Розуміння адміністративного договору. Розмежування адміністративних договорів та приватноправових договорів

Офіційне визначення категорії «адміністративний договір» сформу­льовано у ст. 3 КАС України, де під останнім розуміється дво- або бага­тостороння угода, зміст якої становлять права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повно­важень, який є однією із сторін угоди.

З огляду на це ознаками адміністративного договору є:

• суб'єктна - в ньому обов'язково бере участь суб'єкт владних по­вноважень (іншою стороною чи сторонами можуть бути як суб'єкти владних повноважень, так і приватні особи);

• предметна - його змістом є права та обов'язки сторін, що виплива­ють із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень.

Адміністративний договір застосовується суб'єктами публічної ад­міністрації у тих випадках, коли для регулювання прав та обов'язків приватних осіб у сфері публічного адміністрування недоречним (не­ефективним) є застосування адміністративного акта. У певних випад­ках законодавець вимагає від суб'єктів публічної адміністрації діяти винятково шляхом застосування адміністративного договору. Засто­сування адміністративного акта замість адміністративного договору у такому разі виключається.

Приклад

Відповідно до ст. 521 Митного кодексу України за відсутності в діях особи, яка вчинила порушення митних правил, ознак злочину прова­дження у справі про це правопорушення може припинятися шляхом компромісу. Компроміс полягає в укладенні мирової угоди між зазначе­ною особою та митним органом, посадова особа якого здійснює прова­дження у справі.

За умовами мирової угоди сторони зобов’язуються: особа, яка вчи­нила порушення митних правил, - у визначений строк, який не може перевищувати 30 днів, внести до державного бюджету кошти в сумі, що дорівнює сумі штрафу, а митний орган - припинити провадження у справі про порушення митних правил щодо цієї особи та здійснити мит­не оформлення задекларованих нею товарів відповідно до заявленого митного режиму.

У такій ситуації митний орган може укласти з особою, яка порушила митні правила, лише мирову угоду. Видання адміністративного акта про укладання мирової угоди буде незаконним.

Вельми принциповим є питання про розмежування адміністратив­ного договору та приватноправового (цивільного, господарського) договору, укладених за участю суб'єктів публічної адміністрації. Нага­даємо, що останні, виконуючи покладені на них обов'язки, можуть дія­ти як у публічно-правовій, так і у приватноправовій сферах.

Вирішення цієї проблеми має надзвичайно важливе значення, оскільки від цього залежить, які норми права будуть застосовуватися під час укладення договору; відповідальність якого виду буде настава­ти за невиконання договору; які форми примусового виконання дого­вору є досяжними для його сторін; який порядок судового оскарження є можливим у випадках виникнення спору.

Аналіз судової практики засвідчує, що українські суди, зокрема вищі спеціалізовані суди України, не мають єдиної позиції щодо розуміння суті категорії «адміністративний договір». У своїх роз'ясненнях (листах, оглядах судової практики тощо) вони доволі часто одні і ті самі догово­ри відносять до різних груп.

Приклад

Відповідно до Рекомендації Президії Вищого господарського суду України від 27 червня 2007 р. № 04-5/120 «Про деякі питання під­відомчості і підсудності справ господарським судам» до адміністра­тивних договорів не може бути віднесено угоди: про відчуження об’єктів приватизації (крім приватизації державного житлового фонду); про передачу державного або комунального майна в оренду; про заку­півлю товарів (робіт, послуг) для державних потреб. Це пояснювалося тим, що зі змісту адміністративного договору має вбачатися наявність відносин влади і підпорядкування, яка відрізняє його від цивільних угод. У разі укладання цивільної угоди між суб’єктом владних повноважень і суб’єктом господарської діяльності договірні відносини між сторонами грунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності.

Разом з цим, на думку Верховного Суду України, принциповою оз­накою адміністративного договору є його мета, якою завжди є реалізація функцій держави, а саме реалізація повноважень того чи ін­шого органу^{[389] [390].}

Подібне різночитання стосовно розуміння суті та змісту категорії «адміністративний договір» може пояснюватися лише застарілими поглядами на питання про співвідношення адміністративного права та господарського права та предмет названих галузей права. Доти, доки вчені та судді не відмовляться від думки про те, що обов'язковою оз­накою адміністративно-правових відносин є їх владний характер, та доти, доки у предметі господарського права буде виділятися управлін­ська складова, яка насправді не стосується господарського (приватно­го) права^[391], визначення адміністративного договору буде залишатися нечітким, незрозумілим та ситуативним.

Таким чином, під час розмежування адміністративного договору та приватноправового договору необхідно базуватися на сучасному ро­зумінні суті та меж юридичного регулювання адміністративного права, а також враховувати таке. Суб'єктний склад учасників договірних від­носин не є тією ознакою, за допомогою якої можна однозначно визна­читися з правовою природою договору. На сьогодні суб'єкти публічної адміністрації можуть укладати між собою як цивільно-правові, так і адміністративно-правові договори. Як критерій розмежування назва­них договорів не може використовуватися і така ознака, як «наявність відносин влади і підпорядкування між учасниками договору», оскіль­ки велика кількість адміністративно-правових відносин не є владними за своїм характером, а відтак - адміністративний договір не обов'яз­ково буде характеризуватися владними рисами. Не є визначальним для встановлення юридичної природи і те, що через договір викону­ється публічне завдання (задовольняється публічний інтерес).

Отже, про адміністративний договір необхідно вести мову в тих випадках, коли:

• він спрямований на реалізацію норм адміністративного права та, відповідно, виникнення (зміну, припинення) адміністративно-право­вих відносин;

• покладені ним зобов'язання або розпорядження, які реалізують­ся у його межах, носять адміністративно-правовий характер. З огляду на це адміністративним вважається договір: що спрямовується на ре­алізацію адміністративно-правової норми; який містить зобов'язання видати адміністративний акт або вчинити іншу адміністративну дію; що має своєю основою закріплені нормами адміністративного права обов'язки або права приватної особи.

Труднощі щодо розмежування договорів виникають тоді, коли перед­бачені ними зобов'язання самі по собі є «нейтральними» з юридичної точки зору. Наприклад, це стосується виплати будь-яких грошових сум, оскільки останні не є ані адміністративно-правовими, ані приватнопра­вовими. У таких випадках необхідно аналізувати договір з точки зору мети та загального характеру договору. Можливим є також існування і змішаних договорів, в яких поєднуються адміністративно-правові та приватноправові зобов'язання. Але у будь-якому випадку ці різноха­рактерні частини можуть виділятися за допомогою аналізу^[392].

ВАЖЛИВО

Ведучи мову про розмежування адміністративних та цивільних до­говорів, необхідно звернути увагу ще на одну надзвичайно важливу та принципову особливість, яка не береться вітчизняними авторами до уваги під час розмови про договірні форми роботи суб’єктів пу­блічної адміністрації. Йдеться про те, що публічна адміністрація під час виконання покладених на неї завдань може діяти не лише в адмі­ністративно-правових, а й у приватноправових формах (укладен­ня цивільно-правових договорів, господарських договорів). Останні з зазначених форм діяльності дістають вияв насамперед у сфері спри­яючого та забезпечувального адміністрування.

Діючи у приватноправових формах самостійно або через утворені юридичні особи, публічна адміністрація забезпечує задоволення публіч­ного інтересу, проте керуючись у такій діяльності нормами не адміні­стративного, а цивільного або господарського права. Відповідно, усі до­говори, які укладаються публічною адміністрацію у названому напрямі, є приватноправовими. З огляду на це, а також враховуючи зазначені вище особливості адміністративних договорів, не можна погодитися з думкою тих авторів, які до переліку адміністративних договорів відно­сять: договори щодо закупівлі (поставки) продукції, товарів та послуг для публічних потреб; договори, в яких суб’єкт владних повноважень реалізує функції розпорядника державного чи комунального майна; до­говори у сфері трудових (службових) правовідносин тощо. Зазначені договори є приватноправовими.

11.2.