового статусу суб'єкта права була і залишається предметом дослідження та аналізу багатьох науковців. Зокрема, у різні періоди проблеми правового статусу суб'єкта права висвітлювалися у працях представників загальної теорії держави і права та галузевих наук М. Г. Александрова, С. С. Алексєєва, С. В. Бобровник, М. В. Вітрука, В. М. Горшеньова, С. О. Комарова, О. Л. Копиленка, В. В. Ладиченка, М. І. Матузова, П. О. Недбайла, В. С. Нерсесянца, В. І. Новоселова, Н. М. Оніщенко,

A. В. Полякова, В. Д. Перевалова, П. М. Рабіновича, О. Ф. Скакун,

B. В. Сухоноса, О. Д. Тихомирова, І. Є. Фарбер, О. В. Фатхутдінової, Р. О. Халфіної, Ю. С. Шемшученка, Л. С. Явича та інших. Проблеми правового статусу суб'єкта адміністративно-правових відносин дослід­жували М. А. Бояринцева, М. Ю. Віхляєв, М. М. Добкін, Є. Є. Додіна, Л. Є. Кисіль, С. І. Мандрик, О. В. Пономарьов, Н. М. Тищенко та ін.

Незважаючи на це, сьогодні існує ряд дискусійних моментів, що стосуються правового статусу суб'єктів адміністративного права, зокрема питання поняття, ознак, структури статусу суб'єктів адміністративного права.

Термін «правове положення» досить часто використовується законодавцем для формування диспозиції правової норми.

У юридичній літературі терміни «статус» і «правове положення» часто використовуються як синоніми [52, с. 5-6], [304, с. 512], [351, с. 558]. Дану точку зору обґрунтовують у своїх працях Н. І. Матузов, В. І. Новосьолов, М. С. Строгович та ін., які вважають, що використання цих термінів у різних значеннях призводить до термінологічної плутанини. Додатковим аргументом на підтримку даної позиції є те, що латинське слово status в перекладі означає «положення, стан» [136, с. 952]. Тобто правовий статус у найзагальнішому вигляді визначається як юридично закріплене

положення суб'єкта в суспільстві, що виражається в системі прав і обов'язків, встановлених нормами права за суб'єктом права [32, с. 70]. Він означає правове положення суб'єкта права щодо інших суб'єктів права, з якими він може вступати в правове спілкування [247, с. 26].

Однак деякі вчені вважають, що ширшим за змістом поняттям є правове положення суб'єкта цієї думки. Її дотримуються С. О. Комаров, І. В. Ростовщиков, В. А. Кучинський. Вчені вважають, що правовий статус суб'єкта є складовою частиною правового положення поряд з такими елементами, як правосуб'єктність і юридичні гарантії (за С. А. Комаровим та І. В. Ростовщиковим [211, с. 100-101]) або правосуб'єктність, громадянство та суб'єктивні права і обов'язки (за В. А. Кучинським [241, с. 109]). Визначають правовий статус суб'єкта і як систему прав та обов'язків, які становлять основу правового положення [99, с. 29]. Є. В. Алексєєва з цього приводу зазначає, що обсяг поняття «правовий статус» нерівнозначний обсягу поняття «правове положення». Правовий статус являє собою «ядро правового положення», але сам по собі він статичний.

Дотримується іншої думки співвідношення вищевказаних понять С. С. Алексєєв, який вважає, що статус - стабільний, основоположний у правовому стані суб'єкт, який включає правосуб'єктність в єдності з іншими загальними (конституційними) правами й обов'язками. Конкретні права й обов'язки відображають перш за все специфіку реального правового положення особи, пов'язаної з наявністю тих чи інших юридичних фактів, а ніж основи спільного становища особи в цій правовій системі [31, с. 142-143; 551, с. 123-126].

На думку В. Т Білоуса, правовий статус асоціюється зі стабільним правовим станом, а правове становище розглядається як динамічний розвиток сукупності прав і обов'язків особи, що зумовлено її вступом до тих чи інших правовідносин [72, с. 124].

Таким чином, правовий статус пов'язується зі стабільним правовим станом суб'єкта права, а правове положення розглядається як динамічна сукупність прав та обов'язків особи, обґрунтована його участю в тих чи інших правовідносинах. Тобто термін «правовий статус» правильніше використовувати для загальної характеристики 94

суб'єкта права в окремому колі суспільних відносин [551, с. 31, 114— 115].

Таку позицію, посилаючись на Ю. Я. Якимова, підтримує і О. І. Харитонова, зауважуючи, що ототожнювання цих понять небажане, оскільки це певною мірою зглажує ті відмінності, які існують між поняттями «суб'єкт права» і «суб'єкт правовідносин».

Тому, на думку автора, доцільним є використання різних термінів для позначення правового стану абстрактного суб'єкта права і правового стану реальної особи, що вступає у правовідносини [597, с. 14].

Існує й інша думка, відповідно до якої правовий статус є комплексом усіх прав та обов'язків конкретного суб'єкта, включаючи в себе і його реальне правове положення, яке є фактично реалізованою частиною правового статусу, тобто сукупністю використаних прав та обов'язків, що виконуються (неодноразово, повністю чи частково) [113, с.

Визначається правовий статус і як правовий стан абстрактного суб'єкта, що характеризується сукупністю нормативно закріплених юридичних прав і обов'язків, а правове положення розглядається як правовий стан конкретної особи, що визначається як потенційними правами і обов'язками, так і реальними правами і обов'язками [598, с. 5-10].

З нашого погляду, суттєве розмежування цих двох понять призведе лише до ускладнення категоріального апарату. Доцільніше використовувати як основний термін «правовий статус», застосовуючи термін «правове положення» як синонім (саме такого трактування дотримується законодавець), наприклад, у Законі України «Про судоустрій і статус суддів» [444], Законі України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» [ 440], Законі

України «Про статус народного депутата України» [441].

У юридичній літературі стрічається термін «правовий модус», що означає сукупність норм об'єктивного права, які закріплюються на основі правового статусу, прав та обов'язків суб'єктів права даного виду за ознаками віку, статі, професії, виду занять та інше (наприклад, правовий модус пенсіонерів) [310, с. 24]. У літературі ідея, пов'язана з правовим модусом, отримала певну підтримку, де пропонувалося звести співвідношення категорій «правовий статус» і «правовий

модус» до співвідношення за типом «спільного» і «особливого» [475, с. 88].

До терміна «правовий модус» (modus (лат.) - міра, спосіб, образ, вигляд, норма, а у філософії XVII-XVIII ст. - якість, властива предмету лише в деяких станах, на відміну від його постійної властивості - атрибута) в юридичній науці спостерігається неоднозначне ставлення. Так, Н. І. Матузов оцінює його як невдалий, не цілком «елегантний» стилістичний і надлишковий; Н. В. Вітрук надає перевагу категорії спеціального правового статусу як більш виправданому і необхідному [99, с. 29], водночас Р П. Мананкова, навпаки, відзначає точність і повноту розглянутої категорії і вважає її оптимальним видом правової інформації про міжгалузеві права та обов’язки громадян.

В. В. Ровний стверджує, що загальний правовий статус є загальним, рівним і постійним стосовно всіх осіб, тоді як категорія правового модусу, навпаки, більш конкретна, соціально спеціалізована і нерідко тимчасова, бо заснована на виконуючому функцію соціальної диференціації визначеному юридично-значимому початку (виду діяльності, віці, стані здоров’я тощо). Власником правового статусу є будь-яка особа. У контексті правового модусу йдеться про представника тієї або іншої соціальної групи, відокремленої за певною ознакою. Правовий статус і правовий модус мають і різну галузеву природу.

Перший, крім конституційних, об’єднує лише деякі права та обов’язки з інших галузей права, відмінні за своєю спрямованістю і пов’язані із загальною правоздатністю суб’єкта. Правові модуси, що конкретизують правовий статус на рівні окремих соціальних груп, відрізняються більш різноманітною галузевою гамою. Так, вони можуть як «укладатися» у межі однієї галузі (наприклад, державно- правовий модус депутата, цивільно-правовий модус підприємця, трудовий модус пенсіонера, процесуально-правові модуси експерта, обвинуваченого тощо), так і володіти комплексним характером (такі правові модуси посадової особи, неповнолітнього,

військовослужбовця, членів сім’ї та ін.) [475, с. 88].

Основна мета використання даного терміна - охарактеризувати правове положення тієї чи іншої окремо взятої групи осіб (наприклад, пенсіонерів, військових службовців). Однак дане нововведення не було підтримане вченими, що, на наш погляд, є справедливим.

Охарактеризувати положення тієї чи іншої групи осіб повністю дозволяє термін «спеціальний правовий статус», який конкретизує загальний правовий статус особи. При цьому даний термін є загальноприйнятим у правовій науці. Крім того, саме слово «модус» не являється однозначним для розуміння.

Встановлення правового статусу є однією із форм правового регулювання діяльності суб'єкта. Правовий статус як складна юридична конструкція визначає його місце в системі суб'єктів адміністративного права.

За допомогою правового статусу суспільство створює реальні можливості для виконання суб'єктами адміністративного права своїх соціальних функцій. Його зміст визначає межі діяльності особи щодо інших осіб, колективів, держави, межі її активної та пасивної життєдіяльності та самоствердження [296, с. 57].

Складові частини правового статусу наділені якостями загальності, масштабності, які визначають ті межі, де утворюється правове положення конкретної особи, формуються суб'єктивні права та юридичні обов'язки окремої особи. Вказані ознаки правового статусу дозволяють йому служити юридичною мірою соціальної свободи [79, с. 68].

Т. Тарахонич виокремлює ряд характерних особливостей правового статусу, а саме: є відносно стабільний, відображає індивідуальні особливості суб'єкта та його реальне становище в системі суспільних відносин; відтворює певний рівень розвитку суспільних відносин та носить універсальний, об'єднуючий характер, оскільки характеризує правове становище суб'єкта права; основу правового статусу становлять права, свободи та обов'язки, які пов'язані з іншими компонентами правового статусу - правосуб'єктністю, юридичною відповідальністю тощо; дає можливість впорядкувати права та свободи, надати їм характеру системи та класифікувати їх за певними критеріями [516, с. 764-765].

Визначальною рисою правового статусу є урегульованість нормами права [296, с. 57].

Аналізуючи виокремлені ознаки правового статусу та зважаючи на те, що адміністративно-правовий статус є його різновидом, можна визначити такі ознаки статусу суб'єкта адміністративного права, а саме:

- урегульованість адміністративно-правовими нормами;

- визначення меж діяльності суб'єкта щодо інших осіб;

- визначення сфери його реалізації у межах таких блоків правовідносин: публічне управління; відносини адміністративних послуг; відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; відносини відповідальності суб'єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил [280, с. 269];

- структурованість.

На визначення особливостей правового статусу суттєво впливає його класифікація. Так, за характером правового регулювання виділяють загальний, галузевий і спеціальний правовий статус суб'єкта права. Загальний правовий статус визначається нормами всіх галузей права, галузевий - конкретної галузі права, а спеціальний - нормами спеціального законодавства [593, с. 44; 351, с. 558-559; 310, с. 38; 98, с. 24].

Загальний правовий статус розуміють як систему прав, обов'яз­ків та відповідальності, рівних для всіх. Він не залежить від конкретних життєвих обставин та умов. Його характерними ознаками є стабільність та сталість. Загальний правовий статус є базовим для всіх інших [520, с. 236]. Одночасно загальний правовий статус не може врахувати особливостей специфіки великої кількості суб'єктів права. Тому в його структуру не входить чисельна кількість суб'єктивних прав та обов'язків, які постійно виникають та припиняються у суб'єктів залежно від характеру правовідносин, в які вони вступають. Якби такі права та обов'язки були включені в поняття загального статусу, то він вийшов би нестабільним та невизначеним [520, с. 268].

На загальному правовому статусі суб'єкта базується спеціальний правовий статус, який відображає особливості правового положення окремих категорій і груп суб'єктів та проявляється у системі прав, обов'язків і відповідальності. Особливостями спеціального правового статусу є те, що в окремих випадках він може встановлювати додаткові обмеження та заборони, також може встановлюватись термін його володіння.

Індивідуальний правовий статус можна визначити як систему персоніфікованих прав, обов'язків та відповідальності окремого суб'єкта права.

Індивідуальний правовий статус найдинамічніший порівняно з загальним та спеціальним. Він характеризує правове положення конкретної особи в системі урегульованих правовими нормами відносин, що склалися до визначеного часу, в яких вона брала участь чи братиме у майбутньому.

Разом з тим кожен різновид правового статусу необхідно розглядати як єдність загального, особливого та одиничного [210, с. 38; 242, с. 111; 127, с. 301].

За змістом поняття розрізняють: по-перше, нормативно-право­вий статус, зміст якого передбачений нормами права; по-друге, фактичний правовий статус, тобто реальне становище суб'єкта в конкретних соціально-економічних умовах. Характеристика фактичного статусу суб'єкта права залежить від зовнішніх умов, а також від рівня розробки та ефективності механізму реалізації нормативного статусу.

Поряд з правовим статусом як становищем суб'єкта у праві взагалі виділяють галузевий статус як становище суб'єкта, врегульоване нормами конкретної галузі права.

Виділяють конституційний, адміністративний, цивільний, трудовий та ін. правові статуси. Кожен з них характеризує особливості суб'єкта того кола суспільних відносин, які регулюються нормами відповідної галузі права.

Галузевий статус характеризується визначеною властивою йому спрямованістю. Отже, можна зробити висновок, що саме в галузевому правовому статусі розкривається специфіка прав та обов'язків суб'єк­тів та їх реалізації.

Адміністративно-правовий статус індивідуального суб'єкта - це правове положення особи в її стосунках з публічною адміністрацією, врегульоване нормами адміністративного права. Він є складовою частиною загального правового статусу громадянина.

Виокремлюються різновиди правового статусу і залежно від виду професійної діяльності: правовий статус державного службовця, правовий статус посадової особи правоохоронного органу тощо.

Залежно від віку виділяють правовий статус малолітніх; правовий статус неповнолітніх; правовий статус повнолітніх. За віковим критерієм розрізняють і правовий статус дітей (особи віком до 18 років), правовий статус молоді (від 18 до 30 років) та правовий статус дорослих (старше 30 років) [259, с. 32].

Залежно від того, чи займає суб'єкт дану позицію завдяки спадковим ознакам, чи завдяки власним зусиллям (освіта, заслуги), можна виділити, відповідно, «прописаний» та «набутий» правовий статус.

Формування та обґрунтування системи наукових поглядів на існуючі в дійсності правові явища передбачає утворення внутрішньоузгодженої та структурованої конструкції, основу якої утворюють загальноприйняті юридичні категорії. Тому обґрунтування концепції статусу суб'єкта адміністративного права необхідно розпочати зі з'ясування загальнотеоретичних основ статусу суб'єкта права.

Зважаючи на те, що дослідженням сутності правового статусу займалися вчені юристи різних галузей права, це поняття дослідниками визначається по різному і відповідно відрізняється за змістом.

Аналіз наукової та навчальної літератури дає підстави стверджувати, що основну увагу вчені-юристи приділяли розгляду поняття правового статусу особи, розкриваючи його через аналіз структурних елементів.

Поняття «елемент» (від латинської elementum - первісна, складова речовина) - складова будь-чого цілого [486, с. 245]. Елемент розуміють також як поняття об'єкта, що входить до складу визначеної системи і розглядається у її межах як неподільний [542, с. 127]. Елементами правового статусу суб'єкта

О. М. Музичук визначає його складові, які у сукупності складають змістовну правову (юридичну) характеристику суб'єкта правовідносин, вказують на його специфіку, відмінність від інших суб'єктів [297, с. 316-321].

Під структурою поняття розуміють систему «взаємозалежних істотних ознак, у яких розкривається зміст поняття», і «взаємозалежних предметів, охоплюваних поняттями, що утворюють його обсяг». У структуралізмі структура тлумачиться як те, що об'єднує конструкти, в яких основні взаємозв'язки між елементами підпорядковані правилам відношень [298, с. 91]. Сукупність елементів визначає структуру правового статусу суб'єкта адміністративного права.

Правовий статус суб'єкта права має складну структуру, що зумовлює необхідність дослідження системи його складових

елементів. Як зазначає Д. Д. Цабрія, складові структури правового статусу особи можливо визначити «...шляхом аналізу ознак органу як суб'єкта управління, беручи ці ознаки як об'єктивну передумову правового статусу» [560, с. 126].

Щодо питання стосовно структури правового статусу суб'єкта права, то існують різні думки науковців. Одні з учених підходять до визначення структури правового статусу особи більш комплексно, зокрема, А. М. Колодій та А. Ю. Олійник до структури правового статусу відносять такі елементи: статусні правові норми і правові відносини; суб'єктивні права, свободи і юридичні обов'язки; громадянство; правові принципи і юридичні гарантії; законні інтереси; правосуб'єктність; юридичну відповідальність [194, с. 149].

А. В. Панчишин вважає, що до структури правового статусу особи як інтегрованого поняття належать правові норми, що визначають статус, основні права, свободи, законні інтереси та обов'язки, правосуб'єктність, правові принципи, громадянство, гарантії прав і свобод, юридична відповідальність, правовідносини загального (статусного) типу [327, с. 96]. Іноді до структури правового статусу суб'єкта відносять навіть правове зобов'язання, законність, правопорядок, правосвідомість, гуманізм, справедливість тощо.

Інші вчені навпаки при визначенні структури правового статусу суб'єктів права використовують більш спрощений підхід. У юридичній енциклопедії за загальною редакцією Ю. С. Шемшученка правовий статус визначається як сукупність прав і обов'язків фізичної та юридичної особи [594, с. 44]. А. М. Колодій зазначає, що правовий статус являє собою систему юридичних прав, свобод, обов'язків і законних інтересів особи, що визначаються і гарантуються державою [195, с. 168-169]. О. Ф. Скакун правовий статус особи визначає як систему закріплених у нормативно-правових актах і гарантованих державою прав, свобод, обов'язків, відповідальності, згідно з якими індивід як суб'єкт права (тобто володіючий правосуб'єктністю) координує свою поведінку у суспільстві [484, с. 409].

В. О. Котюк, розглядаючи правовий статус як систему, стверджує, що це сукупність юридичних і природних прав, свобод і обов'язків особи, які закріплені в чинних формах і видах права, зокрема в законодавстві, і складають необхідні потенційні можливості особи мати суб'єктивні права та обов'язки, реалізувати їх у системі суспільних правовідносин, у різноманітних видах діяльності, навчанні й спілкуванні [222, с. 367].

О. В. Зайчук та Н. М. Оніщенко, розкриваючи сутність правового статусу, практично зводять його до правоздатності, зазначаючи, що правовий статус - це соціально припустима і необхідна можливість потенцій особи не просто як індивіда, а як громадянина держави [361, с. 18-19; 110, с. 32].

Н. І. Матузов відносить до складу структури правового статусу суб'єкта правосуб'єктність суб'єкта суспільних відносин; принципи конституційно-правового статусу; права і свободи суб'єкта і гарантії їх реалізації; обов'язки та гарантії їх виконання, правовідносини загального (статусного) типу [273, с. 231].

О. І. Харитонова правовий статус особи визначає як сукупність основних суб'єктивних прав та обов'язків, які належать суб'єкту об'єктивного права і визначають у найбільш загальному вигляді його взаємини з державою, що ґрунтуються на положеннях відповідних правових норм [555, с. 64].

О. Лукашева у загальному вигляді характеризує правовий статус особистості як систему прав та обов'язків, що законодавчо закріплюється державами в конституціях, міжнародних правових актах про права людини та інших нормативно-юридичних актах. При цьому елементами, що складають правовий статус, вона вважає юридичні права, свободи та обов'язки [358, с. 225, 229-233]. На думку Н. Ю. Хаманевої, правовий статус громадянина - одна з найважливіших політико-юридичних категорій, яка нерозривно пов'язана з соціальною структурою суспільства, рівнем демократії, станом законності [552, с. 3].

Аналогічної позиції щодо елементів правового статусу притримуються й деякі інші правники [107, с. 207]. Ряд авторів заперечують щодо включення до правового статусу таких елементів, як юридичні норми [273, с. 121], правовідносини [98, с. 25].

А. В. Міцкевич вважає, що правосуб'єктність включає правоздат­ність і дієздатність, а також правовий статус суб'єкта права. Під правовим статусом вчений розуміє визнану конституцією або законами сукупність вихідних, невідчужуваних прав і обов'язків людини, а також повноважень державних органів і посадових осіб, безпосередньо закріплених за тими чи іншими суб'єктами права [314, с. 240-241]. Вчений зауважує, що правовий статус державного органу

окреслюється його компетенцією. Тільки прямо зазначені в законі повноваження (владні права й обов’язки) складають його правовий статус [314, с. 243]. На думку Ц. А. Ямпольської, правовий статус - це правосуб’єктність в єдності з іншими загальними правами та обов’язками [603, с. 159].

Натомість Л. С. Явич вважає, що правосуб’єктність державних органів (посадових осіб) утворює так звану компетенцію. Характерною рисою компетенції посадових осіб є те, що їх засновані на правосуб’єктності права та обов’язки мають цільове призначення (як і у організацій), а головне - право часто виявляється і обов’язком посадової особи [596, с. 94].

Аналіз різних підходів до визначення структури правового статусу суб’єктів права дає можливість стверджувати, що поняття правового статусу розглядається науковцями у вузькому та широкому значеннях. Прихильники вузького підходу до розуміння категорії правового статусу суб’єкта права відносять до складу його елементів лише права й обов’язки таких суб’єктів. Усі інші елементи, на їхню думку, мають допоміжний характер [603, с. 145-226; 463, с. 69; 100, с. 3-6]. Науков­ці, які дотримуються широкого підходу до розуміння структури правового статусу суб’єкта права, відносять до останнього ряд інших елементів, такі як правосуб’єктність, принципи, гарантії,

відповідальність, законність, правопорядок, правосвідомість, гуманізм, справедливість тощо.

Точки зору науковців щодо змісту та кількості складових елемен­тів структури статусу суб’єкта адміністративного права також різняться.

В. Б. Авер’янов, дотримуючись вузького розуміння правового статусу суб’єкта, зазначає, що «адміністративно-правовий статус» охоплює «комплекс конкретно визначених суб’єктивних прав і обов’язків, які закріплені за відповідним суб’єктом нормами адміністративного права. Тобто необхідною ознакою набуття особою адміністративно-правового статусу є наявність у неї конкретних суб’єктивних прав і обов’язків, які реалізуються даною особою як в адміністративних правовідносинах, так і поза ними» [5, с. 194].

Дещо ширше розуміє адміністративно-правовий статус О. В. Пет- ришин, який, крім прав та обов’язків (повноважень) суб’єкта, до елементів правового статусу відносить юридичну відповідальність [335, с. 41].

Т. О. Коломоєць вважає, що права та обов’язки, що формують адміністративно-правовий статус, який є складовою загального правового статусу особи, відрізняються від інших прав і обов’язків саме тим, що вони виникають у сфері публічної адміністрації [197, c. 99].

Є. В. Охотський до вищезазначених складових структури правового статусу додає також обмеження, гарантії та економічне забезпечення [125,с. 54].

У підручнику з адміністративного права за загальною редакцією Ю. П. Битяка наголошується, що адміністративно-правовий статус громадянина України встановлюється обсягом і характером його адміністративної правосуб’єктності, яку становлять адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність [23, с. 78].

В. К. Шкарупа, Ю. А. Ведєрніков, В. П. Підчибій вважають, що адміністративно-правовий статус суб’єкта адміністративного права становить його потенційну здатність мати права й обов’язки у сфері державного управління (адміністративна правоздатність),

реалізовувати надані права й обов’язки у сфері державного управління (адміністративна дієздатність), наявність суб’єктивних прав і обов’язків у сфері державного управління [ 21, c. 97].

На думку С. Г. Стеценка, під поняттям «адміністративно-право­вий статус» слід розуміти сукупність прав, обов’язків та гарантій їх реалізації, закріплених у нормах адміністративного права. Вчений вважає, що в основі адміністративно-правового статусу лежить адміністративна правосуб’єктність та наголошує, що кожний суб’єкт адміністративного права має свій варіант притаманного йому адміністративно-правового статусу [ 504, с. 90-91].

З точки зору Ю. М. Старілова, адміністративно-правовий статус визначається правами, свободами, їх гарантіями, обов’язками, правообмеженнями, обсягом відповідальності [499, с. 420].

Ряд науковців елементи структури адміністративно-правового статусу суб’єкта об’єднують у певні групи (блоки). Наприклад, на дум­ку Д. М. Бахрах, адміністративно-правовий статус складається з трьох блоків: 1) цільовий, який визначає норми про цілі, завдання і функції, принципи діяльності; 2) організаційно-структурний, який складається з правових приписів, що регламентують порядок утворення, реорганізацію, ліквідацію органу, його структуру, лінійну і функціональну підпорядкованість; 3) компетенцію як сукупність

владних повноважень і підвідомчості [57, с. 85]. Подібної позиції дотримується А. А. Стародубцев, який пропонує розглядати правовий статус за такими блоками: а) цільовий; б) структурно-організаційний; в) функції та повноваження; г) функціональний; д) відповідальність [501, с. 86].

С. Ф. Константінов, досліджуючи адміністративно-правовий статус іноземців в Україні та механізм його забезпечення, зазначав, що адміністративно-правовий статус іноземців в Україні в найзагальнішому вигляді можна визначити як систему наданих іноземним громадянам і особам без громадянства прав і покладених на них обов’язків у сфері державного управління, а також відповідальність за невиконання чи неналежне виконання ними своїх обов’язків [216, c. 36].

М. М. Добкін, досліджуючи у своїй дисертаційній роботі адміністративно-правовий статус виконавчих органів міських рад, визначає його як передбачену адміністративно-правовими нормами сукупність прав і обов’язків виконавчих органів, які обумовлюють їх місце і роль у системі місцевого управління, характер їхніх взаємовідносин із членами територіальної громади, органами місцевого самоврядування та органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями та їхніми посадовими особами, а також гарантії реалізації передбачених законодавством прав та обов’язків виконавчих органів міських рад і їхніх посадових осіб, відповідальність за виконання повноважень суб’єктами місцевого самоврядування [143, c. 9].

Досліджуючи адміністративно-правовий статус державних інспекцій в Україні, Н. В. Лебідь визначає його як складну правову конструкцію, яка включає в себе такі елементи: цілі, завдання, функції, компетенцію, організаційний блок елементів,

відповідальність [249, с. 8].

С. В. Осауленко, аналізуючи адміністративно-правовий статус КМУ, вважає, що його структуру становлять, крім прав і обов’язків, також завдання та функції [320, с. 10].

Привертає увагу визначення поняття статусу через його складові як сукупності прав та обов’язків, що визначають юридичне становище особи, органу публічної адміністрації тощо.

До таких елементів відносять:

- структуру статусу, яка включає правоздатність, дієздатність,

права, обов'язки, громадянство;

- зміст статусу, яким є відносини владного характеру, адміністративні правовідносини;

- механізм регулювання статусу, який включає принципи правового статусу, гарантії прав, способи їх захисту та реалізації, відповідальність [489, с. 340; 137, с. 11].

На нашу думку, до питання визначення елементів структури адміністративно-правового статусу суб'єкта слід підходити зважено і не вдаватися до крайнощів. Занадто вузьке трактування структури правового статусу суб'єкта права не висвітлює зміст цього поняття у повному значенні, не дає змоги показати всі складові структури статусу суб'єкта у їх взаємодії та динаміці. Зокрема, віднесення до складу правового статусу суб'єкта лише прав та обов'язків без відповідальності суб'єктів нівелює поняття права особи як певних можливостей у тій чи іншій сфері. Включення ж до складу правового статусу суб'єкта занадто широкого переліку складових, що за своїм сутнісним змістом визначають інші категорії права, відмінні від правового статусу суб'єкта, призводить до розмивання поняття правового статусу суб'єкта права та його ототожнювання з іншими поняттями, як правовідносини, норми права тощо. Зокрема, не можна погодитися з тими авторами, які відносять до складу структури правового статусу особи правові норми та правовідносини. Зокрема, як стверджує А. В. Панчишин, норми права і правовідносини на їх основі не можуть не визначати правовий статус суб'єктів, оскільки основою правового статусу виступають права та обов'язки, а зв'язки між їх носіями реалізуються через правовідносини; відповідні правові норми регулюють найбільш важливі зв'язки особи та держави і тому є необхідними для встановлення та закріплення правового статусу суб'єкта [327, с. 96]. Однак наведене, на нашу думку, характеризує лише взаємозв'язки та взаємодію між такими категоріями права, як правові норми, правові відносини та правовий статус суб'єкта права, і зовсім не означає, що одні з названих категорій є елементами інших.

Вважаємо, що окремі поняття, які, як зазначено вище, деякі вчені відносять до складу правового статусу суб'єкта, є, безумовно, пов'язаними з правовим статусом, але не входять до його складу. Зокрема, правосуб'єктність, громадянство слід розглядати не як елемент структури адміністративно-правового статусу суб'єкта, а як підставу виникнення у фізичної особи одного з видів правового

статусу (статусу громадянина, іноземця, апатрида); принципи права, законність, справедливість слід розуміти як певний напрям, орієнтир у формуванні правового статусу, гарантії доцільно розглядати як умови для реалізації правового стутусу.

Правовий статус суб'єкта адміністративного права є інтегративною категорією, конструкцію якої слід представити трьома блоками: 1) достатусних елементів: адміністративно-правові норми, правосуб'єктність, громадянство тощо; 2) основних елементів

статусу: права, обов'язки, елементів: гарантій. Його

найорганічнішу частину

відповідальність; 3) забезпечувальних слід розглядати як найважливішу і загального правового статусу. В адміністративно-правовому статусі в узагальненому вигляді конкретизуються права та обов'язки з урахуванням галузевої правосуб'єктності. Він розглядається у поєднанні з реалізацією у сфері публічного адміністрування прав і свобод, компетенцій, а також виконанням покладених на суб'єкта обов'язків.

На наш погляд, саме такі елементи структури правового статусу суб'єкта адміністративного права є достатніми та необхідними для характеристики змістовної складової такої важливої правової категорії, як адміністративно-правовий статус суб'єкта права.

Крім того, розглядаючи структуру правового статусу суб'єкта права, слід розрізняти два види таких суб'єктів: індивідуальні та колективні. Відмінність між цими суб'єктами зумовлює особливості, структуру їх правового статусу. Зокрема, в адміністративному праві суб'єктів поділяють на індивідуальних (громадяни, іноземці, особи без громадянства) та колективних, які, в свою чергу, поділяють на державні та недержавні організації [91, с. 41].

Таким чином, у структуру статусу індивідуального суб'єкта адміністративного права входять: а) адміністративні права, до яких можуть входити і пільги; б) обов'язки суб'єкта, які включають і правообмеження.

Усі зазначені елементи адміністративно-правового статусу особи взаємопов'язані та доповнюють один одного. Одночасно кожен із названих елементів має свої призначення. Проаналізуємо детальніше зміст зазначених елементів та їх відмінності щодо правового статусу індивідуальних та колективних суб'єктів адміністративного права, зокрема, адміністративні права. Аналіз законодавства та наукової літератури дозволяє стверджувати, що не існує чіткого поняття „адміністративні права громадянина”. Але деякі вчені зробили спроби дати перелік цих прав або принаймні назвати риси, притаманні їм. Для з’ясування цього питання розглянемо існуючі класифікації прав. У літературі існують різні підходи щодо розподілу прав і свобод людини і громадянина [357, c. 342].

Права громадян відносно публічної влади можуть бути розділені на дві категорії:

- особисті права, які належать громадянам як окремим особам, підпорядкованим державній владі; ними визначається відношення особистої свободи до влади;

- політичні права, які належать громадянам як учасникам влади [575, c. 234].

Підкоряючись державній владі, особиста свобода підлягає необхідним обмеженням. Разом з тим свобода має бути захищена від свавілля, що зумовлює встановлення відповідних законних гарантій для людини.

Сукупність конкретних прав, які особа може мати відповідно до закону, І. П. Голосніченко класифікує на три групи: особисті, політичні та соціально-економічні.

Особисті права і свободи громадян він визначає як можливість задоволення особистих потреб, відносячи до особистих прав право на повагу до гідності; право на свободу та особисту недоторканість; свободу пересування; право вільного вибору місця проживання; право вільно залишати територію України; право на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції; право на спростування недостовірної інформації про себе і членів своєї сім’ї тощо.

Політичні права і свободи громадян, зазначає вчений, виражаються в їх можливостях реалізувати свої волевиявлення щодо об’єднання в політичні партії, проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, про що завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Соціально-економічні права громадян стають можливими у зв’язку з використанням норм адміністративного права. Це забезпечення можливості заняття підприємницькою діяльністю, реалізації права на працю, відпочинок, соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту і здоров’я [5, c. 193].

Аналізуючи Конституцію та чинне законодавство,

погоджуємося з ученим, що у частині політичних прав і свобод громадян вони є засобами здійснення впливу на владу. Такими правами Конституцією України наділяються лише громадяни, водночас коли особистими правами і свободами наділений кожен, тобто обмежуватись лише громадянами України в цій групі прав, враховуючи положення Конституції, на нашу думку, не доречно. Стосовно соціально-економічних прав, слід зазначити, що економічними правами наділяються як громадяни, так і інші фізичні особи, які на законних підставах перебувають на території України, коли права на соціальний захист чітко встановлені для громадян України.

За змістом адміністративні права вчені поділяють на такі групи:

1. На участь у публічному управлінні та соціально-політичну активність (право на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування; внесення пропозицій, отримання інформації та документів у встановленому порядку; проведення зборів, мітингів, демонстрацій; право на об’єднання тощо).

2. На державне сприяння, допомогу компетентних публічних орга­нізацій. Йдеться про право користування безоплатно благами (бібліотеками та ін.), отримувати організаційну (наприклад, у працевлаштуванні), технічну, юридичну, санітарно-епідеміологічну, медичну допомогу, отримання інших послуг.

3. На захист. Основні форми реалізації цього права: 1) адміністративна (адміністративна скарга); 2) судова (позовна заява до суду); 3) особисто громадянином (необхідна оборона) [11, с. 54].

Соціально-політичні права та право на захист є суттєвими засобами впливу на публічну владу.

З такою класифікацією за змістом погоджується більшість учених-адміністративістів. Проте Д. М. Бахрах, крім вищезазначених, до права на захист відносить: захист у провадженні по справі про адміністративне правопорушення; право на допомогу недержавних організацій (наприклад, профсоюзів) [53, c. 76].

Якщо взяти за основу процесуальні підстави надання права, то можна говорити про права, які відповідним актом суб’єкта виконавчої влади:

- визнаються, реаліються без заяви особи, яка має право (призначення стипендії, присвоєння військовослужбовцю чергового звання та ін.);

- надаються за заявою громадянина, яку суб'єкт виконавчої влади зобов'язаний задовольнити, якщо відсутні передбачені юридичною нормою підстави для відмови (видати паспорт, ліцензію);

- надаються за ініціативою суб'єкта виконавчої влади, який реалізує свої дискреційні повноваження (призначення на державну посаду) [357, c. 185].

Залежно від ступеня можливості реалізації Т. О. Коломоєць права поділяє на абсолютні (безумовні) та відносні. Абсолютними вважає такі права, реалізація яких залежить лише від волевиявлення громадянина [18, c. 67]. До першої групи відносять права, якими особи користуються на власний розсуд, а суб'єкти влади зобов'язані створити умови та не перешкоджати їх здійсненню, сприяти їх захисту. Це, наприклад, право на адміністративне оскарження, вибір імені, працевлаштування, користування публічними бібліотеками, отримання загальної середньої освіти, медичної допомоги та інших адміністративних послуг. Реалізація абсолютних прав залежить в основному або навіть виключно від волі громадянина [9, c. 75].

Відносними слід вважати такі права, для реалізації яких необхідний акт компетентного органу. Наприклад, наказ про призначення на посаду, ліцензія на здійснення певного виду діяльності. Воля громадянина повинна бути опосередкована волею суб'єкта влади, актом застосування права [9, c. 75].

Залежно від кола осіб, які наділені адміністративними правами, ці права поділяються на:

- загальні, які належать кожному громадянину, складають зміст загального правового статусу та встановлюються нормативно-право­вими актами;

- спеціальні, які належать певній групі осіб, складають зміст спеціального адміністративно-правового статусу, виникають як з нормативних, так і з індивідуальних актів;

- індивідуальні, які належать окремо визначеному індивіду, складають зміст індивідуального адміністративно-правового статусу і виникають на підставі індивідуальних актів [357, c. 187].

За цим же критерієм їх поділяють на права загальні і спеціальні. Останні частіше за все є пільгами, які даються за ознаками соціально- демографічної (хворим, багатодітним, вимушеним переселенцям) та соціально корисної діяльності (ветеранам, військовослужбовцям, державним службовцям) [9, c. 75].

Розглядаючи право на пільги, слід звернути увагу на існування неоднозначних поглядів щодо їх змісту у науці та практиці.

Як відомо, пільги - це надання будь-кому переваг, що полегшують здійснення загальних правил. Під правовими пільгами розуміють правомірне полегшення становища суб'єкта, що дає йому можливість повніше задовольнити свої інтереси, що виявляється як у наданні додаткових, особливих прав, так і в звільненні від обов'язків [357, c. 187].

Встановлення інституту пільг зумовлено принципами соціальної справедливості, гуманності. Пільги можна розглядати у двох аспектах. По-перше, як гарантії реалізації та забезпечення прав громадян. Наприклад, право першочергового вступу до навчальних закладів є гарантією права на освіту для певних категорій громадян, право на соціальну допомогу - гарантією права на достатній життєвий рівень для малозабезпечених громадян тощо. По-друге, пільга - це спеціальне право, надане суб'єкту, яке дає можливість розглядати останнього як носія спеціального статусу. У галузевих правових науках пільга вважається спеціальним видом прав громадян [357, c. 188].

Законодавством передбачено надання пільг різним категоріям осіб. Визначати ці категорії можна шляхом аналізу підстав виникнення права на пільги. Такими підставами є: а) навчання (студенти, учні, аспіранти); б) виконання обов'язків (службовці, військові); в) вік (молодь, неповнолітні, особи похилого віку); г) фізичний стан особи (інваліди, хворі); д) заслуги (ті, хто мають звання героїв, ветеранів праці та інші); є) надзвичайні ситуації (потерпілі від Чорнобильської катастрофи); є) майновий стан осіб (малозабезпечені); ж) сімейний стан (сироти, одинокі, багатодітні); з) відсутність можливості реалізувати певні права та їх домагання (безробітні, біженці). Наведений перелік не є вичерпним, а охоплює лише найбільш поширені підстави. Таким чином, слід визнати, що пільги надаються внаслідок набуття особою певного спеціального або індивідуального адміністративно-правового статусу.

За своїм характером пільги можуть полягати в наданні грошової допомоги (субсидії, компенсації); наданні безплатного або частково оплачуваного користування (транспортом, об'єктами культури); наданні першочергового права (на вступ до навчальних закладів без вступних екзаменів, на прийом відповідною посадовою особою); наданні спеціальних послуг (медичних, інформаційних тощо) [357, c. 188].

Виходячи зі змісту Конституції України та деяких інших законодавчих актів (наприклад, Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 8 червня 2000 року або Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 06.04.2000), можемо констатувати, що права людини і громадянина, крім інших ознак, можна класифікувати і за можливістю їх обмеження.

Права, що не підлягають обмеженню. Не підлягають обмеженню первинні (основоположні) або природні права людини. Природні права і свободи носять найзагальніший характер і складають юридичну базу для всіх інших прав. Вони однаково розповсюджуються на всіх фізичних осіб, що перебувають на території України [509, c. 96-96].

Невідчужуваність основних прав суб'єкта - це відсутність у будь-кого права позбавляти індивідуального суб'єкта можливостей життєдіяльності, що походять з його індивідуальної природи; це такий стан правової захищеності суб'єкта, який характеризується непорушністю його (суб'єкта) сутності, абсолютним значенням людини, гарантованістю процесів реалізації його прав та їх правового захисту. Невідчужуваність як властивість прав суб'єкта має вже не лише природній, але й правовий зміст і відповідно розповсюджується як на природні, так і на інші основні права людини. Невідчужуваності прав людини властиві такі ознаки, як: первинність прав людини відносно всього суспільного та її нерозривність із існуванням людини.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 64) не підлягають не лише відчуженню, але й навіть обмеженням такі основні права і свободи, як право на життя (ст. 27), право на повагу до гідності (ст. 28), право на не втручання в особисте і сімейне життя (ч. 1 ст. 32), право на шлюб (ст. 51), право на житло (ст. 47). Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, 112

і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (ч. 2 ст. 32).

Крім того, не можуть бути обмежені права, пов’язані зі здійсненням правосуддя та наданням правової допомоги: право на звернення до органів влади за захистом своїх прав (ст. 40 Конституції України), право на судовий захист (ст. 55 Конституції України), право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ч. 2 ст. 55), право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56 Конституції України), право знати свої права і обов’язки (ст. 57 Конституції України), відсутність зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи, право не відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення (ст. 58 Конституції України), право на правову допомогу (ст. 59 Конституції України).

Права, які можуть бути обмежені. Виходячи зі змісту Конституції України, можуть бути обмежені наступні права людини і громадянина: право на свободу та особисту недоторканість; права на таємницю листування телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції; право на свободу світогляду і віросповідання (ч. 2 ст. 35), свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України; право на свободу слова; право на об’єднання та зібрання, право на страйк [509, c. 98].

Обмеження застосовуються не довільно, а з певною метою і у зв’язку із конкретними обставинами [508, c. 9]. Цілі обмежень також визначені універсальними міжнародними актами. Згідно із Загальною декларацією прав людини (п. 2 ст. 29):

- забезпечення належного визнання і поваги прав і свобод інших людей;

- забезпечення справедливих вимог моралі, громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві.

Відповідно до Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. обмеження, крім того, вводяться з метою забезпечення: національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб (ст. 8-9); територіальної цілісності, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду (ст. 10).

Кореляція прав та обов’язків утворює урівноважений суспільний стан, інакше кажучи, режим найбільшого сприяння для повсякденної життєдіяльності людей. Таке сполучення виражає розумний баланс інтересів усіх членів і складових частин суспільства, сприяє досягненню згоди, взаєморозуміння і соціального компромісу між ними. Це засіб гармонізації інтересів особистості і держави, а також інтересів громадян у взаємовідносинах один з одним [271, c. 306].

Адміністративно-правові обов’язки особи - це встановлені державою і адресовані особі вимоги діяти в певних рамках та межах. Вони витлумачені в адміністративно-правових нормах, які регламентують численні правила поведінки.

В обов’язках закріплюється необхідне, належне ставлення громадян до: а) держави та її апарату; б) суспільства та його членів; в) власних інтересів.

Кожному обов’язку громадянина відповідає право державного органу вимагати від нього виконання чи дотримання своїх адміністративно-правових обов’язків.

За своїм змістом адміністративно-правові обов’язки поділяються на два види: а) обов’язок здійснювати певні дії (отримувати паспорт, сплачувати штраф тощо); б) обов’язок утримуватися від певних дій, які розцінюються як правопорушення (не порушувати громадський порядок).

Видатний український вчений В. К. Колпаков визначив практично вичерпний перелік юридичних фактів, закріплених у нормах права, у зв’язку з якими виникають обов’язки громадян. Найхарактерніші з них такі:

- досягнення громадянином певного віку (з 16 років виникає обов’язок отримати паспорт);

- перебування в певному місці (перебування у громадських місцях зобов’язує не порушувати громадський порядок);

- зайняття певною діяльністю (громадяни, що керують автомобілем, повинні дотримуватися правил дорожнього руху);

- наявність у громадян деяких об’єктів особистої власності (наявність автомобіля, вогнепальної, газової зброї спричиняє обов’язок щодо їх реєстрації або нереєстрації);

- укладання і наступне виконання громадянином громадянсько- правових угод (укладання громадянином з транспортною організацією угоди про перевезення спричиняє виникнення в останнього обов’язків щодо дотримання протипожежних, санітарних та інших правил, що діють на транспорті);

- користування об’єктами державної, кооперативної, суспільної власності (користування лісами, водними ресурсами тощо породжує адміністративно-правовий обов’язок дотримуватися встановленого режиму користування ними) [208, c. 345].

Серед адміністративно-правових обов’язків індивідуальних суб’єктів більшість учених виділяють абсолютні та відносні. Перші із них не залежать від будь-яких конкретних обставин, вони безумовні, покладаються на кожного і витікають із норм Основного Закону та законодавчих актів держави. До них відносять обов’язки: дотримуватись Конституції і законів України; захищати інтереси держави, сприяти її могутності та авторитету; берегти природу, охороняти її багатства; сплачувати податки; берегти історичні пам’ятки та інші історичні цінності [11, c. 54], а також досить важливий обов’язок - не зловживати своїми правами, тим самим порушуючи права інших суб’єктів [18, c. 67]. У громадянському суспільстві свобода людини встановлюється та охороняється законом, однак особиста свобода піддається чисельним обмеженням, зумовленим вимогами суспільного порядку.

Відносні обов’язки поділяються на дві підгрупи. До першої відносять ті, що виникають із правомірних дій, спрямованих на набуття прав та користування ними. Серед них можна розрізняти: обов’язок користувача (читача державної бібліотеки, студента державного вузу, пасажира, мисливця); обов’язки особи, яка отримала дозвіл на здійснення певних дій, володіння певним майном (водія, власника вогнепальної зброї). Такі обов’язки не є постійними. До другої групи необхідно віднести обов’язки, які породжуються неправомірними діями, зокрема нести негативні наслідки запобіжних заходів (затримання, арешт майна тощо), виконання покарань (штраф, адміністративний арешт) [53, c. 76].

Зміст адміністративно-правових обов’язків стосовно окремих осіб залежить від громадянства, статі, віку, стану здоров’я та ряду інших факторів [53, c. 85-86].

Правовий статус юридичних осіб визначається через їх компетен­цію, тобто права і обов’язки цих осіб, зафіксовані в чинному законодавстві. Йдеться про державні органи, підприємства, установи та організації. У концентрованому вигляді їх правовий статус відображається у законах, положеннях, статутах та інших нормативно-правових актах про цих суб’єктів. Від повноти юридичної фіксації повноважень залежить ефективність діяльності юридичної особи [593, с. 44].

У науці адміністративного права адміністративно-правовий статус юридичної особи характеризується найчастіше сукупністю передбачених законами, підзаконними нормативно-правовими актами та установчими документами прав і обов’язків юридичної особи у сфері державного управління, а також адміністративною відповідальністю юридичної особи [498,с. 40]. Належну підтримку серед науковців має вищезазначений підхід до розуміння структури адміністративно-правового статусу колективного суб’єкта, запропонований Д. М. Бахрахом, який поділяє елементи структури адміністративно-правового статусу на певні блоки. Таку думку підтримують інші вчені-адміністративісти, такі як В. Б. Авер’янов, Ю. П. Битяк, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, О. В. Кузьменко та ін.

Б. Н. Лазарев звертав увагу, що визначення поняття правового статусу суб’єкта адміністративного права можна вивести, відповівши на питання, а саме: до якого виду органів за основним змістом діяльності він належить, хто його засновує, утворює, хто формує його керівний склад; кому орган підпорядкований, підзвітний, підконтрольний та перед ким відповідальний; яка його компетенція; хто йому підзвітний та підконтрольний, чиї акти він може відміняти самостійно, змінювати, припиняти, опротестовувати; яка юридична сила актів даного органу, яке його офіційне найменування; якими державними символами орган має право користуватися; які джерела його фінансування; чи має орган права юридичної особи [245, с. 248­249].

Вважаємо, що основна відмінність між структурою адміністративно-правового статусу індивідуальних та колективних суб'єктів права полягає у тому, що останні мають дещо складніший правовий статус, що пов'язано з особливостями їх утворення та функціонування. Зокрема, до адміністративно-правового статусу колективних суб'єктів права належить також адміністративна компетенція, тобто законодавчо встановлене коло повноважень такого суб'єкта.

Питання про компетенцію публічного органу влади належить до числа «базових» у юридичній науці. Відповідь на нього дозволяє визначити, як і якою мірою той чи інший орган публічної адміністрації виконує свою роль у державі, які його відносини з державними структурами, громадськими інститутами. Закріплення за органами публічної адміністрації як суб'єктами права визначеної компетенції є одним із способів державного регулювання їх дій, організації та упорядкування їх діяльності.

Поняття „компетенція” для органів публічної адміністрації є визначальним для їх характеристики як суб'єктів права, а його правильне використання в нормотворчій діяльності має досить суттєве значення для регламентації функцій цих органів, відповідно і ефективності їх діяльності.

Проте теоретична його розробка не отримала ще належного рівня розвитку. Немає повної ясності навіть щодо самого поняття компетенції та її елементів.

У трактуванні компетенції спостерігаються різні підходи. Досить часто конкуруючими поняттями є права та обов'язки, повноваження, функції і предмети відання, юрисдикція, підсудність і підвідомчість. Дійсно, визначити їх співвідношення між собою за обсягом та змістом складно, до того ж для різних видів суб'єктів публічної адміністрації.

У новітніх енциклопедіях компетенція визначається як сукупність встановлених в офіційній (юридичній чи неюридичній) формі прав і обов'язків, тобто повноважень будь-якого органу або посадової особи, які визначають можливості цього органу або посадової особи приймати обов'язкові до виконання рішення, організовувати та контролювати їх виконання, вживати в необхідних випадках заходи відповідальності [593, с. 196]. Тлумачать компетенцію і як обізнаність із чим-небудь [92, с. 560].

Досить часто термін «компетенція» використовується і в сучасному законодавстві. Однак легальне (законодавче) визначення цього поняття відсутнє. Так, у Конституції України цей термін зустрічається лише один раз у статті 107, де зазначається, що компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом [217]. Міститься він і в Кодексі адміністративного судочинства України. Стаття 17 зазначеного Кодексу має назву «Компетенція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ»; необхідно звернути увагу на те, що сама глава, у якій міститься ця стаття, має назву «Адміністративна юрисдикція і підсудність адміністративних справ». Подібне формулювання статей має і Цивільний процесуальний кодекс України [564]. Натомість Господарський процесуальний кодекс України у своєму змісті містить розділ 3 «Підвідомчість справ господарським судам. Підсудність справ» [124], і такі терміни, як компетенція та юрисдикція у ньому не використовуються. Водночас Господарський кодекс України [123] вводить таке поняття, як «господарська компетенція органів державної влади», не розкриваючи його значення. Аналізуючи положення розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 березня 2010 р. № 456-р «Про визначення питань, що належать до компетенції першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністрів та міністра Кабінету Міністрів України», можна констатувати, що йдеться саме про предмети відання цих суб’єктів.

У результаті аналізу законодавства можна зробити висновок про використання різних понять: «компетенція», «юрисдикція», для визначення аналогічних явищ, що зумовлює необхідність дослідження їх співвідношення.

Необхідно звернути увагу і на досить поширений в адміністративному праві термін «юрисдикція».

У Міжнародній поліцейській енциклопедії юрисдикція визначається як відправлення правосуддя, повноваження щодо розгляду справ, офіційні повноваження органів влади. У міжнародному праві - відповідає поняттю компетенції різних органів.

У рішенні Конституційного суду України юрисдикція судів визначається як їх повноваження вирішувати спори про право та інші правові питання [473].

У сучасній адміністративно-правовій літературі В. К. Колпако- вим висловлено аргументовану думку щодо поліструктурності поняття «адміністративна юрисдикція». Відповідно до цієї концепції адміністративна юрисдикція (на відміну від цивільно-правової, кримінально-правової і дисциплінарної) поділяється на три види:

а) адміністративно-регулятивну, тобто компетентність вирішувати адміністративні справи, що виникають з інших, крім виникнення спору про право і здійснення адміністративного правопорушення, підстав (справи про видачу ліцензій, державну реєстрацію автотранспортних засобів тощо);

б) адміністративно-судочинну, тобто компетентність адміністративних судів щодо вирішення відповідних справ;

в) адміністративно-деліктну, тобто компетентність вирішувати справи про адміністративні правопорушення, за здійснення яких передбачається накладення адміністративних стягнень [201, с. 255].

Підтримуючи позицію В. К. Колпакова у цьому питанні, можна говорити про поняття «компетенції» та «адміністративної юрисдикції» як поняття одного змістовного ряду, але не тотожні.

Компетенція органу - це явище, що має функціональний зміст і правову форму [244, с. 43].

Аналіз позицій науковців щодо поняття «компетенції» звертає увагу на різноманіття його визначень, що може бути результатом сим­волічної природи.

Компетенцію визначають як частину правового статусу колективного суб'єкта адміністративного права, яка складається із сукупності владних повноважень щодо визначених предметів відання [48, c. 28].

Наявність певної компетенції як ознаку адміністративної правосуб'єктності визначав A. В. Венедиктов [94, c. 637], додаючи, що за допомогою права держава перш за все визначає компетенцію кожного держоргану, тобто предмет його діяльності (його завдання або функції), і обсяг прав і обов'язків, необхідних для здійснення його завдань [94, c. 613].

Завдання, цілі, функції - це поняття одного смислового ряду. Досить часто вони фіксуються в нормативних актах про діяльність органів влади. Однак до компетенції завдання, цілі та функції не входять. Здійснюючи конкретні дії, що входять до сфери його компетенції, суб'єкт досягає своїх цілей, реалізує свої функції. Цілі, завдання і функції мають загальний, абстрактний характер. У літературі справедливо наголошувалося, що цілі діяльності і способи їх досягнення є явищем різного порядку, і об’єднання їх у єдину категорію мало б штучний характер [597, c. 30].

Компетенцію в адміністративно-правовій науці визначають і як певний обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності [11, c. 64].

На думку Г. Атаманчука, «...компетенція органу держави - це сукупність функцій і повноважень щодо управління певними об’єк­тами (процесами), відношеннями, явищами, поведінкою і діяльністю людей» [39, с. 547].

B. Б. Авер’янов звертає увагу на те, що компетенція (права і обов’язки) є основною складовою змісту правового статусу кожного органу, яка доповнюється такими важливими елементами, як його зав­дання, функції, характер взаємозв’язків з іншими органами (як по «вертикалі», так і по «горизонталі»), місце в ієрархічній структурі органів виконавчої влади, порядок вирішення установчих і кадрових питань [96, с. 247].

Компетенція державного органу означає встановлені правом повноваження (правові можливості) у визначеній сфері державної діяльності, за визначеними предметами відання. Державний орган зобов’язаний здійснювати свою компетенцію. Одночасно до компетенції окремих органів входять окремі повноваження, якими орган має право користуватися на свій розсуд. Наприклад, право законодавчої ініціативи [455, с. 567].

О. В. Міцкевич визначав компетенцію державного органу як закріплене за держорганом коло завдань державного керівництва, виконання яких становить обов’язок органу, а також коло владних прав, необхідних для здійснення покладених на нього завдань [291, c. 120]. Владні права і обов’язки, як засоби виконання завдань державного управління суспільством, становлять зміст компетенції державного органу [291, c. 111-112].

C. С. Студенікін визначає компетенцію як коло обов’язків, повно­важень і відповідальність різних державних органів, що здійснюють виконавчу та розпорядчу діяльність [105, c. 15]. З такою позицією складно погодитись у першу чергу у співвідношенні категорій обов’язків і повноважень, існує усталена думка, що повноваження є правообов'язками. За Б. М. Лазаревым, компетенція органу управління являє собою систему його повноважень, тобто суб'єктивних прав та обов'язків особливого виду. Компетенція включає в себе обов'язок (перед державою) і право (щодо керованих об'єктів) виконувати певні функції (планування, регулювання, контроль та ін.) [243, c. 27]. Крім того, відповідальність державних органів - це вже наслідок неналежного виконання ними своїх компетенційних повноважень, а тому вона не може бути структурним елементом компетенції.

Аналіз наукових та навчальних джерел дозволяє простежити пев­ну тенденцію - вчені-адміністративісти формулюють визначення компетенції через її структурні елементи, не приділяючи належної уваги характеристиці її ознак. Визначення лише разом із аналізом його ознак дає загальне уявлення про компетенції.

На нашу думку, ознаками компетенції органів публічної адміністрації можна визначити такі:

- компетенцію органів публічної адміністрації, що є складовим елементом їх адміністративно-правового статусу. В. Б. Авер'янов звер­тає увагу на те, що орган, виступаючи конкретним суб'єктом права, у компетенції отримує найбільш глибокий прояв правосуб'єктності [4, c. 25];

- компетенцію, що встановлюється нормативно-правовими актами та має суворо визначені межі. Визначаючи компетенцію органу публічної адміністрації, держава вводить його діяльність у певні межі, що означає заборону не тільки для нього виходити за ці межі, але і для інших державних органів втручатися в цю сферу, якщо інше не передбачено правовими нормами [244, c. 52]. В. К. Колпаков зазначає, що в межах своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному аспектах;

- компетенцію, що слугує правовим засобом здійснення функцій органів публічної адміністрації. Відповідно, функції визначають напрями діяльності органу, а компетенція - що саме необхідно чи можна зробити для їх реалізації [261, c. 59]. В. Б. Авер'янов, аналізуючи співвідношення функцій і компетенції органів виконавчої влади, зазначає, що функції органів виконавчої влади органічно пов'язані з державно-владними повноваженнями (правами і обов'язками). Правовою формою цих прав і обов'язків виступає компетенція органів виконавчої влади [5, c. 260]. Отже, функції не є

однопорядковими з повноваженнями елементами компетенції органу, а виражаються в ній шляхом правового закріплення (регламентації) останніх [4, c. 57-60].

Таким чином, повноваження останнього повинні відповідати тій функції, яку виконує цей орган. Кожен орган публічної адміністрації має свою компетенцію.

Межі компетенції органів публічної адміністрації окреслюються передусім шляхом вказівки на певні сфери суспільного життя, на які повинна бути спрямована діяльність того чи іншого органу, і на ту державну функцію, яку він має право і зобов’язаний здійснювати щодо даного кола суспільних явищ [244, c. 44].

Таким чином, компетенція органів публічної адміністрації - складовий елемент їх адміністративно-правового статусу, який є правовим засобом здійснення функцій органів публічної

адміністрації, вона встановлюється нормативно -правовими актами, має суворо визначені межі та забезпечує їх самостійність в організаційному та функціональному відношеннях.

Ю. Тихомиров до складових компетенції відносить елементи двоякого виду. До власне компетенційних елементів належать предмети відання як юридично-визначені сфери та об’єкти впливу, а також владні повноваження як гарантована законом міра прийняття рішень. До супутніх елементів він відносить цілі як довгострокову нормативну орієнтацію, що виражається в безперервному вирішенні виникаючих завдань за допомогою здійснення компетенції, та обов’язок діяти незалежно від того, стосується це держави або її органів і посадових осіб. Без неї компетенція втрачає основне - публічно-правове забезпечення за допомогою різних засобів [527, c. 24].

Д.М. Бахрах вважає, що перший елемент компетенції включає права і обов’язки, пов’язані зі здійсненням влади, з участю в управлінських відносинах, зокрема і право видавати певні акти. Другий елемент - підвідомчість, правове закріплення кола об’єктів, предметів, справ, на які розповсюджуються владні повноваження [48, c. 28].

Необхідно зазначити, що компетенція будь-якого державного органу починається зі встановлення визначеної сфери суспільних відносин, у межах якої діє орган держави, тобто кола його діяльності, сфер суспільного життя, на які спрямована його діяльність. Ця сфера 122

діяльності державного органу в юридичному значенні відображається в законодавстві та визначається як предмет відання органу держави. Предмети відання - це не окремі питання і не сукупність питань, а визначення сфер державної діяльності. Предмети відання в їх юридичному значенні відображені в законодавстві [240, c. 23].

Предмет відання - узагальнене, але юридично значиме визначення тієї сфери суспільних відносин, у якій належить діяти органу держави та виконувати свої функції, це ті суспільні відносини, у яких державний орган юридично компетентний [228, c. 115].

Ю. Тихомиров запропонував такі типові предмети відання, як елемент компетенції:

а) сфери державного і суспільного життя, галузі економіки та соціально-культурного будівництва; б) політичний курс і стійкий вид діяльності; в) юридичні дії; г) матеріальні об'єкти (власність тощо); д) фінансово-грошові кошти; е) державні та інші інститути, органи, організації; ж) керівники, посадові особи; з) правові акти (з урахуванням їх ієрархії) [527, c. 25].

Оскільки обсяг і характер прав і обов'язків органів публічної адміністрації залежить від справ, якими йому належить займатися, нерозривний зв'язок існує між предметами відання та повноваженнями. Більше того, у законодавстві ці елементи можуть зливатися, збігатися, якщо предмети відання сформульовані законодавцем настільки конкретно, що в них міститься вказівка на те, якими саме повноваженнями з відповідного предмета відання розпоряджається орган публічної адміністрації [228, c. 15].

Таким чином, наступним елементом компетенції органів пуб­лічної адміністрації є владні повноваження на здійснення певного виду владних дій. Реалізуючи їх, органи публічної адміністрації виконують свої функції. Для виконавчої влади особливе значення має чіткий розподіл повноважень між її ланками [527, c. 27]. О. Банчук звертає увагу на те, що владні повноваження публічних суб'єктів поєднують у собі елементи суб'єктивного права та обов'язку. З одного боку, владне повноваження є правом суб'єкта такого повноваження, оскільки він може як реалізувати, так і не реалівати його, тобто у суб'єкта є альтернатива. З іншого - законодавство визначає чіткі умови реалізації владного повноваження. За наявності певних обставин суб'єкт владного повноваження зобов'язаний реалівати його, інакше носія такого повноваження можна звинувачувати в

бездіяльності [346, с. 146].

Повноваження мовлені предметом відання, тобто конкретними завданнями, функціями, що вирішує і виконує державний орган. Повноваження, зазвичай, юридично закріплені, і в компетенції органу держави передбачені можливості видавати обов’язкові до виконання правові акти. Владні повноваження виражаються у тому, що ці акти (нормативні чи індивідуальні) забезпечуються шляхом застосування різних методів, зокрема методів примусу [120, c. 80].

І. М. Кузнецов стверджує, що повноваження завжди предметні. Наділяється ними орган державної влади для виконання покладених на нього завдань і функцій. Коло і обсяг таких повноважень залежить від призначення і місця органу в системі органів держави [228, c. 14]. Тому компетенцію органу можна встановити лише за умови окреслення сфери застосування наданих йому владних повноважень, кола питань, якими необхідно займатися [602, c. 11].

Генетичне коріння владного повноваження йде у природу державної влади, яка мов матеріалізується у безлічі владних актів та діянь, розкладається на загальні та конкретні веління, які формують і виражають їх носії [526, c. 136]. Владне повноваження, з одного боку, є прямим вираженням державного владарювання, з іншого - служить специфічною ознакою державного органу, апарату держави в цілому [526, c. 137]. Абстракція державного владарювання пов’язується з реальністю його втілення. Теорія дає змогу зрозуміти, як держава здійснює свою владу через органи. А. І. Єлістратов писав у 20-х рр., що держава може уособлювати у своїх органах певні взаєморозчленовані прояви своєї істоти. Виступаючи суб’єктом прав, держава передає безліч компетенції своїм органам. При всій суперечливості вольових актів органів вони покликані у своїй сукупності висловлювати державну волю. Для цього їм передаються адміністративні повноваження. І всі адміністративні установи розрізняються, на його думку, за складом компетенції та порядком діяльності. Компетенція визначалася як єдність їх обов’язків і прав [152, с. 37-46].

Ц. А. Ямпольською владне повноваження виділено як одну зі специфічних ознак державного органу та охарактеризовано як особливу форму організуючої діяльності держави. Воно складається, у свою чергу, з пов’язаних між собою елементів. До них належать: видання державою велінь - правових актів, обов’язкових для всіх 124

громадян та посадових осіб, захист цих велінь від порушень за допомогою примусової сили держави, забезпечення виконання велінь держави заходами виховання, переконання, заохочення, матеріальне забезпечення виконання державних велінь шляхом розпорядження єдиним фондом державної власності [601, c. 11-10].

Владні повноваження - забезпечені законом вимоги уповноваженого суб'єкта певної поведінки і дій, звернені до фізичних і юридичних осіб [526, c. 139].

Ю. Тихомиров виділяє такі повноваження: керує; управляє; вирішує; бере участь; нормує; організовує; вказує; координує; розробляє; контролює; забороняє, кожне з яких розчленовує на більш конкретні. Наприклад, «вирішує» означає «встановлює», «створює», «стверджує» тощо, за характером рішення можуть бути самостійними, узгодженими, спільними, попередніми, рекомендаційними, зазначаючи про те, що повноваження «керує» і «управляє» є загальними і включають комбінації інших повноважень [527, c. 27].

Між функціями і конкретними владними повноваженнями існує найтісніший зв'язок (адже повноваження потрібні для здійснення фун­кцій), але кожна з цих складових частин компетенції зберігає відносну самостійність. Функція у декількох органів може бути одна і та ж (наприклад, у місцевої ради та її виконкому), а конкретні повноваження щодо її здійснення - різні [244, c. 47].

Таким чином, підсумовуючи викладене, можна констатувати, що компетенція органів публічної адміністрації визначається шляхом вказівки на сферу суспільного життя, яка повинна бути об'єктом діяль­ності органу, державну функцію, яку орган повинен здійснювати в цій сфері суспільного життя та яка проявляється в окремих предметах відання органу, конкретні повноваження (права та обов'язки) органу, які забезпечують реалізацію зазначеної функції у згаданій сфері суспільного життя, межі (територію, об'єкти, час), на які поширюється повноваження.

Отже, дослідивши статус суб'єктів адміністративного права, можна дійти таких висновків:

Правовий статус суб'єкта адміністративного права є інтегративною категорією конструкції, яку потрібно представити трьома блоками: достатусних елементів: адміністративно-правові норми, правосуб'єктність, громадянство тощо; основних елементів статусу: права, обов'язки, відповідальність; забезпечувальних

елементів: гарантій. Його необхідно розглядати як найважливішу і найорганічнішу частину загального правового статусу. В адміністративно-правовому статусі в узагальненому вигляді конкретизуються права та обов’язки з урахуванням галузевої правосуб'єктності. Він розглядається у поєднанні з реалізацією у сфері публічного адміністрування прав і свобод, компетенцій, а також виконанням покладених на суб’єкта обов’язків.

На наш погляд, саме такі елементи структури правового статусу суб’єкта адміністративного права є достатніми та необхідними для характеристики змістовної складової такої важливої правової категорії, як адміністративно-правовий статус суб’єкта права.