Мѣстное приказное управленіе.

Въ половинѣ XVI вѣка мѣстное управленіе ' на Москвѣ является въ двухъ видахъ: управленія приказнаго, или правительственнаго, и упра­вленія выборнаго, или самоуправленія.

Органы мѣ­стнаго при­казнаго управленія; намѣстники и волостели.

которымъ тѣмъ или инымъ дѣломъ, а равно и цѣлымъ рядомъ дѣлъ, по­добно тому, какъ это дѣлалось въ центрѣ; тамъ, гдѣ дѣйствуетъ самоуправленіе, его органами являются выборные мѣстные люди. Обѣ системы управленія — приказная и выборная — практикова­лись на Москвѣ иногда одновременно, а именно такимъ обра­зомъ, что въ однихъ мѣстахъ были правительственные органы, выполнявшія извѣстныя функціи власти, въ другихъ — вы­борные. Какъ само правительство, такъ и населеніе постоянно колебалось между этими двумя системами управленія, прибѣгая, то къ одной, то къ другой, смотря по тому, какая изъ нихъ, въ данное время іі при данныхъ обстоятельствахъ, казалась болѣе примѣнимою па практикѣ. Остановимся теперь лишь кратко на организаціи каждой изъ этихъ двухъ системъ, ввиду того, что многіе вопросы этой организаціи были уже нами разобраны при обзорѣ уставныхъ грамотъ (стр. 255 и сл.).

Обращаясь прежде всего къ мѣстному правитель­ственному, или приказному, управленію, надо сказать, что съ XIV в. до половины XVI столѣтія управленіе это на­ходилось въ рукахъ намѣстниковъ и волостелей, смѣ­нившихъ прежнихъ посадниковъ, съ начала-же XVII вѣка учреж­даются должности воеводъ. Присоединеніе прежнихъ княже­ній или удѣловъ въ Москвѣ сопровождалось назначеніемъ въ главные города намѣстниковъ, взамѣнъ ихъ князей, а въ волости, — какъ части даннаго княжества, или въ уѣзды, — волостелей.

33*

кормленія, указывати противу доходу, что на томъ кормленьѣ по книгамъ“, ст. 26). „Кормъ" намѣстниковъ слагался изъ нѣсколькихъ частей. Во 1-хъ они получали такъ наз. „въѣзжій кормъ", въ неопредѣленномъ размѣрѣ, ввидѣ добровольныхъ приношеній со стороны жителей („взоѣзжаго корму горожане и становые люди намѣстникамъ нашимъ на взоѣздъ что кто принесетъ, то имъ взяти", говоритъ, напр., Бѣлозерская грамота 1488 г.), хотя и этотъ кормъ переводился иногда на опредѣленный взносъ деньгами. Затѣмъ, во 2-хъ, они полу­чали „кормъ" на Рождество, на Пасху, на Петровъ день, въ извѣстномъ установленномъ размѣрѣ, также переводившейся на деньги^[315]) и, въ 3-хъ они пользовались различными пошлинами судебными, торговыми и свадебными, а именно, если бракъ совершался между жителями одного и того же города, или во­лости, намѣстники и волостели получали такъ наз. „свадебное" или „новоженный убрусъ(полотенце)“;если дѣвушка выдаваласьза- мужъ (или „выводилась") въ чужой городъ или волость, имъ плати­лась такъ наз. „выводная куница". Кормленщикамъ запреща­лось самимъ брать назначенные имъ „кормы", а ихъ собирали для нихъ выборные сотскіе'^[316]).

Кормленія жаловались на срокъ, или были безсрочными, иногда даже—наслѣдственными.

у насъ въ станахъ и волостяхъ многія деревни запустѣли". . . — говорятъ челобитья), почему въ царствованіе Іоанна IV (по указу 155G г.) кормы намѣстниковъ и волостелей были от­мѣнены и повелѣно было вносить, взамѣнъ ихъ, въ госуда­реву казну опредѣленные денежные налоги. Въ дѣйствитель­ности, однако, система кормленій продолжала существовать фактически до конца изучаемаго періода, сказываясь въ жизни и имперскаго періода. Во всякомъ случаѣ съ Іоанна IV до­пускались сі e j и г е лишь добровольные „приносы" со стороны жителей, требовать-же ’себѣ „кормовъ" правительственныя лица по закону уже не могли.

Намѣстники, замѣнивъ посадниковъ, имѣли, въ общемъ, тѣ же функціи власти, какъ и послѣдніе, т. е. они были въ одно и тоже время властью военною и гражданскою, являлись судьями и администраторами. Но, осложненіе задачъ управле­нія въ Московскомъ государствѣ, сравнительно съ предше­ствующимъ періодомъ, не могло не отразиться и на положеніи намѣстниковъ, какъ правителей городовъ, и волостелей, какъ правителей волостей-уѣздовъ. Правительственная дѣятельность намѣстниковъ и волостей была гораздо шире и разнообразнѣе дѣятельности посадниковъ; самъ судъ ихъ простирается на большій кругъ дѣлъ, хотя п не въ одинаковой степени для всѣхъ намѣстниковъ и волостелей.

потребности ограничить произволъ судей". Дѣйствительно, должность намѣстниковъ и волостелей имѣла въ себѣ очень много частно-нравныхъ чертъ, что и понятно, ввиду того, что намѣстники, какъ это показываетъ само слово, назначались „на мѣсто князя“, а власть самихъ князей удѣльнаго времени (какъ долгое время и власть Московскихъ великихъ князей), имѣла также частно-нравный характеръ. Намѣстники и волостели правили черезъ своихъ тіуновъ и доводчиковъ, нерѣдко быв­шихъ холопами, интересъ „кормленія" стоялъ у нихъ на пер­вомъ планѣ и, если не уничтожалъ совершенно, — какъ ду­маетъ, напр., тотъ-же Б.

Опредѣленіе размѣра кормленій, исключеніе изъ круга вѣдомства намѣстниковъ многихъ дѣлъ (по крайней мѣрѣ для намѣстниковъ, за. которыми были кормленія безъ „боярскаго суда"), требованіе, чтобъ на судѣ намѣстниковъ присутствовали выборные цѣловальники, составленіе судебнаго протокола не­только дьякомъ намѣстника, во и выборнымъ земскимъ дьякомъ и другія мѣры значительно ограничили къ половинѣ XVI вѣка власть и произволъ намѣстниковъ. Ея прежняя широ­кая компетенція не мирилась во 1-хъ съ усиленіемъ централи­заціи, а во 2-хъ жалобы населенія на злоупотребленія кормле­ніями становились все болѣе и болѣе невыносимыми.

Воеводы; характери­стика ихъ должности.

Перейдемъ теперь къ воеводамъ, появляющимся съ начала XVII вѣка, въ качествѣ областныхъ правителей. Держась указаннаго выше взгляда на должность намѣстниковъ, Б. Н. Чичеринъ ду­малъ, что нетолько „установленіе воеводъ было

усиленіемъ правительственнаго начала въ областномъ упра­вленіи", но и въ самой должности воеводъ, сравни­тельно съ предшествующими имъ намѣстниками, была громад­ная разница; „намѣстникъ завѣдывалъ дѣломъ на себя, вое­вода — на царя; намѣстникъ былъ кормленщикъ, воевода — правитель". По, если можно согласиться, что такова была идея должности воеводы, та эта идея не была развита еще вполнѣ и не проводилась на практикѣ безусловно; „начало кормленія“, — какъ справедливо говоритъ другой изслѣдователь вопроса, А. Д. Градовскій — „удѣлѣло въ воеводской должности", почему и сама служба воеводы еще разсматривается „какъ милость, какъ временный отпускъ, ради поправленія дѣлъ на счетъ ввѣреннаго города"^п). Принципъ „кормленія" изчезаетъ de jure только при Петрѣ В., когда за исполненіе мѣстныхъ правительственныхъ должностей полагается денежное жалованье. Только тогда, когда это было сдѣлано законодательствомъ, можно было разсматривать всякое иное вознагражденіе, какъ лихоим­ство и наказывать за него. Что касается Московскаго періода, то, если нельзя на должность намѣстниковъ смотрѣть, какъ „на частную собственность" имъ всецѣло принадлежавшую, то не слѣдуетъ также преувеличивать значенія перемѣны, совершенной введеніемъ системы воеводскаго управленія, по крайней мѣрѣ, по скольку дѣло идетъ о кормленіи. Если послушать заявле­нія современниковъ (а ихъ голосъ, конечно, имѣетъ, при оцѣнкѣ значенія должности воеводъ, первенствующее значеніе), то мы не увидимъ большой разницы, между намѣстникомъ-кормленіци- комъ и воеводою-правителемъ по отношенію къ вопросу о кормѣ" съ населенія. Если въ 1555 г. Іоаннъ IV сознавался,

1) Въ юмористической формѣ но вполнѣ вѣрно, однако, изобра­зилъ С. М. Соловьевъ тотъ взглядъ, какимъ смотрѣлъ самъ воевода и всѣ его окружающіе на свое назначеніе: вотъ бьетъ дворянинъ, напр., челомъ государю о воеводствѣ, челобитная его уважена: „радъ дворянинъ собираться въ городъ на воеводство — и честь большая и кормъ сытый. Радуется жена: еіі тоже будутъ приносы; радуются дѣти и племянники: послѣ батюшки п матушки, дядюшки и тетушки, земскій староста на праздникахъ зайдетъ и къ нимъ съ поклономъ; радуется вся дворпя — ключники, подклѣтные : будутъ сыты ; пры­гаютъ малые ребята п ііхъ не забудутъ ; пуще прежняго, отъ радости, несетъ вздорныя рѣчи юродивый, живущій во дворѣ: ему тоже будутъ подачи. Все поднимается, ѣдетъ на вѣрную добычу. Вотъ вдали уже видна соборная церковь города' . . .

что „жаловали мы напередъ сего бояръ своихъ и князёй и дѣтей боярскихъ, городы и волости давали имъ въ кормле­нія, и намъ отъ крестьянъ челобитья великія и докука была безпрестанная" (на злоупотребленіе „корм­ленщиковъ"), то эти челобитья и „докука" не прекратились и со времени введенія воеводскаго управленія, какъ это частію можно видѣть изъ заявленій выборныхъ на 3. Соборахъ, частію изъ другихъ данныхъ, говорящихъ о грабительствѣ и лихоим­ствѣ воеводъ и ихъ товарищей. Интересно отмѣтить, что, хотя правительство, отмѣнивъ „кормленія", какъ обязанность насе­ленія, предписывало (какъ это видно, напр., изъ одного акта отъ 1615 г.) послѣднему „воеводамъ кормовъ не давать, въ томъ самимъ себѣ убытковъ н е чинить", но воеводы брали эти кормы силою. Правительство не могло съ этимъ сладить вполнѣ: кратковременность назначенія воеводъ на должности, запрещеніе пріѣзжать на воеводства съ своими родственниками и другія мѣры мало помогали дѣлу; въ частности — запрещеніе указомъ воеводамъ брать кормы лучше всего показываетъ, что они d е facto существовали и воевода неменьше прежняго намѣстника- кормленщика заботился о томъ, чтобъ быть сытымъ на вое­водствѣ *)• Поборы, — бравшіеся незаконно воеводами, особенно воеводами отдаленныхъ отъ центра мѣстъ, напр., Сибири — заставляли правительство прибѣгать, при смѣнѣ ихъ, къ ихъ обыскамъ. Такъ, для этихъ обысковъ была даже устроена особая застава въ Верхотурьѣ.

Причина и время введе­нія должно- стіивоеводъ; функціи вое­водъ и поря­докъ отвѣт­ственности.

Обращаемся, послѣ этой общей характеристики воеводской должности, къ краткому разсмотрѣнію вопроса о причинахъ введенія ея, времени появле­нія воеводъ, о назначеніи воеводъ, о функціяхъ ихъ п порядкѣ отвѣтственности, правахъ и обя­занностяхъ. Воеводы являются съ начала XVII вѣка, когда потребность въ централизаціи и усиленіи правительственнаго начала въ управленіи мѣстномъ начинаетъ особенно сказываться, а именно, когда надо было имѣть въ этомъ управленіи лицо, ко­торое не замѣняло-бы только князя-государя, но было-бы б о - лѣе подчинено центральнымъ его органамъ, чѣмъ прежній намѣстникъ. Если, кромѣ того, придавать значеніе самому н а- именованію должности, то можно согласиться съ мнѣніемъ

1) Объ этомъ, между прочимъ, свидѣтельствовали торговые люди на Азовскомъ Соборѣ, говоря царю, что „въ городѣхъ всякіе люди обни­щали и оскудѣли до конца отъ твоихъ государевыхъ вое­водъ... а при прежнихъ государяхъ вѣдали губные старосты, а посадскіе люди судились сами промежъ себя, а воеводъ въ городахъ не было".

проф. В.-Буданова, что причина введенія воеводъ съ дьяками заключается въ томъ, что „смутная эпоха обнаружила необходи­мость имѣть въ каждомъ городѣ военную власть и, сверхъ того, такой органъ управленія, который-бы связывалъ про­винцію съ центромъ и простирало свою власть на всѣ классы провпціальнаго общества (а не на однихъ тяглыхъ людей)⁴¹. Само введеніе воеводъ относится къ смутному времени, такъ какъ, по утвержденію одного оффиціальнаго акта, „при ц. Ѳедорѣ Ива­новичѣ и при ц. Борисѣ по 113-й годъ (1G06 г.) — по Ростри- гинъ приходъ ■— ... воеводъ не было, а были судьи и губные старосты и городовые прикащики⁴⁴.

Воеводы, обыкновенно, назначались на каждый городъ съ его уѣздомъ, но такъ какъ нѣкоторые уѣзды заключали въ себѣ по нѣскольку городовъ, съ прилежащими къ нимъ землями, другіе же — одинъ городъ, то воевода могъ вѣдать, смотря по удобству, нѣсколько городовъ. Сами города въ свою очередь, дѣлались на главные (большіе), средніе и меныпіе. Въ первые (какъ напр., въ Новгородъ, Смоленскъ, Казань, Тобольскъ п др.) посылались воеводамп знатнѣйшія лица и высшіе „чины⁴⁴ и при томъ „съ товарищи⁴⁴, или съ дьяками, принимавшими также участіе въ управленіи воеводъ; въ малые — безъ нихъ. Воеводы съ дьяками имѣли больше власти, чѣмъ воеводы безъ нихъ. Товарищи воеводъ назначались, обычно, „чиномъ⁴*, или двумя, ниже воеводы: съ боярами назначались окольничіе и дьяки; съ окольничими — стольники и дьяки и т. д. Назначе­ніе къ воеводамъ товарищей или дьяковъ, а равно и предписа­ніе имъ „вѣдать дѣла вмѣстѣ безъ всякой розни⁴⁴, даетъ нѣко­торымъ ученымъ основаніе думать (напр., проф. Сергѣевичу и др.), что „воеводское управленіе въ большинствѣ случаевъ были н е единоличнымъ, а коллегіальнымъ⁴⁴. Но то, что мы говорили объ отсутствіи коллегіальности въ Приказахъ, относится вполнѣ и къ мѣстному правительственному управленію на Москвѣ: юридической опредѣленности между взаимными от­ношеніями членовъ этого управленія не было, а, слѣдовательно, оно не было и коллегіальнымъ, въ строгомъ значеніи этого вы­раженія. Воевода, конечно, долженъ былъ дѣйствовать в^гь согла­сіи съ своими товарищими и, если всѣ они „межъ себя чинили рознь и несогласіе и той своею рознью чинили государеву дѣлу поруху⁴⁴, ихъ наказывали, но, не говоря уже о томъ, что па­мятники времени сохранили множество данныхъ, говорящихъ о самовластіи воеводъ и несогласіяхъ ихъ съ товарищами, нельзя говорить о коллегіальности управленія воеводъ, разъ не было установлено рѣшенія дѣлъ по большинству голосовъ.

Служба воеводъ, обыкновенно, продолжалась не болѣе 3-хъ лѣтъ на одномъ мѣстѣ, что вызывалось, во 1-хъ необхо­

димостью „дать покормиться" и другимъ лицамъ, а 2-хъ сдер­живать тѣмъ нѣсколько воеводъ въ ихъ дѣйствіяхъ. Такъ какъ воеводство назначалось, обыкновенно, въ награду за прежнюю военную службу, то заслуги на этой службѣ всего болѣе и при­нимались въ расчетъ. Есть однако, примѣры, что въ воеводы назначали, или служившимъ удлиняли срокъ пребыванія въ томъ же городѣ, по просьбѣ жителей.

Ввиду того, что понятіе о раздѣленіи властей (собственно — функцій власти) не было вообще развито на Москвѣ, воеводы имѣли въ своемъ вѣдомствѣ всѣ отрасли тогдашняго мѣст­наго управленія, а именно они вѣдали дѣла военныя, дипло­матическія, духовныя, судебныя, финансовыя, полицейскія и пр. и при томъ не въ томъ смыслѣ общаго надзора за упра­вленіемъ, какой здѣсь имѣли впослѣдствіи (въ ХѴШ вѣкѣ) смѣнившіе воеводъ губернаторы, а въ смыслѣ непосред­ственной власти во всемъ мѣстномъ управленіи. „Съѣзжая изба“ гдѣ засѣдалъ воевода, дьякъ и подъячіе, была сосредо­точіемъ всего управленія: воевода, и судилъ, и подати собиралъ, и заботился о ратномъ дѣлѣ, и о полицейскомъ благоустройствѣ и пр. Указанный кругъ вѣдомства воеводъ простирался нетолько на городъ, но и на уѣздъ, приписанный къ городу, такъ что власть воеводы (кромѣ Сѣвера) объединяла въ единое управленіе всѣ части уѣздной администраціи, какъ приказной, такъ и выбор­ной. Таковъ былъ общій характеръ должности. Что касается объема власти воеводъ, то, между прочимъ, въ отношеніи судеб­номъ, они имѣли различную степень власти. Именно, по С. Уложенію (гл. XIII, 3), „воеводы малыхъ городовъ" въ граждан­скихъ искахъ до 20 р. сами даютъ судъ, а въ болѣе цѣпныхъ, равно какъ въ вотчинныхъ, помѣстныхъ и холопьихъ дѣлахъ, „суда не даютъ", за исключеніемъ тѣхъ городовъ, гдѣ съ вое­водами бываютъ дьяки; для воеводъ большихъ городовъ огра­ниченія заключаются только въ томъ, что они посылаютъ на Москву тѣ дѣла, „которыхъ имъ зачѣмъ-либо вершить (т. е. рѣшить) будетъ немочно". Въ уголовныхъ дѣлахъ воеводы судили всѣ важнѣйшія преступленія (кромѣ государственныхъ) и постановляли по нимъ рѣшенія. Смертные приговоры, впро­чемъ, постановлялись только воеводами нѣкоторыхъ городовъ. Тамъ, гдѣ были губные старосты (о которыхъ скажемъ особо), воеводы не вѣдали, обыкновенно, уголовнаго 'суда, или вѣдали его вмѣстѣ со старостами. Кромѣ судебной дѣятельности, воен­ное и финансовое вѣдомство также составляло важный предметъ заботъ каждаго воеводы. Пріѣхавъ въ городъ, они должны были осмотрѣть его крѣпость, укрѣпить или поправить ее, снабдить всѣмъ нужнымъ, имѣть отъ нея ключи, вѣдать ея гарнизонъ, заботиться о надлежащемъ сборѣ служилыхъ людей и т. п. Въ

финансовомъ отношеніи они должны были прилагать стараніе къ успѣшному сбору податей и пошлинъ, надзирать за таможен­нымъ, кабацкимъ и всякимъ другимъ управленіемъ и вообще не упускать фискальныхъ интересовъ государства.

Воеводская должность представляетъ интересъ по тому взгляду, какой имѣло тогда государство вообще на управленіе, унаслѣдовавъ этотъ взглядъ изстари. Не говоря уже о не­опредѣленности функцій воеводской должности, открывавшей просторъ злоупотребленіямъ и пр. (въ наказахъ воеводамъ не­рѣдко предписывалось дѣйствовать „какъ пригоже", „по своему усмотрѣнію, какъ Богъ вразумитъ" и т. п.), сама отвѣтствен­ность и отчетность ихъ передъ центральнымъ управленіемъ была всего болѣе проводима на практикѣ по отношенію къ дѣламъ финансовымъ. Воеводы больше всего отвѣчали за убытки, причиненные царской казнѣ, происходили ли эти убытки по винѣ воеводы или нѣтъ; затѣмъ уже воеводы отвѣчали за взятки, насилія и притѣсненія мѣстныхъ жителей. Указы угро­жали за все это „опалою" илп „великою опалою" государя. Вопросъ объ отвѣтственности нерѣдко возбуждался (въ случаяхъ насилія, лихоимства воеводъ), по просьбѣ самыхъ мѣстныхъ жителей, неустанно посылавшихъ челобитья въ Москву, такъ какъ страшныя злоупотребленія воеводъ выводили населеніе изъ терпѣнія. За взятки и убытки, причиненные воеводою мѣстнымъ жителямъ (С. Уложеніе, гл. X, ст. 156), положено было взыскивать взятое для возвращенія челобитчикамъ и, кромѣ того, налагать пеню, „что государь укажетъ, смотря по дѣлу". Вообще уголовная отвѣтственность воеводъ была совершенно неопредѣленна: винов­ный, смотря по обстоятельствамъ, могъ подвергнуться смерти, конфискаціи имуществъ, штрафу, удаленію отъ должности и т. д.

Права п обязанности

воеводъ.

Нрава и обязанности воеводъ, частію указан­ныя выше, опредѣлялись, обыкновенно, даваемыми имъ отъ правительства „наказами". „Наказы" эти впрочемъ, отличались полнотою и опредѣленностью главнымъ образомъ только по отношенію къ сбору податей, военному дѣлу и къ объему судебной власти воеводъ. Способы п время исполненія какъ своихъ обязанностей, такъ равно п правительственныхъ распоряженій, предоставлялись личному такту и сообразительности воеводъ, почему наказы позволяютъ воеводамъ поступать, „смотря по тамошнему дѣлу и своему высмотру". Если, съ одной стороны, предоставленіе извѣстной свободы дѣйствій было вполнѣ разумно и необходимо, ввиду невозможности, изъ отдаленнаго нерѣдко центра, предусмотрѣть всѣ мѣстныя обстоятельства, то, съ другой, это порождало произволъ, особенно, конечно, потому, что организація контроля надъ дѣятельностью воеводъ была весьма неудовлетворительна.

Воеводы, помимо вотчинъ и помѣстій, которыя они имѣли, какъ служилые люди, получали иногда денежные оклады жало­ванья. По уничтоженіи de jure „кормленій", послѣднія, какъ уже сказано, существовали de facto, ввидѣ добровольныхъ „при- носовъ" и въ Московскихъ Приказахъ отлично знали, сколько каждый городъ можетъ дать такихъ „приносовъ“ безъ вымога­тельствъ, а тотъ воевода считался честнымъ, которымъ доволь­ствовался „дарами въ почесть", какъ тогда говорилось. Воево­дамъ неразъ потверждалось не брать кормовъ съ жителей и не заставлять ихъ что-либо на себя дѣлать, а С. Уложеніе запре­щало воеводамъ входить съ жителями въ какія-либо обязатель­ственныя отношенія, но всѣ эти запрещенія постоянно нарушались.

Около воеводъ былъ цѣлый рядъ подчиненныхъ имъ орга­новъ мѣстнаго управленія. Таковы были разныя военныя власти (стрѣлецкіе, пушкарскіе, казацкіе, засѣчные и осадные головы), полицейскіе (объѣзжіе головы). Въ XVI в. еще во многихъ городахъ являются, вмѣсто намѣстниковъ, городовые приказчики, вѣдавшіе финансовыя дѣла, а именно сборъ податей и отправленіе повинностей. Они были выборные.

§ з.