Критерії ефективності та основні етапи природокористування в Україні

Термін «природокористування» є одним із найпошире­ніших у сучасній літературі. Але виповнений він різним змістом. Найчастіше його вживають тоді, коли мова йде про використання природних ресурсів у процесі суспільного виробництва з метою задоволення матеріальних і культурних потреб суспільства.

Механізм господарювання в царині природокористування яв­ляє собою систему заходів з управління, планування та економіч­ного стимулювання, спрямованого на раціональне природокорис­тування.

Об’єктивним критерієм винесення рішень з приводу альтерна­тивних стратегій використання навколишнього середовища слу­жить економічна оцінка природних ресурсів.

Під системою економічних оцінок природних ресурсів розу­міють систему централізовано встановлених нормативів макси­мально допустимих затрат на збереження даного природного блага і нормативів мінімально допустимої ефективності експлуа­тації природних ресурсів.

Економічна оцінка природних ресурсів являє собою грошовий вираз довгострокового ефекту від їх експлуатації. Вартісна оцін­ка природних ресурсів необхідна для економічного обґрунтуван­ня вкладень у відтворення, охорону і раціоналізацію використан­ня природних багатств і вибору найвигідніших із народногоспо­дарських позицій засобів їх утилізації. Необхідність визначення економічної оцінки природних ресурсів було визнано не відразу.

Перший етап — початок 20-х — середина 50-х років XX сто­ліття. В економічній науці домінувала концепція безкоштовності природних ресурсів. Вважалося, що оскільки природні ресурси не є об’єктами купівлі — продажу, то методологічно неправильно оцінювати їх у вартісному виразі, а впровадження оцінки природ­них ресурсів у господарську практику гальмуватиме розроблення корисних копалин, розширення сільськогосподарського виробниц­тва. Спробу ввести рентні відносини було перервано зі створенням колгоспів, а земельні кадастри оголошено буржуазною категорією, неприйнятною для соціалістичної практики. Природні ресурси, особливо в довоєнні роки, здавалися невичерпними. Тому розроб­лялися найзручніші родовища з високим вмістом корисної речови­ни в руді, в сільськогосподарському виробництві переважали екс­тенсивні методи господарювання, цілинні землі уявлялися вели­ким резервом для екстенсивного розвитку сільського господарст­ва, а лісові ресурси Східного Сибіру і Далекого Сходу Росії — безмежними для лісозаготівлі. Затрати, необхідні для освоєння но­вих земель і втягнення їх у господарський обіг, були невеликими.

Другий етап стратегії природокористування розпочався на зламі 60—70-х років і тривав до початку 80-х XX століття. Резер­ви сільськогосподарських угідь, придатні до експлуатації, було вичерпано. Істотно погіршились умови видобутку ресурсів на родовищах, розроблення яких дозволяло отримувати дешеву си­ровину, зокрема почала рости собівартість видобутку донецького вугілля. Із 25 млн га розораних цілинних земель 12 млн вияви­лись ерозійними, суховії зривали на значних площах розораний глибокими плугами гумус. У лісовому господарстві знизився об­сяг заготівлі деревини та й собівартість її також зросла. Все це свідчило про помилкові уявлення про природні ресурси щодо їх безкоштовності, невичерпності, про те, що вони — тільки пода­рунок природи людині.

Третій етап (початок 80-х років XX століття) пов’язаний з необхідністю економічної оцінки природних ресурсів на основі певних вартісних критеріїв, уявлення про які пройшло відносно тривалу еволюцію.

Питання про економічну оцінку природних ресурсів постає лише, коли людина вступає у взаємодію з ними в процесі госпо­дарської діяльності. Саме тому оцінка має відображати результат зіставлення властивостей природного об’єкта з вимогами до ньо­го суспільства. Матеріали дискусії з питань оцінки природних ресурсів, яка проводилася в кінці 60-х років, показують, що об’єктивна необхідність оцінки природних ресурсів обумовлю­ється дією загальних економічних законів, їх роллю і змістом в процесі виробництва незалежно від будь-якої певної суспільної формації, а ступінь цієї необхідності — рівнем розвитку матеріа­льного виробництва, характером способу виробництва.

Не існує досі однозначного розуміння щодо терміну «еконо­мічна оцінка» як в загальному смислі, так і стосовно природних ресурсів. Г. М. Мкртчян при визначенні розміру втрат, які завдає виробництво довкіллю, стверджує, що необхідно передусім мати інформацію про цінність природних ресурсів і умов як благ, з точ­ки зору їх корисності, тобто здатності задовольняти певні потре­би суспільства.

Такою інформацією має бути їх економічна оцінка — міра на­родногосподарського ефекту, що привноситься ними. Економічна оцінка природних ресурсів також розуміється як грошовий вираз народногосподарської цінності (народногосподарського ефекту) природних благ, які отримуються при їх використанні. Іншими словами, відносної дохідності, що одержана від природних ре­сурсів різної якості в різних природноекономічних районах. А. К. Гофман під системою економічних оцінок природних ре­сурсів розуміє систему централізовано встановлених народно­господарських нормативів ефективності експлуатації природних багатств^[IX]. Економічну оцінку природних ресурсів О. О. Мінц ро­зумів як урахування впливу закономірних територіальних відмін­ностей у природних властивостях ресурсів і їх джерел на продук­тивність суспільної праці. Під економічною оцінкою природних ресурсів в широкому значенні слова інші автори вбачають їх якіс­ну і кількісну характеристику як факторів і умов виробництва на основі єдиного критерію із застосуванням економічних показни­ків або їх системи для оптимального використання у різних на­прямах в інтересах суспільства і виявлення долі природних ре­сурсів у формуванні вартості готового продукту.

Існує думка, що економічну оцінку природних ресурсів не можна розглядати як економічну категорію, оскільки вона не ви­ступає складовою частиною економічних відносин у процесі сус­пільного виробництва. Економічна оцінка природних ресурсів є результатом економічних розрахунків, на основі яких визнача­ється прогноз цінності окремих компонентів природи. Економіч­на оцінка природних ресурсів має безперечний вплив на форму­вання структури економіки, вибір заходів, пов’язаних з природо­охоронною діяльністю, формування соціально-економічних, нау­ково-технічних програм розвитку підприємства, регіонів, країни. Економічна оцінка забезпечує стратегію розвитку окремого під­приємства (від формування затрат до розподілу прибутку). За її допомогою формуються відносини на ринку природних ресурсів та ін. І оскільки природні ресурси є основою суспільного вироб­ництва, то економічна оцінка грає роль у формуванні всіх еконо­мічних зв’язків суспільного виробництва, виконує планово-облі­кову і стимулюючу функції і в цьому контексті, безумовно, є еко­номічною категорією.

В економічній науці виникла затратна концепція природоко­ристування, сутність якої полягає в тому, що природні ресурси повинні мати економічну оцінку, оскільки вони є предметом пра­ці. Але критерієм вартісної оцінки природних ресурсів вважалися затрати на освоєння й підтримання об’єктів природокористуван­ня у стані, придатному для експлуатації. Хибність концепції по­лягала в тому, що в експлуатацію вводилися передусім ті ресур­си, на освоєння яких витрачалося менше матеріальних і фінан­сових ресурсів та праці.

Оскільки критерій економічної оцінки — «затрати» мав багато істотних вад, в економічній літературі з’явилася «результатна» концепція вартісної оцінки природних ресурсів. Критерієм оцін­ки природних ресурсів пропонувалися результати у вартісній фор­мі, що їх отримували внаслідок освоєння природного ресурсу. Наприклад, для економічної оцінки земельних ресурсів за основу брався грошовий вираз продукції, яку отримали з певної ділянки. Але ж результати сільськогосподарського виробництва залежать не тільки від затрат і розташування ділянки відносно ринку збуту тощо. Отже, жодна із запропонованих оцінок природних ресур­сів — чи то оцінка, що базується на затратах з освоєння і підтри­мання об’єкта в експлуатаційному стані, чи побудована на вимі- pax результатів його функціонування, — не може повною мірою відображати ту цінність, яку має для суспільства той чи інший об’єкт природокористування. Тільки діалектична єдність (а не просто сума) затратного і результативного аспектів оцінки при­родних ресурсів дозволяє об’єктивно їх оцінити.

На цьому етапі природокористування було розроблено кадаст­ри природних ресурсів.

Проте наслідком затратно-результатного підходу до приро­докористування стала економічна оцінка природних ресурсів, яку звели до якісних характеристик: в основу її було покладе­но різні системи бальності, бонітети і подібні умовні шкали оцінок.

Ігнорування вартісної оцінки ресурсів та безкоштовність при­родних ресурсів обумовили певною мірою їх безгосподарне ви­користання, некомплексну переробку сировини, недостатній рі­вень використання вторинних ресурсів. Так, під час спорудження ГЕС проектувальниками враховувалась лише вартість незібрано­го урожаю за один рік: звідси — неточне уявлення про буцімто найдешевшу електроенергію, яку виробляють ГЕС.

Як своєрідний синтез двох попередніх підходів в економічній науці обґрунтовується необхідність економічної оцінки природ­них ресурсів за критерієм ренти. Будучи, з одного боку, результат­ною характеристикою (перевищення результатів експлуатації будь-якого об’єкта над витратами), рента також виражає затрати. Але на відміну від фактичних, затрати, виражені в ренті, є затра­тами суспільно необхідними, що виникають за умови вибуття ре­сурсу, котрий підлягає оцінці.

Диференційна рента визначається різницею в затратах за ви­користання гіршої з утягнених в обіг чи конкретної земельної ділянки, чи певних обсягів інших природних ресурсів. Примі­ром, земельна рента І виникає як надлишок суспільної ціни ви­робництва над індивідуальною ціною виробництва сільськогос­подарської продукції на кращих і середніх за родючістю та вигідно розташованих стосовно ринку земельних ділянках порів­няно з гіршими. Оскільки ринкові ціни на ту саму продукцію однакові, а суспільству продукція сільського господарства по­трібна як з кращих, так і з гірших ділянок землі, регулятором ринкових цін на неї стає вартість сільськогосподарської продук­ції, яка виробляється на гірших ділянках. Внаслідок цього сіль­ськогосподарська продукція з кращих і середніх ділянок чи ви­гідно розташованих щодо ринку збуту дає додатковий прибуток — ренту.

Диференційна рента II виникає як результат ефективності до­даткових капіталовкладень у сільське господарство та видобувну промисловість, тобто вона обумовлена інтенсифікацією вироб­ництва.

Отже, рента відображає диференціацію об’єктивних умов ви­користання природних ресурсів. Вона становить прибуток, обу­мовлений не зусиллями працівників, а тільки якістю ресурсів, їх вичерпністю чи обмеженістю та близькістю до ринку збуту. Тому вона використовується для створення рівних умов функціону­вання підприємств і служить об’єктивним критерієм економічної оцінки природних ресурсів.

Цей етап природокористування відзначається намаганням створити господарський механізм управління процесом природо­користування адміністративними, правовими, економічними і екологічними методами. На початку 80-х років запроваджуються платежі за природні ресурси і забруднення навколишнього сере­довища. І хоча вони мали здебільшого символічний характер, по­рівняно з попередніми етапами це був крок уперед до раціональ­ного природокористування.

На третьому етапі природокористування особливі зміни від­булися в наукових підходах до раціонального використання при­родного середовища. Економічна наука вперше розробляє нові поняття, насамперед суспільні витрати, пов’язані з проблемами навколишнього середовища, куди входять і затрати на додаткову компенсацію негативних наслідків забруднення довкілля і затра­ти на відвернення і боротьбу із його забрудненням. Вперше обґрунтовується поняття екологічних і соціальних збитків, які завдаються забрудненням середовища, обґрунтовуються і роз­робляються методики визначення їх обсягів.

В науковій літературі (К. Г. Гофман та ін.) виділяють три ос­новні групи витрат, обумовлених забрудненням навколишнього середовища:

— витрати на боротьбу із забрудненням (будівництво та експ­луатація різних очисних і переробних пристроїв), впровадження безвідходних технологій тощо;

— витрати на компенсацію негативних наслідків забруднення довкілля;

— витрати на компенсацію втрат сировини, оскільки через не­досконалі процеси частина його надходить в навколишнє середо­вище.

Одним із складних наукових завдань є розрахунок і зістав­лення загальної суми витрат держави на охорону навколиш­нього середовища і раціональне використання природних ре­сурсів.

Проблема правильної оцінки загального обсягу і структури витрат продовжує залишатися дискусійною і належить до пріоритетних завдань екологічної політики, оскільки це вкрай необхідно при формуванні відповідних статей державного бю­джету, визначенні обсягів і напрямів природоохоронної діяль­ності.

Рис. 2.2. Структура екологічних витрат суспільного виробництва (Лук’янчик М. H., Потравний І. М. — 2001 р.)

Автори М. Н. Лук’янчик, І. М. Потравний до екологічних за­трат відносять:

• поточні затрати підприємств, організацій і закладів на охо­рону навколишнього середовища;

• затрати на капітальний ремонт основних фондів природо­охоронного призначення;

• капітальні вкладення на охорону довкілля;

• утримання заповідників та інших територій, які особливо оберігаються державою;

• витрати на наукові дослідження в галузі охорони довкілля;

• витрати на утримання і діяльність державних органів у сфері навколишнього середовища, в тому числі оплата праці управлін­ських і контролюючих органів з охорони навколишнього середо­вища і раціонального використання природних ресурсів;

• затрати на екологічну освіту;

• витрати різних суспільних і комерційних організацій еколо­гічної спрямованості.

Додаткові складності виникають і при визначенні обсягів еко­логічних затрат підприємств і організацій, пов’язаних із впрова­дженням екологічно чистих видів палива, сировини, маловідход- них ресурсе- та енергозберігаючих технологій тощо.

На сьогодні в Україні в основному сформовано правову базу природокористування. Вона виходить із визнання вартості та ці­ни різного роду природних ресурсів, регулює платність природо­користування на основі рентних відносин. Поряд з диференційо­ваними платежами за користування ресурсами вона передбачає платежі за забруднення навколишнього природного середовища за принципом «забруднювач платить», штрафи та інші санкції за порушення лімітів природокористування тощо. Але існуюча пра­вова база, що регулює природокористування, потребує подаль­шого удосконалення. Не менш важливим є суворе дотримання чинного законодавства в цій сфері.