Класифікаціясуб’єктів адміністративного права

Для усвідомлення сутності, призначення, взаємозв'язку суб'єк­тів адміністративного права України важливого теоретичного та прак­тичного значення набуває їх класифікаційний розподіл.

Розробка проблем такої класифікації передбачає формування знань щодо структури суб'єктів адміністративного права, є способом пізнання даної структури. Однак необхідно звернути увагу, що у теорії адміністративного права відсутня єдина класифікація його суб'єктів, що зумовлено наявністю значної кількості суб'єктів адміністративного права, як і немає єдиного підходу щодо класифікації суб’єктів права взагалі.

Як відомо, класифікація - особливий випадок застосування логічної операції поділу обсягу поняття на класи, види, групи [542, c. 200]. Будь-яка класифікація виконує функцію упорядкування певної сукупності знань, якими людство оперує на даний момент. Побудова класифікації, як правило, є передумовою виникнення загальнонаукових теорій, які поєднують практичні знання та теоретичне мислення суб’єкта. Поняття класифікації у формальній логіці визначається як розподіл предметів по класах залежності від схожості предметів [254, c. 81]. Будь-яка класифікація передбачає порівняння об’єктів, що класифікуються, за їх ознаками [523, c. 70­71]. За основу класифікації необхідно брати найбільш суттєві ознаки та властивості явищ, що розкривали б сутність та зміст об’єктів, що вивчаються [477, c. 9].

Щодо класифікації суб’єктів адміністративного права, слід зазначити, що її здійснення обумовлене:

- по-перше, потребою з’ясування сутності суб’єктів адміністративного права, їх ролі у публічному управлінні, при наданні адміністративних послуг, притягненні до адміністративної та дисциплінарної відповідальності за вчинені протиправні діяння, охороні та захисті їх прав у процесі здійснення адміністративного судочинства;

- по-друге, створенням засад ефективної реалізації статусу даних суб’єктів, а також їх ефективної взаємодії;

- по-третє, досконалою класифікацією суб’єктів

адміністративного права, що є необхідною передумовою змістовного наукового дослідження їх потенціалу.

У юридичній літературі наводяться класифікації суб’єктів права за різноманітними критеріями.

Існує підхід, відповідно до якого всі суб’єкти права поділяються на індивідуальні та колективні. Так, В. В. Копейчиков вважає, що суб’єктами права можуть бути: індивіди (фізичні особи) та організації і об’єднання. З-поміж індивідуальних суб’єктів учений виділяє такі їх групи: а) громадяни даної держави; б) іноземці (громадяни інших держав); в) біпатриди (особи, що мають громадянство двох або більше держав); г) апатриди (особи, що не мають громадянства будь-якої держави). Організації та об’єднання вчений поділяє на: а) державні (державні органи, установи, підприємства, їх посадові особи); б) громадські (організації, рухи, партії, органи громадської самодіяльності, підприємства, установи та їх посадові особи) [163, c. 192].

С. С. Алексєєв поділяє суб'єктів права на: 1) індивіди; 2) організації; 3) громадські (громадсько-територіальні) утворення [31, c. 147]; В. Е. Чиркин на: а) індивідів; б) юридичних осіб приватного права; в) юридичних осіб публічного права [572, c. 42].

О. Ф. Скакун виокремлювала такі групи суб'єктів права: 1) індивідуальні суб'єкти (фізичні особи): громадяни, тобто індивіди, що мають громадянство даної країни; іноземні громадяни; особи без громадянства (апатриди); особи з подвійним громадянством (біпатриди); 2) колективні суб'єкти (юридичні особи): державні органи, організації, установи, підприємства; органи місцевого самоврядування; комерційні організації (акціонерні товариства, приватні фірми тощо - вітчизняні, іноземні, міжнародні); громадські об'єднання (партії, профспілкові організації тощо); релігійні організації; 3) держава та її структурні одиниці: держава; державні утворення (суб'єкти федерації - штати, землі, автономії; в Україні - Автономна Республіка Крим); адміністративно-територіальні одиниці (область, місто, селище та інше); 4) соціальні спільноти - народ, нація, етнічні групи, громадяни виборчого округу тощо [484, c. 355].

Як випливає із вищенаведених прикладів, найменування суб'єк­тів права у багатьох авторів не збігається.

Адміністративне право відрізняється від інших галузей права багатоманітністю суб'єктів. До суб'єктів адміністративного права відносять: 1) фізичних осіб - громадян України, іноземців, осіб без громадянства; 2) юридичних осіб - органи виконавчої влади, будь-які інші державні органи, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації (в особі їх керівників, які очолюють органи управління цих підприємств, установ, організацій); 3) колективних суб'єктів (утворення), які не мають ознак юридичної особи, але нормами адміністративного права тією чи іншою мірою наділені правами і обов'язками: структурні підрозділи державних і недержавних органів, підприємств, установ, організацій, деякі інші громадські утворення, наприклад загальні збори громадян за місцем проживання [5, c. 183; 323, c. 193].

В. К. Колпаков суб’єктами адміністративного права називає: 1) Президента України; 2) органи державної виконавчої влади; 3) державних службовців як суб’єктів, у діяльності яких об’єктивізуються повноваження державних органів управління; 4) громадян України, іноземців, осіб без громадянства; 5) органи місцевого самоврядування; 6) об’єднання громадян; 7) суб’єктів підприємницької діяльності [202, c. 101].

Зазначимо, що для оптимальної класифікації суб’єктів адміністративного права на певні види (групи) в науковій літературі у різні періоди висловлювались різноманітні підстави.

Так, А. І. Єлистратов на початку ХІХ ст., досліджуючи публічні адміністративні правовідносини, визначив, що юридичні відносини встановлюються лише між людьми, а тому суб’єктами публічних відносин можуть бути лише посадові особи, наділені підзаконною владою управління. До суб’єктів права він відносив об’єднання осіб, які організовані певним чином (земство, місто - громада); об’єднані суспільними інтересами окремих місцевостей (селянські та міщанські громади); інтересами окремої групи людей, громади; спільною справою (університет). Приватні особи, за твердженням автора, також виступають суб’єктами права [153, с.

Є. М. Трубецький пропонував інший, індивідуально-колектив­ний, критерій їх розмежування. Під фізичною особою, на його думку, потрібно розуміти особу індивідуальну, одиничну, протилежну юридичним особам, які є особами колективними [38, c. 230].

У радянський період підхід до суб’єктів адміністративного права визначався тогочасною суспільно-правовою свідомістю. Так, Ц. А. Ямпольська зазначала, що в адміністративному праві виділяються три основні групи суб’єктів: органи держави та їх агенти; громадські організації та їх органи; громадяни [602, с. 10]. І. Євтихієв до кола суб’єктів радянського адміністративного права включав органи радянського державного управління, їх посадових осіб, громадські організації та громадян [150, с. 9-10].

Більш розгорнутий перелік давав Г І. Петров. Суб’єктами адміністративного права, на його думку, є: 1) громадяни СРСР, особи без громадянства та іноземці; 2) органи державного управління і внутрішні частини їх апарату; 3) державні і громадські підприємства й установи та внутрішні частини їх апарату; 4) органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, їх внутрішні частини; 5) організації громадського сприяння державному управлінню; 6) службовці, які є носіями адміністративних прав і обов’язків» [337, с. 106; 338, с. 7].

Фахівці адміністративного права в сучасний період визначають, що суб’єктів адміністративного права можна також поділити на два види: 1) індивідуальні (громадяни України, іноземці, особи без громадянства, біженці) та 2) колективні (органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; підприємства, установи, організації незалежно від форм власності; громадські організації, релігійні організації тощо) [186, с. 18].

Традиційним такий підхід є і для теорії права. Так, Б. Чичерин як суб’єкти права розглядає розумну (тобто правоздатну) людину та юридичну особу [574, с. 234], Я. М. Магазинер - фізичну та юридичну особу [264, с. 102-105]. Два види суб’єктів права (індивідуальних і колективних) виділяють також В.

Але дане формулювання є, як правило, загальною схемою визначення видів суб’єктів права, а в кожній окремій галузі права вид таких суб’єктів повинен бути конкретизованим.

Так, на думку С. М. Махіної, в управлінському процесі беруть участь три групи суб’єктів: перша група - суб’єкти, наділені владними повноваженнями (сторона, яка управляє), - Президент України, вищі посадові особи, вищі органи виконавчої влади; друга група - це суб’єкти, на яких поширюється владний вплив (керована сторона), тобто фізичні та юридичні особи, які не наділені владними повноваженнями у сфері управління; третя група - суб’єкти, які одночасно мають владні повноваження і перебувають під управлінським впливом (посадові особи, державні та муніципальні службовці, структурні підрозділи органів державної влади) [277, с. 123].

В. К. Колпаков, крім вищезазначених, пропонує такі критерії поділу суб’єктів адміністративного права: залежно від того, до якої державної структури надежить (державні організації та їх

представники і недержавні організації та їх представники); на суб'єктів колективних та індивідуальних; фізичних і юридичних осіб тощо [208, c. 75-76].

Такої ж думки дотримувався В. Б. Авер'янов, додаючи, що суб'єктів адміністративного права можна поділити на суб'єктів, які здійснюють виконавчу владу, і суб'єктів, що належать до інших гілок влади [139, c. 116].

Т О. Коломоєць суб'єктів адміністративного права поділяє на дві групи, називаючи їх основними: 1) фізичні особи; 2) юридичні особи [13, с. 15].

Подібну думку висловлював В. К. Шкарупа, зазначаючи, що суб'єкти адміністративного права можуть бути індивідуальні (громадяни, іноземці, особи без громадянства) та колективні, які, у свою чергу, поділяв на державні і недержавні організації [91, с.

С. Г Стеценко пропонує розрізняти такі види суб'єктів адміністративного права: індивідуальні (громадяни України, особи без громадянства, іноземці) та колективні. Колективні поділяються на державні (органи виконавчої влади, Президент України, інші державні органи та організації) та недержавні (органи місцевого самоврядування, релігійні організації, громадські об'єднання, інші недержавні органи та організації) [504, c. 43].

І. П. Голосніченко, М. Ф. Стахурський, Н. І. Золотарьова пропонують більш повний перелік основних суб'єктів адміністративного права, зазначаючи, що ними можуть виступати: 1) громадяни України, іноземці, особи без громадянства; 2) органи виконавчої влади; 3) органи місцевого самоврядування; 4) об'єднання громадян; 5) адміністрація перерахованих юридичних осіб [121, с. 13].

В. В. Галунько вважає, що суб'єктами адміністративного права можуть бути: індивідуальні суб'єкти (фізичні особи, які поділяються на: громадян (володіють усіма правами і обов'язками у державі), іноземці та особи без громадянства (мають обмеження щодо політичних прав, не виконують військовий обов'язок), фізичні особи з іншим спеціальним статусом (фізичні особи - підприємці чи фізична особа - водій транспортного засобу) та колективні суб'єкти (юридичні особи: держава, державні органи та установи, громадські об'єднання, адміністративно-територіальні одиниці та їх населення, виборчі округи, релігійні організації, промислові підприємства, іноземні підприємства тощо) [22, c. 121].

С. В. Ківалов, Л. Р. Біла поділяли суб'єктів адміністративного права на індивідуальні та колективні, при цьому зазначаючи, що така класифікація більш відповідає сутності адміністративного права, хоча фактично таких суб'єктів часто називають фізичними та юридичними особами відповідно [186, с. 43].

Аналіз сучасних наукових та науково-публіцистичних джерел свідчить про те, що більшість науковців на перше місце серед суб'єктів права ставлять людину і лише потім вивчають структуру та функціонування апарату публічної влади.

З такою позицією не погоджується О. А. Дьомін, зазначаючи, що для адміністративного права такий підхід є методологічно неправильним. Найбільш близьким до характеристики суб'єктів адміністративного права та критерію їх класифікації є поділ суб'єктів на юрисдикційні та ординарні [137, c. 23]. Натомість він не обґрунтовує свою позицію і не зазначає, які саме суб'єкти адміністративного права відносить до зазначених груп.

О. Ю. Тихомиров вважає, що в системі адміністративного права взаємодіють первинні суб'єкти та суміжні суб'єкти. Однак, на його думку, першій групі суб'єктів не доводиться замикатися в колі адміністративно-правових норм, оскільки взаємозв'язок галузей права вимагає повної реалізації як власного галузевого, так і суміжних статусів усіх суб'єктів права [528, c. 153-154].

Н. В. Александров та І. Б. Коліушко пропонують розрізняти суб'єкти адміністративного права, які:

а) наділені владними повноваженнями;

б) не наділені владними повноваженнями [322, c. 44].

Є. В. Курінний, дотримуючись такої класифікації, до суб'єктів, наділених владною компетенцією, відносить:

а) державні структури та їх посадових осіб (Президент України; органи виконавчої, законодавчої, судової влади; Нацбанк України та інші державні органи);

б) недержавні владні органи (органи місцевого самоврядування та їх посадові особи);

в) громадські організації, що мають делеговані державою владні повноваження (об'єднання громадян, народні дружини, різноманітні спілки та ін.) [235, c. 23].

Систему невладних суб'єктів адміністративного права, на його думку, утворюють:

а) громадяни України, підприємства, установи, організації недержавних форм власності, їхні підрозділи, власники, менеджери та інші об’єднання громадян, кооперативи, самодіяльні організації тощо;

б) іноземні громадяни та особи без громадянства, їхні підприємства, установи й організації та ін. [235, c. 24].

Іншою підставою класифікації суб’єктів права, яка часто застосовується у юридичній літературі, є критерій статусної відмінності (поділу суб’єктів за статусом).

Для галузевих наук визначення статусу, правового становища особи в різних правових сферах, відносинах має важливе значення, оскільки дозволяє розкрити особливості галузевого регулювання, показати специфіку галузевих прийомів, методів правового впливу. Однак сам по собі статус не символізує наявності самостійного суб’єкта права, окремому статусу, наприклад галузевому або спеціальному, за загальним правилом не відповідає свій особливий суб’єкт. Правова особа у різних правових сферах може володіти різним статусом, який є «зміною правового одягу», принципово не впливає на правову особистість, що не порушує її цілісності як суб’єкта права. Звідси класифікація суб’єктів права за статусом не є класифікацією, поділом суб’єктів права [38, c. 221].

Однак, зважаючи на дискусію у науковій літературі, до кола яких суб’єктів віднести посадову особу, такий підхід є виправданим. Так, М. В. Баглай, як головний індивідуальний суб’єкт права, називає людину [45, c. 12], а С. С. Алексєєв - громадянина [31, c. 148]. О. B. Міцкевич до індивідуальних суб’єктів відносить не тільки громадянина, іноземця або особу без громадянства, але й посадову особу [291, c. 36]. Д. М. Бахрах заперечує йому, оскільки вважає, що посадова особа, здійснюючи владні повноваження, діє не як індивід, а як уповноважений представник організації та, відповідно, дії такої посадової особи тягнуть юридичні наслідки для неї - вони визнаються діями організації [49, c. 16].

У даному випадку має місце саме статусний підхід до поділу суб’єктів адміністративного права, а оскільки посадові, службові особи є перш за все необхідним елементом функціонування органів публічної адміністрації, то виникає необхідність їх виокремлення в окрему групу індивідуальних суб’єктів із спеціальним статусом.

Суб’єкти адміністративного права можуть бути розмежовані за критерієм відособлення правових якостей людини за допомогою

спеціальних юридичних форм (аксіологічний критерій) на первинні (індивіди) та похідні (інші суб'єкти адміністративного права).

К. С. Бельський зазначає, що існують суб'єкти, які можна назвати основними в адміністративному праві, зв'язки між ними ніколи не перериваються, через які б соціальні і політичні потрясіння не проходило суспільство. Це виконавча влада та громадяни [64, c. 57]. Виконавча влада, яка персоніфікується у державних службовцях і громадянах - це два основні, вічні суб'єкти адміністративного права, між якими діалог безперервний: він може мати форму гармонії, може переходити в колізію, конфлікт і революційну драму [64, c. 57].

О. В. Бачун у монографічній праці «Правовий статус суб'єктів адміністративного судочинства» звертає увагу на існування у сфері публічного права двох видів суб'єктів. Першим видом вчений називає «своїх» суб'єктів, що іманентні відповідній сфері, для яких участь у таких відносинах є загальним правилом. Другий вид - це «інші» суб'єкти, для яких участь у відповідній сфері є можливою, але за певних умов та з дотриманням відповідних правил. Так, для сфери приватного права суб'єктами першого виду є приватні особи, тобто фізичні особи та юридичні особи приватного права. Суб'єктами другого виду - публічні особи (юридичні особи публічного права), що діють у сфері приватного права через свої органи або через представників - службових чи посадових осіб. Для сфери публічного права суб'єктами першого виду названі публічні особи, а суб'єктами другого - можуть бути приватні особи. У зв'язку із зазначеним випливає, що хоча суб'єктами як у сфері приватного, так і публічного права є (можуть бути) одні й ті самі особи, однак взаємоположення їх різне залежно від того, у якій сфері вони діють. У сфері приватного права всі суб'єкти (як приватні, так і публічні особи) виступають рівними, тоді як у сфері публічного права така рівність відсутня. Результатом наведеного у томі 3 видання «Правова система України: історія, стан та перспективи» аналізу правового положення суб'єктів приватного і публічного права був висновок про зміст відносин. Так, вказувалось, що сфера приватного права - це сфера відносин координації (рівності), а сфера публічного права - це сфера субординації (нерівності або влади та підкорення) [59, с. 75].

Учений виділяє загальні ознаки суб'єктів публічного права: а) є носієм прав і обов'язків у публічно-правових відносинах; б) є користувачем правами у вказаних відносинах; в) реалізація зазначених 90

прав та обов’язків у публічно-правових відносинах відбувається з метою захисту публічного інтересу; г) є суб’єктом конституційної або адміністративної, або дисциплінарної, або кримінальної, або фінансово-правової відповідальності, тобто відповідальність передбачена санкціями норм галузей публічного права [59, с. 78-79].

Загальні ознаки суб’єкта приватного права: а) є носієм прав і обов’язків у приватно-правових відносинах; б) є користувачем правами у вказаних відносинах; в) зазначені права та обов’язки реаліються з метою задоволення приватного (особистого) законного інтересу; г) відповідальність таких суб’єктів передбачена нормами галузі приватного права.

О. В. Бачун робить висновок, що для характеристики певного суб’єкта приватного чи публічного права в адміністративному судочинстві вказані ознаки мають бути застосовані у сукупності. Відсутність хоча б однієї з них під час характеристики суб’єкта певної галузі права (приватного чи публічного) в адміністративному судочинстві означає необхідність аналізу у напрямі доцільності його віднесення до суб’єкта іншої галузі. Необхідно звернути увагу також і на те, що суб’єкти публічного права мають діяти тільки так, як це прямо передбачено законом. Тому в адміністративному судочинстві їх компетенція повинна бути врегульована нормами адміністративного матеріального і процесуального права. Щодо суб’єктів приватного права - їх діяльність має здійснюватися так, як це не заборонено законом. Тому в адміністративному судочинстві їх статус повинен бути врегульований нормами - дозволами [59, с. 79-80].

Отже, на основі дослідження різних класифікацій суб’єктів адміністративного права можна дійти висновку, що будь-якого з існуючих критеріїв недостатньо для розмежування суб’єктів адміністративного права. Комплексна типологія суб’єктів адміністративного права можлива лише на основі застосування у сукупності декількох способів їх поділу.

Виходячи з вищевикладеного, можемо запропонувати таку класифікацію суб’єктів адміністративного права: 1) за організаційно- правовою формою суб’єктів адміністративного права можна поділити на індивідуальні та колективні; 2) за зовнішньою відокремленістю: фізичні особи; юридичні особи; колективні суб’єкти, що не мають статусу юридичної особи; 3) за наявністю повноважень - на суб’єктів, наділених владними повноваженнями, та суб’єктів, не наділених влад-

ними повноваженнями; за ступенем участі у публічному управлінні:

а) суб'єкти, чиї інтереси і права підлягають реалізації і захисту в публічному управлінні (громадяни, іноземці, особи без громадянства, біженці, підприємства, установи, організації, громадські об'єднання);

б) суб'єкти, які безпосередньо реалізовують надані їм повноваження з метою забезпечення належного порядку управління (органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, Президент України); в) суб'єкти, які опосередковано (через власний апарат) беруть участь у публічному управлінні (апарат Верховної Ради України, комітети Верховної Ради, державна судова адміністрація, керівники державних підприємств, установ, організацій); за аксіологічним критерієм суб'єктів адміністративного права необхідно поділити на первинних (органи публічної адміністрації та індивіди) і вторинних (підприємства, установи, організації усіх форм власності (у тому числі міжнародні та іноземні), релігійні організації, громадські об'єднання). За сферами виникнення та функціонування суб'єктів можна розмежувати на суб'єктів публічного права та суб'єктів приватного права.

Саме такий варіант розподілу дає системне уявлення про суб'єк­тів адміністративного права України, дозволяє більш чітко з'ясувати їх сутність, призначення та взаємозв'язок для забезпечення законності і правопорядку у державі, а додаткове використання критеріїв загального характеру сприяє детальнішому з'ясуванню їх сутності, зв'язку та взаємодії.

2.3.