Процедура адміністративного оскарження

У ст. 3 Конституції України передбачено принципи, за якими вибудо­вуються відносини між людиною й державою в особі її органів, поса­дових й службових осіб: «Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

На розвиток зазначених конституційних принципів у розділі ІІ Конститу­ції України закріплюється перелік прав, свобод і обов'язків людини і гро­мадянина, визначаються гарантії їх дотримання та порядок втілення. Ви­ходячи із вказаної конституційної норми зміст та послідовність здійснення цих прав, свобод і обов'язків зазначені в законодавчих й підзаконних нор­мативних актах, і вони безпосередньо покладаються на органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових й службових осіб, котрі зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спо­сіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України).

Комітет міністрів Ради Європи пояснив, що стосовно адміністративного акту, який з огляду на свій характер спроможний зачіпати права, свободи чи інтереси особи, якої він стосується, така особа може подати факти та аргументи і, якщо необхідно, докази, що їх відповідний адміністративний орган влади зобов'язаний взяти до розгляду¹.

За необхідності особу, якої стосується такий акт, має бути поінформова­но у належний строк і у підходящий за цих обставин спосіб про зазначені вище права^{[515] [516].}

Поняття «адміністративних процедур» до початку XXt століття вичерп­но не обґрунтовувалось ані радянською, ані вітчизняною наукою адмі­ністративного права й поволі почало розроблятися лише останнім деся­тиліттям^[517].

В Україні адміністративно-процедурне законодавство не дістало на­лежного розвитку. Актом загальнопроцедурного характеру частково можна вважати чинний Закон України «Про звернення громадян», але він, на жаль, не відповідає європейським стандартам справедливої ад­міністративної процедури. В окремих сферах, зокрема підприємницькій, соціальній тощо, існують спеціальні закони, які врегульовують процедури розв'язання певних категорій справ. Але у процедурній частині вітчиз­няного законодавства залишаються чимало суперечностей та прогалин. Для прикладу, невідомими донедавна залишалися і так звані втручальні провадження - коли справа ініціюється органами державної влади або органами місцевого самоврядування¹.

Задля зменшення кількості нормативних актів, котрі урегульовують здійснення адміністративних процедур, опрацьовується Адміністра­тивно-процедурний кодекс України^{[518] [519]. Метою цього документу має бути утвердження і здійснення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, забезпечення їх гарантій і захисту. Також кодекс визначатиме повноваження та порядок діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб щодо забезпечення справедливого, об'єктивного та своєчасного розгляду адміністративних справ відповідно до принципів належного урядування.}

Передбачається, що кодекс регулюватиме відносини, котрі виникають під час провадження органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами діяльності щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фі­зичних та юридичних осіб, зокрема щодо отримання адміністративних послуг, та виконання ними визначених законом обов'язків, регламенту­ватиме процедури розгляду адміністративних справ. Дія кодексу поши­рюватиметься на діяльність усіх державних органів, а також підприємств, установ та організацій, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів, які згідно із законом уповноважені здійснювати владні управлінські (викона­вчі та розпорядчі) функції, зокрема на виконання делегованих повнова­жень, щодо забезпечення реалізації та захисту прав особи, а також вико­нання нею визначених законом обов'язків.

Зміст усіх без винятку адміністративних процедур утворюють взаємоза­лежні дії представників органів державного управління, фізичних і юри­дичних осіб. Види та зміст дій цих суб'єктів, а відтак - вид та зміст від­повідної адміністративної процедури визначаються змістом звернення, поданого заявником до суб'єкта публічної адміністрації.

Отже, у межах кожної адміністративної процедури суб'єктами публіч­ної адміністрації, фізичними, юридичними особами вчиняються осо­бливі дії, обумовлені видом відповідної процедури.

Узагальнивши зміст дій суб'єктів публічної адміністрації, фізичних та юридичних осіб щодо скарг, можна виокремити такі основні стадії:

• відкриття провадження за скаргою - ініціювання приватною осо­бою перед органами державної влади, місцевого самоврядування пи­тання про сприяння або забезпечення її суб'єктивного права.

Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової ін­формації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статут­ної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціаль­но-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення (ст. 1 Закону України «Про звернення гро­мадян»);

• розгляд скарги по суті - ознайомлення із скаргою, документами, поданими до органу державної влади, органу місцевого самовряду­вання, їх посадовій, службовій особі, їх оцінка, зокрема, на предмет відповідності Конституції України та законам України, встановлення й дослідження фактів, викладених у цій скарзі, документах.

Так, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприєм­ства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання гро­мадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані (ст. 19 Закону України «Про звер­нення громадян»):

• об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

• у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це моти­вовану постанову;

• на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповід­ного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;

• скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передба­чених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправо­мірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

• забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень;

• письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;

• вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом по­рядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в резуль­таті порушення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колекти­ву чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина;

• у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити поря­док оскарження прийнятого за нею рішення;

• не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;

• особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систе­матично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Кодексом адміністративного судочинства України (п.п. 1-10 ч. 3 ст. 2) передбачаються критерії перевірки адміністративних актів (рішень, дій, бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації), що є цілком прийнятни­ми для застосування під час розгляду адміністративної скарги по суті.

Так, у адміністративних процедурах щодо адміністративного оскаржен­ня рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень перевіря­ється, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Консти­туцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надавалося;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Перераховані критерії перевірки адміністративних актів (рішень, дій, бездіяльності суб'єктів публічної адміністрації), хоча й закріплені Кодек­сом адміністративного судочинства України, однак є обов'язковими для усіх суб'єктів публічної адміністрації, котрі здійснюють свої повноваження у публічно-правових відносинах. Ще до виникнення процесуально-пра­вових відносин в адміністративному суді ці самі критерії мають врахову­ватися суб'єктами публічної адміністрації під час ухвалення ними рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності^{[520] [521] [522];}

• прийняття рішення у справі - звернення розглядаються і вирішу­ються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше 15 днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити пору­шені у зверненні клопотання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особа, яка подала звернення (ст. 20 Закону України «Про звернення громадян»).

13.5.