<<
>>

Глава I. Центральное управленіе (Приказы).

Приказы, ихъ происхож­деніе ; время и обстоятель­ства возникно­венія отдѣль­ныхъ Прика­зовъ.

Со второй половины XV вѣка въ Московскомъ государствѣ можно уже различить административ­ныя учрежденія центральныя и учрежденія мѣ­стныя, или областныя.

Центральными учреж­деніями на Москвѣ были такъ наз. Приказы Ц. Приказы, какъ учрежденія, выросли изъ лич­ныхъ порученій, дававшихся государями своимъ служилымъ людямъ. Государь поручалъ, пли приказывалъ, тому или другому изъ этихъ людей,— обыкновенно, наиболѣе довѣренному, — вѣдать одно какое-либо дѣло въ государствѣ своемъ, или нѣсколько дѣлъ вмѣстѣ, (что на техническомъ языкѣ того времени означалось словами „быть въ приказѣ", или „на приказахъ"). Завѣдываніе это могло продолжаться столько времени, сколько это было необходимо по обстоятельствамъ дѣла. Затѣмъ лицо, исполнивъ возложен­ное на него порученіе, или приказъ, возвращалось къ своимъ прежнимъ обязанностямъ, а если нужно, несло какія-либо дрѵ-

1) Литература, кромѣ общихъ курсовъ: К. А. Неволинъ „Образованіе управленія въ Россіи отъ Іоанна III до Петра В." (Пол. С. Соч., С.-П., 1859 г., т VI); Ѳ. М. Д м и т р i е в ъ „Исторія судебныхъ инстанцій" и пр. (М. 1859 г.); II. П. Милюковъ „Очерки по исторіи р. культуры", ч. I (С.-П., 1896 г.); Н. П. Лихачевъ „Разрядные дьяки" XVI в. (С.-П., 1898 г.), гл. I; В. И. Сергѣевичъ „Лекціи п изслѣдованія по древней исторіи русскаго права" (С.-П., 1903 г.); Н. А. Р ожковъ „Происхожденіе самодержавія въ Россіи", (М., 1906 г.), стр. 78 и сл.; И. И. Вернеръ „О времени и причинахъ образованія Московскихъ приказовъ" (М., 1908 г.); разборъ означенной книги, съ подробными дополненіями по исторіи и литературѣ о Приказахъ, а равно и указаніями на новѣйшіе изданные документы, относящіеся къ ихъ исторіи и пр.

см. въ ст. С. А. III у м а к о в а „Къ исторіи Москов­скихъ Приказовъ" („Юридическія записки" Ярославль 1911 г. кн. II. III); С. Б. Веселовскій „Приказный строй управленія Московскаго госу­дарства" („Русская исторія въ очеркахъ и статьяхъ", подъ редакціею проф. М. В. Довнаръ-Запольскаго, т. III, К., 1912 г.).

32

.гія обязанности. Но, нерѣдко исполненіе порученія принимало длящійся характеръ, при чемъ сложность его заставляла окружать то лицо, которому поручается данное дѣло, помощ­никами, дьяками, а равно и подъячими, для веденія письмо­водства. Завѣдываніе извѣстнымъ дѣломъ или кругомъ дѣлъ, сосредоточенное на болѣе или менѣе продолжительное время въ рукахъ данныхъ лицъ, создавало нѣкоторый опредѣленный порядокъ въ разсмотрѣніи и рѣшеніи дѣлъ, чѣмъ и полага­лось начало несовершеннымъ учрежденіямъ, съ мало-устойчивою компетенціею, съ постоянно-измѣняющимся, по волѣ государей, составомъ, со смѣшанными функціями власти и т. д. Такія зародышевыя учрежденія, непохоагія на нынѣ дѣйствующія, мы видѣли уже въ удѣльно-вѣчевой періодъ нашей исторіи, въ лицѣ первоначальнаго вѣча, Кня­жеской Думы и др. Такимъ-же учрежденіемъ является и первоначальный Приказъ въ Московскомъ государствѣ. Налич­ность Приказовъ, какъ нѣкоторыхъ несовершенныхъ адми­нистративныхъ учрежденій, — вѣдающихъ, однако, болѣе или менѣе продолжительное время извѣстный родъ дѣлъ, — можно видѣть уже въ словахъ 1-го Судебника, гласящихъ, во второй статьѣ, о томъ, что, если „котораго жалобника (челобитчика), а непригоже управити, и то сказати великому князю, или къ тому его послати, которому которые люди при­казаны (т. е. приказано) вѣдать11. Уже 1-ый Судебникъ знаетъ, па нашъ взглядъ, слово приказъ нетолько въ значе­ніи повелѣнія, даннаго государемъ своему служилому чело­вѣку, исполнить то или иное порученіе, но и въ смыслѣ у ч - режденія: каждое такое учрежденіе, вѣдающее болѣе или менѣе постоянно то или другое дѣло, называется Приказомъ и къ нему должны направляться челобитчики-истцы по извѣст­ному роду дѣлъ.

Второй Судебникъ выражаетъ эту мысль еще яснѣе, говоря, что, если „къ которому боярину, или дворецкому, или къ казначею, или къ дьяку придетъ жалобникъ его При­казу, и ему жалобниковъ своего Приказу отъ себя не отсыпати, а давати ему жалобникомъ своего Приказу всѣмъ управа, которой будетъ жалобникъ бьетъ челомъ но дѣлу" и т. д. (ст. 7). Но, итти истцу-челобитчику къ извѣстному боярину или дьяку и пр., а этимъ послѣднимъ принять его жалобу, было, конечно, возмоаіно въ томъ только случаѣ, когда тотъ и другой хорошо знали, съ одной стороны, какія дѣла при­казано вѣдать данному лицу и когда это завѣдываніе, съ другой, не было случайнымъ ив ременнымъ, а было болѣе или менѣе постояннымъ и опредѣленнымъ. Говоримъ „болѣе или менѣе11 потому, что полной точности въ опредѣленіи ком­петенціи даннаго Приказа, какъ учрежденія, еще не было, по­

чему и бывало иногда, что бояринъ, или дьякъ, вѣдавшій тѣ или иныя приказныя дѣла, могъ bona fide отказать истцу въ разсмотрѣніи, а затѣмъ и въ рѣшеніи дѣла. Что компетенція Приказовъ, какъ учрежденій, невсегда была ясно опредѣлена и устойчива, это видно, между прочимъ, изъ той-же статьи 2-го Судебника. А именно по этой-же статьѣ бояринъ дьякъ и пр. наказывался „опалою государя“ за отказъ кому либо въ право­судіи лишь въ томъ случаѣ, когда, по челобитью истца, „го­сударь ту его жалобницу отошлетъ къ тому, чей судъ, и велитъ управу учинить“. Царскій Судебникъ предполагаетъ еще, что отказъ въ правосудіи произошелъ вслѣдствіи того, что данный бояринъ, или дьякъ, думалъ ,что дѣло истца ему неподсудно, а потому, и не взялся за его разсмотрѣніе; его, конечно, и нельзя было наказывать тогда, за отказъ въ правосудіи. Другое дѣло, когда самъ государь признаетъ, что данное дѣло принад­лежитъ къ его компетенціи и „велитъ ему управу учинить1*; неисполненіе этого повелѣнія влечетъ уже за собою „опалу*1.

Надо, впрочемъ, замѣтить, что слово приказъ употребляется въ Ц. Судебникѣ невполнѣ ясно, почему нѣкоторые ученые, — какъ напр., Ѳ. М. Дмитріевъ, — утверждаютъ, что оно не имѣетъ здѣсь еще того техническаго значенія, какое оно полу­чило впослѣдствіи1*, т. е. что оно употреблено въ этомъ памят­никѣ въ смыслѣ приказа, какъ личнаго повелѣнія, но не въ смыслѣ, Приказа, какъ учрежденія. Конечно, выраженіе „жалобникъ его приказа1* можно понимать здѣсь и въ томъ смыслѣ, что это „жалобникъ11, или истецъ, по тому роду дѣлъ, который приказано царемъ вѣдать данному боярину и т. д. Но такое употребленіе слова приказъ еще не доказыва­етъ, однако, чтобъ въ это время не было уже Приказовъ, какъ учрежденій, съ болѣе или менѣе опредѣленной ком­петенціей) (Уже при Іоаннѣ III существовали Приказы Разряд­ный, Холопій, Большаго Дворца, Конюшенный). Необходимо также еще имѣть въ виду, что, наряду съ наименованіемъ Центральныхъ административныхъ учрежденій на Москвѣ При­казами, были въ ходу наименованія ихъ палатами, дворами, дворцами, избами, третями и четвертями (послѣднія 2 наимено­ванія произошли, какъ думаютъ отъ дѣленія при Іоаннѣ III государства на 3 части, а при Іоаннѣ IV — на четыре); по существу своему это были тоже Приказы. Во всякомъ случаѣ слово Приказъ, для обозначенія центральныхъ администра­тивныхъ учрежденій, возобладало надъ всѣми другими и стало уже общеупотребительнымъ съ половины XVI вѣка.

Приказы, какъ центральныя учрежденія, возникали посте­пенно, по мѣрѣ надобности, вмѣстѣ съ ростомъ территоріи Мо­сковскаго государства и соединеннаго съ этимъ ростомъ осложне-

32*

нія задачъ управленія. Такъ къ Приказамъ, возникшимъ при Иванѣ III и частію уже упомянутымъ нами выше, при Ва­силіи Іоанновичѣ присоединились Ямской Приказъ и нѣкоторые придворные Приказы; при Іоаннѣ IV — Приказы Челобитный, Помѣстный, Иноземный, Бронный, Разбойный, Казанскій и дру­гіе, при чемъ нѣкоторые изъ нихъ носили названіе четвертей; при Ѳеод.

Іоанновичѣ — Сибирскій Приказъ, 2 патріаршіе При­каза, при Борисѣ Годуновѣ — Каменный, при Михаилѣ Ѳеод. — Дворцовый, Судный, Аптекарскій и др., при Алексѣѣ Михайло­вичѣ— Приказъ тайныхъ дѣлъ, Рейтарскій, Малороссійскій, Мо­настырскій и др. Число Приказовъ вообще не было постояннымъ, такъ какъ время отъ времени возникали новые Приказы и уничто­жались старые; кромѣ того отдѣльные Приказы то раздѣлялись на части, образуя особые Приказы, то соединялись въ одинъ Приказъ. Котошихинъ во 2-ой половинѣ XVII вѣка насчитывалъ 42 Приказа. Какъ видно, уже изъ наименованій нѣкоторыхъ Приказовъ, одни изъ нихъ возникали для управленія новыми областями, присоединявшимися къ Московскому государству (каковы, напр., Приказы Казанскій, Сибирскій, Малороссійскій и др.), другіе-же создавались для завѣдыванія особыми отрас­лями управленія, выдѣлившимися изъ прежнихъ въ самосто­ятельное цѣлое; такъ, напр., учрежденіе патріаршества въ 1589 г. положило начало 2-мъ патріаршимъ приказамъ (Патріаршему Раз­ряду и Патріаршему Казенному Приказу); учрежденіе отдѣльнаго Стрѣлецкаго Приказа было вызвано необходимостью управлять особымъ родомъ войска, явившагося въ началѣ XVI вѣка подъ наименованіемъ стрѣльцовъ; образованіе Пушечнаго или, какъ сталъ называться онъ позднѣе, Пушкарскаго Приказа — необ­ходимостью завѣдывать „пушечнымъ дѣломъ", Аптекарскаго — врачебною частью, послѣ того, какъ эги части управленія (подобно многимъ другимъ), настолько развились, что потребовали отдѣль­наго управленія. Вообще, если на ростѣ придворныхъ должностей и чиновъ мы можемъ наглядно видѣть развитіе власти Мо­сковскихъ государей-вотчинниковъ и ихъ сложнаго дворцоваго хозяйства, то все болѣе и болѣе увеличивающееся число При­казовъ даетъ возможность наблюдать за постепеннымъ выдѣ­леніемъ однѣхъ задачъ управленія изъ другихъ.
Это выдѣ­леніе приводило къ необходимости ввѣрять завѣдываніе каждой изъ этихъ задачъ особымъ учрежденіямъ: отсюда и увели­ченіе числа Приказовъ.

Обращаясь къ вопросу о составѣ Прика- Составъ При- зовъ, надо замѣтить, что онъ не отличался опре- казовъипоря- дѣленностыо и всецѣло зависѣлъ отъ государя, въмхъ дѣлъ, который могъ приказать вѣдать данное дѣло од­ному или нѣсколькимъ лицамъ, при чемъ

этими лицами могли быть, какъ высшіе чины (бояре, окольничіе, думные дворяне и дьяки), такъ и просто дворяне, дьяки и даже гости (стоявшіе, напр., во главы Кабацкаго Приказа, Тамо­женнаго и др.). Еще Неволинъ различалъ въ Приказахъ „лицъ двоякаго рода: одни занимались сужденіемъ и рѣше­ніемъ дѣлъ, другіе'— письменною частью; первые вообще назывались судьями, вторые — дьяками и подъячими." Эту мысль можно принять лишь съ тою оговоркою, что въ При­казахъ было, говоря языкомъ позднѣйшихъ актовъ, „присут­ствіе" и „канцелярія" ; но это „присутствіе", обсуждавшее и рѣшавшее дѣла, могло состоять, какъ изъ указанныхъ выше чиновъ, такъ и изъ самихъ дьяковъ, собственно-же канцелярію составляли подъячіе. Были Приказы, гдѣ около главнаго „судьи" товарищами были дьяки; иногда-же дьяки являлись сами „судь­ями", какъ обычно называли членовъ „Приказовъ". Кромѣ того, дьяки были основною пружиною, двигавшею Приказы, такъ какъ они, по большей части, являлись знатоками дѣло­производства тѣхъ или другихъ Приказовъ, въ которыхъ они обычно начинали свою службу въ качествѣ подъячихъ, нерѣдко проводя здѣсь десятокъ-другой лѣтъ: они дѣлились на старыхъ, среднихъ, молодыхъ. Чѣмъ больше усложнялась компетен­ція даннаго „Приказа", тѣмъ больше становился и составъ, а равно и канцелярія его. Довольно спорнымъ представляется вопросъ о порядкѣ рѣшенія дѣлъ въ Приказахъ, а именно о томъ, рѣшалось-ли въ Приказахъ дѣло коллегіально, или требовалось единогласіе, какъ это было вообще въ духѣ древняго времени, па что уже нами неразъ указывалось. Нѣ­которые историки нашего права говорятъ „о коллегіальномъ устройствѣ Приказовъ", „о коллегіальномъ составѣ Приказовъ" и т. п. По Дмитріеву, напр., „устройство Приказовъ было большею частію коллегіальное, но встрѣчаются, однако, и ис­ключенія" ; по Сергѣевичу, „всѣ Приказы, за исключеніемъ Па- нафиднаго, имѣютъ коллегіальный составъ." Другіе ученые (какъ, напр., Неволинъ, Кавелинъ, Вл.-Будановъ) не признаютъ коллегіальности Приказовъ. По Неволину, „хотя по закону, въ тѣхъ Приказахъ, гдѣ было нѣсколько судей, надлежало рѣ­шать дѣла всѣмъ вмѣстѣ, но на самомъ дѣлѣ первенствующій судья имѣлъ такую силу, что онъ дѣлалъ, что хотѣлъ". По Ка­велину, назначеніе судей и нѣсколькихъ воеводъ, для управ­ленія однимъ Приказомъ, или областью, дѣлалось лишь потому, что многочисленность занятій, связанныхъ съ извѣстнымъ управленіемъ, превышала силы одного человѣка. Кавелинъ, ссылаясь на Рейца, думаетъ, что товарищи боярина, вѣдав­шаго извѣстный Приказъ, или городового воеводы, были его помощниками, совѣтниками, а не самостоятель-

н ы м и ч л е н а м и, т. е., иначе говоря, утверждаетъ, что устрой­ство Приказовъ небыло коллегіальнымъ. Какое-жѳ изъ этихъ мнѣній надо считать наиболѣе соотвѣтствующимъ строю нашихъ Приказовъ? Что въ послѣднихъ нерѣдко было нѣсколько „су­дей", или лицъ, обсуждавшихъ дѣла („начальныхъ людей", к.акъ они называются въ актахъ) и что законодательные акты Москов­скаго времени предписывали имъ рѣшать дѣда всѣмъ вмѣстѣ, это, конечно, не подлежитъ сомнѣнію. Едва-ли, однако, какъ это совмѣстное обсужденіе, такъ и рѣшеніе дѣлъ (поскольку оно практиковалось въ Приказахъ), можетъ дать намъ основаніе, съ юридической точки зрѣнія, говорить „о колле­гіальномъ устройствѣ Приказовъ", о ихъ „коллегіальномъ со­ставѣ" и т. д. Съ юридической точки зрѣнія коллегіально­устроеннымъ учрежденіемъ надо считать только такое учрежде­ніе, въ которомъ по закону каждый членъ имѣетъ равное съ другими членами положеніе и гдѣ всѣ дѣла рѣшаются по большинству голосовъ. Ни того, ни другого не было въ При­казахъ и, хотя d.e facto, въ нихъ, можетъ быть, нерѣдко со­блюдалось уваженіе къ мнѣнію другъ друга, но считаться съ мнѣніемъ каждаго юридически и подчиняться рѣшенію большинства, какъ это бываетъ въ коллегіяхъ, предсѣда­телю или судьѣ вовсе не было никакой нужды. Это отлично высказано въ одномъ Петровскомъ указѣ. Именно, въ указѣ отъ '22 декабря 1718 г. Петръ прямо указалъ на главное осно­ваніе, заставившее его прибѣгнуть къ устройству Коллегій: „управя" войско, говоритъ указъ, „Его величество, милосердуя о народѣ и о земскомъ справедливомъ правленіи , . . тру­дится и сіе въ такой же добрый порядокъ привесть, какъ и воинское дѣло, чего ради ученены Коллегіи, т. е. собраніе многихъ персонъ (вмѣсто Приказовъ), въ которыхъ пре­зиденты, или предсѣдатели, ие такую мочь имѣ­ютъ, какъ старые судьи (Приказовъ): дѣлали, что хотѣли. Въ Коллегіяхъ же президентъ не можетъ безъ произволенія товарищевъ своихъ ничего учи­нити". Нѣкоторые ученые видятъ въ этихъ словахъ лишь указаніе на злоупотребленіе судьями своею властью, т. е. на от­ступленіе отъ обычнаго порядка, дѣйствовавшаго въ При­казахъ, а не на общее правило, по которому и въ послѣднихъ дѣла должны были рѣшаться коллегіально. Но, едва-ли здѣсь можно видѣть указаніе лишь на злоупотребленіе властью, пли на отступленіе отъ обычнаго порядка обсужденія и рѣшенія дѣлъ. Во главѣ Приказа стояло, обычно, лицо довѣренное, кото­рому государь поручалъ завѣдываніе тѣмъ илп инымъ дѣломъ, а иногда и цѣлымъ рядомъ дѣлъ; къ нему, въ качествѣ това­рищей, присоединялось еще нѣсколько лицъ; отношенія его къ

другимъ лицамъ, входившимъ въ составъ Приказа, не были опредѣлены по закону, какъ это бываетъ въ коллегіаль­ныхъ учрежденіяхъ; нисколько не злоупотребляя своею вла­стью, bona fide судья Приказа могъ рѣшать дѣла „безъ произ­воленія товарищев'ь своихъ", посовѣтовавшись лишь съ ними о дѣлахъ; наоборотъ, въ Коллегіи онъ этого по закону дѣлать уже не могъ, такт. какъ каждый членъ Коллегіи имѣетъ право голоса и потому принимаетъ участіе въ рѣшеніи дѣлъ. На практикѣ, разумѣется, случалось, что и въ коллегіальныхъ учрежденіяхъ всѣ дѣла вершились 1—2 членами, какъ, наобо­ротъ, и въ приказныхъ учрежденіяхъ они могли рѣшаться съ общаго согласія, но съ формальной юридической точки зрѣ­нія была всегда большая разница между тѣми и другими учрежде­ніями, почему, съ этой именно точки зрѣнія, и нельзя гово­рить о коллегіальности Приказовъ на Москвѣ. Вч. тре­бованіи закона рѣшить дѣла вмѣстѣ („сопча") былъ заро­дышъ коллегіальной системы управленія, но еще не сама си­стема. Затѣмъ требованіе единогласія въ рѣшеніяхъ, всюду проводившееся въ до-иетровской Руси, само по себѣ говоритъ противъ предположенія о коллегіальности приказнаго строя[310]).

Кругъ вѣ­домства Приказовъ.

Обращаясь къ уясненію вопроса, каковъ былъ кругъ вѣдомства, или компетенція Приказовъ, надо сказать, что, въ цѣломъ, Приказы являлись цен­тральными ад ми ни с т р а т и в ны м и учрежденіями государства, игравшими въ управленіи его ту-же въ періодъ имперіи, въ XVIII вѣкѣ, играли Кол-

Московскаго роль, какую легіи, а съ начала XIX столѣтія — Министерства. Такъ какъ, однако, на Москвѣ судебная функція управленія не была строго и послѣдовательно отдѣлена отъ функціи админи- с т р а т и в н о іі, то каждый Приказъ, завѣдуя тѣмъ или инымъ родомъ дѣлъ, въ то-же время былъ отчасти и учрежденіемъ, какъ для лицъ, дѣлъ, ему подвѣдомственныхъ.

с у д е б н ы м ъ ему подчиненныхъ, такъ и для Напр., такъ наз. „Разрядъ", или

„Разрядный Приказъ" нетолько вѣдалъ службу и все воинское дѣло, но и судилъ служилыхъ людей, какъ таковыхъх), или напр., Помѣстный Приказъ завѣдывалъ нетолько помѣстьями и вотчинами, но и рѣшалъ различныя судебныя тяжбы, возникав­шія изъ владѣнія, пользованія или распоряженія вотчинами и помѣстьями. Такое соединеніе функцій (судебной и администра­тивной) представляло многія удобства по условіямъ времени, по­чему оно и удерживалось долго на Москвѣ. Вообще два столь различныхъ, съ нашей современной точки зрѣнія, понятія, какъ понятіе „судить" и понятіе „управлять", въ первые два періода нашей исторіи такъ близко сливались одно съ другимъ, что лица, завѣдывавшія тѣми или иными Приказами, назывались судьями, а Котошихинъ, напр., говоря о Приказахъ, описываетъ дѣятель­ность членовъ ихъ такъ, что можно подумать, что Приказы были чисто-судебными учрежденіями („судити указано въ Приказахъ бояромъ и окольничьимъ и стольникомъ и дворяномъ и дьякомъ, кому въ которомъ Приказѣ вѣдати приказано, всѣмъ вмѣстѣ . . .)“, тогда какъ, въ дѣйствительности, эти „судьи", ■—• которымъ было „судити указано въ Приказахъ", — были администраторами, хотя и вѣдавшими въ тоже время, въ извѣстныхъ случаяхъ, нѣкоторыя судебныя дѣла. Съ указанной точки зрѣнія, можно называть Приказы — административно-судебными учрежде­ніями, не упуская, однако, изъ виду, что преимущественное назначеніе ихъ было административное, или исполнительное. Обращаясь къ кругу вѣдомства, или компетенціи, отдѣльныхъ Приказовъ[311][312]), надо имѣть въ виду слѣдующее: наши Приказы слагались постепенно, въ теченіи долгаго времени, почему компетенція ихъ постоянно измѣнялась и отличалась большою спутанностью. Эта спутанность вѣдомства Приказовъ особенно ясно сказывается тогда, когда хотятъ классифицировать много­численные Московскіе Приказы въ извѣстныя группы по роду дѣлъ, которыми они завѣдывали, такъ какъ при этомъ обна­руживается, что однородныя дѣла, напр., судебныя, вѣдаются въ разныхъ Приказахъ, между тѣмъ, какъ дѣла, которыя

слѣдовало-бы поручить нѣсколькимъ Приказамъ, сосредоточи­ваются въ одномъ и пр. Кромѣ того, наряду съ Приказами, вѣдавшими отдѣльныя отрасли управленія во всемъ го­сударствѣ, были Приказы, которые завѣдывали в с ѣ м и дѣлами управленіи и суда, но лишь въ извѣстныхъ частяхъ го­сударства (это такъ наз. „областные Приказы"). Происходило все это отъ того, что Приказы наши не создавались сразу по какимъ-либо образцамъ (какъ это надо сказать о Коллегіяхъ или о Министерствахъ), а устраивались по мѣрѣ роста госу­дарственной территоріи, развитія государственной жизни и осложненія задачъ управленія. Такъ, по мѣрѣ присоединенія новыхъ земель въ Москвѣ, надо было создавать и новыя учрежденія для ихъ управленія, что и вызвало образованіе о б л а с т н ы х ъ Приказовъ. Развитіе государственной жизни и задачъ управленія, либо приводило къ тому, что къ дѣламъ, которыми завѣдывалъ какой-либо прежній Приказъ, присоединя­лись новыя дѣла, либо заставляло правительство создавать еще другой новый Приказъ, или даже рядъ такихъ Приказовъ. Такъ какъ, кромѣ того, основною чертою приказныхъ учрежденій было, что они выросли изъ системы личныхъ порученій, или приказаній, которыя давались государями отдѣльнымъ довѣреннымъ своимъ слугамъ, то это, въ свою очередь, не могло не вліять на кругъ дѣлъ, поступавшихъ въ завѣдываніе того или другого лица; одному лицу можно было довѣрить въ управленіе одно дѣло, другому — другое, почему съ устраненіемъ отъ завѣдыванія даннымъ дѣломъ того или иного лица, могла измѣняться и компетенція самого учреж­денія, которымъ это лицо завѣдывало. Все это, въ концѣ кон­цовъ, приводило къ большой спутанности вѣдомства отдѣльныхъ Приказовъ, почему въ каждомъ почти Приказѣ вѣдавшемъ извѣстный родъ дѣлъ военныхъ, судебныхъ, придворныхъ и др. (что и даетъ основаніе къ классификаціи Приказовъ по роду дѣлъ), были еще дѣла, которыя попали подъ его компетенцію по какимъ-либо другимъ основаніямъ, иногда — самымъ случай­нымъ. Обозрѣвая въ общемъ кругъ вѣдомства Приказовъ, можно согласиться съ мнѣніемъ проф. Вл.-Буданова, что „въ системѣ Приказовъ смѣшивались три основанія для дѣленія органовъ: по роду дѣлъ, по классамъ лицъ и по террито­ріальнымъ районамъ. А потому подданные нерѣдко вовсе не знали, какому Приказу они іюдвѣдомы по тому или другому дѣлу".

Переходя къ классификаціи Приказовъ, надо Клаесифика- вообще замѣтить, что учеными нашими, изучав­30Въ шими приказное устройство, предлагалось нѣсколько системъ группировки Приказовъ. Остановимся лишь

на простѣйшей изъ нихъ. Всѣ Приказы можно прежде всего раздѣлить на 2 крупныя группы: Приказы областные, или территоріальные, и Приказы центральные. Первые, какъ уже было указано, вѣдали данную область, или часть госу­дарства, порученную ихъ управленію, во всѣхъотнсцпе- ніяхъ, т. е. они заботились о ея безопасности, производили въ пей судъ и правили ею, собирали въ пользу государства всѣ доходы и т. д. Такое общее сосредоточіе всѣхъ дѣлъ управленія въ одномъ учрежденіи — особенно первоначально, когда дан­ная область только-что была присоединена къ государству — представляло большія удобства, какъ ввиду мѣстныхъ особен­ностей, какія имѣла каждая область, такъ и ввиду необходи­мости проводить по отношенію къ ней какую-нибудь одну общую политику управленія. Москва отлично понимала это, почему и создавала новые Приказы для управленія важнѣйшими изъ присоединяемыхъ областей. Общею чертою областныхъ При­казовъ было то, что чѣмъ больше сглаживались мѣстныя особенности управленія данною частью государства и чѣмъ больше она подводилась подъ общія начала управленія госу­дарствомъ, тѣмъ меньше дѣлался кругъ дѣлъ, входившихъ въ завѣдываніе даннаго областнаго Приказа, такъ какъ дѣла, при­надлежавшія первоначально къ его компетенціи, передавались другимъ центральнымъ Приказамъ, которые вообще вѣдали тотъ или иной родъ дѣлъ въ государствѣ. Областными Приказами были: Приказъ Смоленскій, возникшій въ началѣ XVI вѣка вскорѣ по присоединеніи Смоленскаго княжества, Казанскій Приказъ (или Приказъ Казанскаго Дворца), возникшій въ концѣ царствованія Іоанна Грознаго, Сибирскій, явившійся при Ѳео­дорѣ Іоанновичѣ, Малороссійскій — во ‘2-ой половинѣ XVII вѣка, и нѣкоторые другіе (Литовскій, Приказъ Лнфляндскихъ дѣлъ и пр.). Но, кромѣ этихъ областныхъ Приказовъ, былъ еще цѣлый рядъ Приказовъ, носившихъ наименованіе четей (или четвертей), каковы чети Новгородская (Нижегородская), Устюжская, Галицкая, Костромская (Ярославская), Владимір­ская, Новая. Вопросъ о происхожденіи четей одинъ изъ самыхъ спорныхъ въ историко-юридической литературѣ нашей[313]); во

всякомъ случаѣ чети вѣдали доходы, шедшіе на жалованье служилымъ людямъ, вмѣсто кормовъ натурою, отмѣненныхъ при Іоаннѣ IV, послѣ уничтоженія намѣстниковъ. Областные, или территоріальные Приказы, находились, подобно централь­нымъ Приказамъ, въ Москвѣ.

Вторую, болѣе многочисленную, группу составляютъ При­казы центральные. Всѣ эти Приказы можно подраздѣлить на 2 вида: на Приказы, вѣдавшіе управленіе государствомъ, и на Приказы, вѣдавшіе судъ. Хотя, какъ уже было сказано, всѣ Приказы были частію судебными учрежденіями, такъ какъ разбирали дѣла о лицахъ, имъ подвѣдомственныхъ и су­дили ихъ, но были, однако, Приказы чисто-судебные, вѣдавшіе, либо гражданскій судъ (Приказы Владимірскій, Дми­тровскій, Рязанскій и Московскій), либо судъ уголовный (Раз­бойный Приказъ), а равно и нѣкоторыя особыя дѣла по тяж­бамъ, выдѣленныя почему-либо изъ прочихъ дѣлъ, напр., дѣла о холопахъ, которыми завѣдывалъ Приказъ Холопьяго Суда. Приказы собственно - адмлнстратпввые (съ указанною выше оговоркою о ихъ судебной функціи) можно опять таки подраздѣлить на 2 категоріи: 1) Приказы, вѣдавшіе дѣла ино­земныя и 2) Приказы, вѣдавшіе дѣла внутреннія. Ино­странными, или иноземными, дѣлами управлялъ Посольскій ІІриказ'ь или Посольская Палата. Этотъ Приказъ, кромѣ того,

какъ многіе другіе Приказы, имѣлъ въ своемъ распоряженіи нѣсколько городовъ, доходами съ которыхъ онъ содержался и которыми управлялъ. Кромѣ этого Приказа, существовавшаго еще со 2-ой половины XVI вѣка, въ XVII вѣкѣ явился Приказъ ІІолоняночный, завѣдывавшій иноземными плѣнными и сборомъ денегъ на выкупъ русскихъ плѣнниковъ и Приказъ Панскій, вѣдавшій дѣла Литвы и Польши.

Всѣ Приказы, вѣдавшіе внутреннія дѣла, можно затѣмъ раздѣлить: во 1-хъ на Приказы военные, во 2-хъ, придвор- ные, въ 3-хъ, финансовые и въ 4-хъ — вѣдавшіе дѣла полицейскаго характера. Военными Приказами, кромѣ уже упоминавшихся нами раньше Приказовъ Разряднаго и По­мѣстнаго, были Приказы Стрѣлецкій, вѣдавшій стрѣльцовъ, Пушкарскій — „пушечное дѣло", Рейтарскій — конницу, Ино­земный — иностранцевъ, вступившихъ въ русскую воинскую службу ; наконецъ, Оружейный и Бронный завѣдывали „дворами11, гдѣ приготовлялось оружіе, брони, шлемы и пр. Приказы при­дворные были многочисленны, что и понятно, конечно, какъ ввиду того значенія, какое пріобрѣла власть Московскихъ госу­дарей, съ одной стороны, такъ и ввиду того обширнаго хозяй­ства, которое вели государи, съ другой. Изъ Приказовъ, имѣв­шихъ отношеніе къ этому хозяйству, надо прежде всего назвать Приказъ Большаго Дворца, вѣдавшій приходы и расходы госу­дарева двора. Во главѣ его стоялъ дворецкій и ему былъ под­чиненъ цѣлый рядъ Дворовъ или Приказовъ, назначеніе которыхъ ясно видно уже изъ самаго наименованія ихъ (Хлѣбный, Кормо­вой Дворъ и мн. др.). Приказъ этотъ вѣдалъ также судъ надъ духовенствомъ до С. Уложеніе, которымъ установленъ для этого особый приказъ — Монастырскій. Затѣмъ былъ цѣлый рядъ Приказовъ, завѣдывавшихъ отдѣльными отраслями того же хозяйства государей, каковы напр., Приказъ Конюшенный, Ловчій, Сокольничій, Казенный (хранившій и раздавшій по при­надлежности казну государеву — золотыя и серебрянныя издѣлія, драгоцѣнныя матеріи и т. п.) и мн. др. Но были, кромѣ указанныхъ придворныхъ Приказовъ, Приказы личные, непо­средственно стоявшіе при особѣ государей, или, какъ ихъ на­зываетъ Неволинъ, „Приказы по производству дѣлъ, подле­жавшихъ непосредственному усмотрѣнію и рѣшенію царя“. Такими Приказами онъ считаетъ въ 1-хъ „Приказъ Великаго Государя Тайныхъ дѣлъ" (или Тайный Приказъ), во ‘2-хъ Раз­рядный Приказъ и въ 3-хъ Челобитный. Кажется, однако, Раз­рядный Приказъ (или Разрядъ) правильнѣе относить къ При­казамъ военнымъ и такимъ образомъ личныхъ Приказовъ государей, состоявшихъ при дворѣ ихъ, было 2 — Челобитный Приказъ и Тайный Приказъ (первый подъ именемъ Челобитной

Избы, упоминается съ 1571 г., второй — съ 1658 г.) Челобитный Приказъ игралъ очень важную роль въ Московскомъ управленіи. Какъ извѣстно, на Москвѣ челобитья свободно подавались царю какъ отъ отдѣльныхъ лицъ, такъ и отъ цѣлыхъ общинъ. Бла­годаря простотѣ отношеній, выработался весьма доступный для населенія способъ непосредственнаго обращенія къ царю, почему токъ челобитій непрерывно шелъ въ Москву изъ всѣхъ частей государства. Обычно челобитчики, прибывъ въ Москву, ста­рались, при такъ называемыхъ „выходахъ1* государей, вручить имъ свою челобитную лично. По свидѣтельству Котошихина, царя сопровождалъ при выходахъ бояринъ и дьякъ Челобитнаго Приказа, которымъ и передавались челобитья для разсмотрѣнья. Челобитья затѣмъ докладывались изъ Приказа государю или, по его повелѣнію, Боярской Думѣ, гдѣ „тѣхъ челобитенъ царь слушаетъ самъ и бояре“ какъ говоритъ Котошихинъ; иногда- же челобитья направлялись Приказомъ для рѣшенія въ тѣ учре­жденія, до которыхъ онѣ относились по своему содержанію. Если по челобитной состоялось рѣшеніе государя, или государя и Б. Думы, то оно объявлялось Челобитнымъ Приказомъ. С. Уложеніе пытается, впрочемъ, остановить безконечный потокъ челобитій непосредственно къ царю и въ немъ находимъ фор­мулу, что „не бивъ челомъ въ Приказѣ** (которому подвѣдомствено то или другое дѣло) „ни о какихъ дѣлахъ государю никому челобитенъ не по давати" гл. X, ст. 20). Однако, нетолько во ХУІІ, но въ ХѴШ вѣкахъ, несмотря на всѣ строгости, челобитныя постоянно подаются государямъ. Кромѣ всего сказаннаго, названный Приказъ вѣдалъ „судомъ“ дьяковъ и подъячихъ, а равно и разбиралъ разныя другія дѣла, но повелѣнію государей. Что касается Тайнаго Приказа, или Приказа Тайныхъ дѣлъ, то его общимъ назначеніемъ было на­блюденіе за всѣмъ управлені емъ въ государствѣ. Характерною чертою его устройства было то, что онъ состоялъ изъ дьяка и подъячихъ и въ него не входили ни бояре, ни окольничіе, ни другія лица, можетъ быть именно потому, что Приказъ этотъ наблюдалъ за ихъ дѣятельностью. Дѣла, подлежавшія его вѣдомству, были весьма разнообразны : такъ, онъ завѣдывалъ царскою нтичьею охотою, наблюдалъ за дѣятельностью царскихъ пословъ, велъ слѣдствія по разнымъ важнымъ государственнымъ дѣламъ, являлся вообще личною канцеляріею государя по тѣмъ дѣламъ, которыя восходили къ нему непосредственно и но кото­рымъ имъ самимъ постановлялись рѣшенія и т. п. Вообще все, что въ данное время интересовало государя и онъ хотѣлъ самъ заняться разсмотрѣніемъ того или пного вопроса, входило въ компетенцію этого приказа. Думаютъ, что черезъ этотъ Приказъ, царь хотѣлъ вліять, такъ или иначе, на управленіе госу­

дарствомъ; послѣ смерти государя онъ исчезъ; его роль въ ХѴШ вѣкѣ выполнялась частію т. н. „Совѣтами при особѣ государя".

Третью группу Приказовъ, вѣдавшихъ внутреннія дѣла управленія, составляютъ Приказы финансовые. Компетенція этихъ Приказовъ была, кажется, самою неустойчивою изъ всѣхъ, такъ какъ сборы и расходы „государевой казны" вѣдались то одними, то другими Приказами, сливаясь, или раздѣляясь, по мѣрѣ того, какъ практика жизни выясняла необходимость того или другого. Что касается прежде всего приходовъ и расходовъ денежной казны, то ихъ вѣдали Приказъ Большой Казны (или „Большая Казна", какъ его еще называли), Приказъ Большаго Прихода (или „Большой Приходъ" просто) и Новая Четверть. Въ эти Приказы поступали сборы кабацкіе и таможенные, ко­торые вѣдали, то Большой Приходъ, то Большая Казна, а нѣко­торые предметы, какъ напр., чеканку монеты вѣдалъ, то тотъ же Большой Приходъ, то она находилась въ особомъ Приказѣ (Денежномъ). Въ свою очередь, Новая Четверть выдѣлилась въ концѣ XVI вѣка изъ Большой Казны для спеціальнаго за­вѣдыванія питейными, или кабацкими, сборами. Съ половины XVII вѣка является новый Приказъ — Печатный, куда посту­пали и гдѣ хранились пошлины, шедшія съ разнаго рода актовъ, къ которымъ прикладывалась казенная печать (откуда и наз­ваніе — Печатный Приказъ). Въ половинѣ-жѳ XVII вѣка осо­бый явился, какъ утверждалъ Котошихинъ, Счетный Приказъ; бывшій контрольнымъ (впрочемъ, какъ до него, такъ и послѣ него время отъ времени возникали отдѣльные счетные и сыскные Приказы,повѣрявшіе приходъ и расходъ денежныхъ суммъ, а равно и производившіе изслѣдованія о злоупотребленіяхъ съ ними), онъ завѣдывалъ повѣркою приходовъ и расходовъ отдѣльныхъ Приказовъ. Такъ какъ, однако (какъ это уже указывалось), нѣкоторые города были приписаны къ отдѣльнымъ Приказамъ для ихъ содержанія, то, въ свою очередь, несмотря на существо­ваніе финансовыхъ Приказовъ, они сами завѣдывали сборомъ доходовъ съ этихъ городовъ и ихъ расходываніемъ. Вообще въ Москвѣ не было един ства государственной кассы и какъ доходы, такъ и расходы вѣдались многими учрежденіями.

Наконецъ, на Москвѣ были Приказы полицейскаго характера, т. е. Приказы, вѣдавшіе „государственное благоу­стройство и благочиніе". Къ первымъ надо отнести: 1) Жит­ный Приказъ, явившійся при Іоаннѣ III и заготовлявшій хлѣб­ные запасы на случай неурожая; 2) Ямской Приказъ, явив­шійся при Іоаннѣ III (въ 1574 г.) и завѣдывавшій „ямами", или почтовыми станціями, ямщиками и пр.J); 3) Каменный,

1) 0 времени его происхожденія и компетенціи см. въ сочиненіи

при Б. Годуновѣ, вѣдавшій „каменное дѣло“, т. е. все, что относилось къ постройкѣ церквей, дворцовъ и домовъ изъ камня ; 4) Аптекарскій Приказъ, со второй четверти ХѴТ1 в., вѣдавшій врачебное и аптечное дѣло. Изъ Приказовъ, забо­тящихся о благочиніи, надо назвать Земскій Приказъ, вѣдавшій управленіе Москвою и замѣнявшій для нея, какъ полицейскія, такъ н городскія и самоуправляющіяся учрежденія позднѣйшаго времени. Этотъ Приказъ былъ мѣстнымъ, (т. е. вѣдавшимъ Москву), а не центральнымъ учрежденіемъ, наоборотъ, такіе Приказы, какъ Разбойный, или Сыскной, Холопій (илп Холопьяго суда), будучи Приказами судебными по преимуществу, являлись также частію Приказами, вѣдавшими полицію благо­чинія во всемъ государствѣ.

Въ общемъ. Приказы сослужили, конечно, свою службу на Москвѣ; но, къ концу Московскаго періода ихъ обиліе, спу­танность ихъ вѣдомства, отсутствіе юридической опредѣ­ленности во взаимныхъ отношеніяхъ ихъ членовъ, значительная административная неповоротливость въ дѣйствіяхъ стали ска­зываться восьмо сильно, тѣмъ болѣе, что Приказы плохо под­давались контролю и самой верховной власти. Въ кипучую эпоху Петровскаго царствованія, они оказались мало-пригодными учрежденіями для выполненія многообразныхъ и частію новыхъ задачъ управленія, почему и были замѣнены Коллегіями.

<< | >>
Источник: УЧЕБНИКЪ ИСТОРІИ РУССКАГО ПРАВА (Пособіе къ лекціямъ) А.Н. Филиппова. Часть I. 1914г.. 1914

Еще по теме Глава I. Центральное управленіе (Приказы).:

  1. Вопрос 1. Оформление приказов по основной деятельности
  2. Вопрос 3. Оформление приказа (распоряжения) о приеме на работу
  3. Реформа центрального управления
  4. 2. Распорядительные документы - постановления, решения, приказы, распоряжения и др.
  5. СТРОЕНИЕ, РАЗВИТИЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ РАЗЛИЧНЫХ ОТДЕЛОВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ НЕРВНОЙ СИСТЕМЫ
  6. Реформирование органов центрального управления: министерства, Кабинет министров. Государственный совет. Собственная его Ими. Ве­личества Канцелярия
  7. Тема 3. Закон РФ « О Центральном Банке РФ (Банке России)»
  8. О признании недействующим первого предложения пункта 83 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных Приказом Минюста России от 3 ноября 2005 г. № 205, в части слов «по их заявлениям
  9. Глава 2. НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
  10. Глава 2. Жилищное законодательство
  11. ГЛАВА 10. ОБЪЁМНЫЕ ГИДРОДВИГАТЕЛИ
  12. Глава 1. ЗАКОН О КФХ
  13. Глава 3. ОТДЕЛЬНЫЕ ТОНКОСТИ
  14. ГЛАВА 8. РОТОРНЫЕ НАСОСЫ
  15. ГЛАВА 13. ЛОПАСТНЫЕ КОМПРЕССОРЫ
  16. Глава 2. ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РФ
  17. ГЛАВА 17. РОТОРНЫЕ КОМПРЕССОРЫ
  18. Глава 4. ДЕЛА СУДЕБНЫЕ
  19. ГЛАВА 11. ОБЪЁМНЫЙ ГИДРОПРИВОД