Глава II. Мѣстное управленіе .

Административное дѣленіе имперіи.

1) О немъ подробно см. „Историческій очеркъ обзоръ дѣятель­ности Комитета министровъ" С. М. Середовина (С.-П., 1902 г.) и статью „Происхожденіе Комитета министровъ" Г. Г. Тельберга (Журн. Мин. Н. Просв., 1907 г„ № 3).

2) Литература вопроса о мѣстномъ управленіи, кромѣ общихъ

ніе имперіи стративное дѣленіе имперіи на губерніи. Это при Петрѣ В. дѣленіе во 1-хъ, упраздняетъ собою прежнія московскія административныя единицы, создавшіяся путемъ долгаго историческаго процесса и отличавшіяся большою запу­танностью въ ихъ отношеніяхъ къ центру государства, съ одной стороны, территоріальною неравномѣрностью, съ другой. Оно даетъ, во 2-хъ, законодателю возможность поставить — во главѣ новыхъ и однообразныхъ административныхъ дѣленій — новые органы власти, болѣе, чѣмъ прежніе, приспособленные къ сложнымъ задачамъ управленія эпохи реформъ. Оно строится, въ 3-хъ, сообразно тѣмъ военно-податнымъ задачамъ, которыя надо было теперь разрѣшить. Первую общую попытку введенія новаго административнаго дѣленія мы находимъ въ указѣ 18 декабря 1708 года, въ которомъ говорится, что „Великій Государь указалъ въ своемъ великомъ государствѣ, для всенародной пользы, учинити 8 губерній и къ нимъ расписати города"^]); въ 1719 г., по указу ‘29 мая, число губерній увеличивается до 11, при чемъ Смоленская уничтожается, но за то прибавляются губерніи Рижская, Ревельская, Астраханская и Нижегородская; между уѣздомъ-же и губерніею явилось новое

курсовъ; Ѳ. М. Дмитріевъ „Исторія судебныхъ инстанцій" и пр.

А. А. Кизеветтеръ „Посадская община въ Россіи XVIII. в." (М., 1903 г.); И. А. Блиновъ „Губернаторы", Истор.-юрид. очеркъ. (С.-П., 1905 г.); А. А. Кизеветтеръ „Городовое положеніе Екатерины II 1785 г. (М„ 1909 г.); В. А. Григорьевъ „Реформа мѣстнаго упра­вленія при Екатеринѣ 11“ (С.-П., 1910 г.); ІО. В. Готье „Исторія обла­стнаго управленія въ Россіи отъ Петра I до Екатерины II. Т. I. Реформа 1727 г. Областное дѣленіе іі областныя учрежденія 1727—1775 гг.“ (М„ 1913 г.); М. М. Страховскій „Губернское устройство" (Ж. М. Ю,, 1913 г., сентябрь).

Г) По указу 18 декабря 1708 г. были образованы Московская губернія — съ 39 городами, Ингорманландская (переименованная въ 1810 г. въ Петербургскую губернію) — съ 29-тью, Смоленская — съ 17, Кіевская — съ 52, Архавгологородская — съ 19, Казанская — съ 71, Азовская — съ 77 и Сибирская — съ 30 городами.

посредствующее дѣленіе •— провинція. (Еще раньше, именно съ 1710 г., государство дѣлилось на „доли¹¹, но это дѣленіе имѣло уже чисто-спеціальный, а именно военно-финан­совый, характеръ и установливалось для выполненія рекрутскаго набора и сбора податей; въ каждой долѣ было положено 5536 дворовъ).

1) Извѣстный историкъ XVIII в. В. Н. Татищевъ приводитъ еще слѣдующую, конечно, частную, но очень характерную причину рас­предѣленія нѣкоторыхъ городовъ по новымъ губерніямъ: „какъ боль­шею частью", говоритъ онъ, „изъ сенаторовъ и сильныхъ людей въ губернаторы были назначены — то, по властолюбію или любоиманію, несмотря ни на порядокъ, ни на пользу, города и

иныхъ областей по губерніямъ преслѣдовало фискальныя цѣли, то на приписку отдѣльныхъ городовъ къ данной губерніи вліяло географическое положеніе ихъ по отно­шенію къ главному, или губернскому, городу, какъ административному центру новой единицы дѣленія (губерніи) и дѣлалось въ интересахъ наибольшихъ удобствъ администра­тивныхъ сношеній. Въ общемъ, новое административное дѣленіе было очень несовершенно и подвергалось измѣненіямъ, но у него была одна черта, которая мирила съ его несовершенствомъ и представляла большое удобство на практикѣ. Подобно Москов­ской приказной системѣ управленія, прежнее администра­тивное дѣленіе слагалось вѣками и отличалось сложностью и запутанностью. Какъ введеніемъ новыхъ учрежденій — Коллегій можно было покончить сразу съ сложностью и запутанностью центральнаго управленія, такъ и создавая новыя единицы адми­нистративнаго дѣленія имперіи можно было упростить старо­московскія дѣленія, поставить ихъ въ иныя, желательныя законо­дателю, отношенія къ центру и, наконецъ, создать въ нихъ (что и было сдѣлано) новыя и лучшія учрежденія, болѣе при томъ приспособленныя, чѣмъ прежніе воеводы, къ выполненію мѣстныхъ задачъ управленія, выдвинутыхъ эпохою преобразо­ванія. Объ этихъ учрежденіяхъ мы скажемъ ниже особо, теиерь-же замѣтимъ, что новое административное дѣленіе имперіи, созданное при Петрѣ В., испытало нѣсколько перемѣнъ. Первоначально имперія была раздѣлена (въ 1708 г.) на 8 губерній.

провинціи въ свою пользу захватывали, кто которые хотѣлъ, что мнѣ доказуетъ кн. Меншиковъ: Ярославль для богатаго купечества, Тверь для своихъ свойственниковъ, въ посадѣ бывшихъ, приписалъ къ Петербургу, Гагаринъ — Вятку и Пермь къ Сибири” и т. д. Указанныя Татищевымъ причина едва-ли имѣла большое значеніе, но она интересна, какъ взглядъ современника на реформу.

51

число губерній постепенно увеличивалось и ко времени всту­пленія на престолъ Екатерины II дошло до 15 губерній.

Админи­стративное дѣленіе по законода­тельству Екате­рины II.

Обращаясь ко времени Екатерины II, надо сказать, что ея знаменитое „Учрежденіе о гу­берніяхъ", изданное въ 1775 г., уничтожаетъ дѣ­леніе на провинціи, какъ посредствующія между губерніею и уѣздами единицы, но зато увеличи­ваетъ число губерній до 40, при чемъ на губерніи дѣлятся и присоединенныя при Екатеринѣ II области, принадлежавшія раньше Польшѣ и Турція. Въ цѣломъ, „Учрежденіе о губерніяхъ" Екатерины ІІ-ой вообще развиваетъ тѣ-же начала, которыя клались въ основаніе реформы мѣстнаго управленія Петромъ В. По ея „Учрежденію", какъ и по Пе­тровскому законодательству, губернія является наибольшею мѣстною единицею, подраздѣляемою на уѣзды, при чемъ, „дабы губернія, или намѣстничество, порядочно могла быть управля­ема", въ ней полагается отъ 300 до 400 тысячъ душъ населе­нія, а въ уѣздѣ, или округѣ, должно ихъ быть отъ 20 до 30 тысячъ душъ.

гербовъ городамъ и губерніямъ. Ло образцу средневѣко­выхъ западныхъ городовъ, Екатерина II хотѣла ввести и въ Россіи гербы городамъ и губерніямъ, но у насъ ихъ надо было изобрѣтать, какъ нѣчто новое, совсѣмъ намъ несвойственное. Извѣстный герольдмейстеръ временъ Екатерины II Волковъ долженъ былъ проявить необычайную фантазію, чтобы удовлетво­рить быстро желанію императрицы. Онъ искалъ матеріала для своей цѣли и въ названіхъ города (почему г. Котельничу данъ былъ гербъ съ изображеніемъ котла, а г. Верхнему Ломову — съ изображеніемъ э ломовъ концомъ вверхъ, Нижнему — столькихъ же концомъ внизъ), и въ животныхъ, обитающихъ, или долженствующихъ, но его мнѣнію, обитать въ губерніи, и въ предметахъ мѣстнаго ея производства и т. д. Но, иногда онъ не находилъ ничего подобнаго для характеристики новаго города, какъ это случилось, напримѣръ, съ селеніемъ Нолинскомъ, переименованнымъ въ городъ: для его герба былъ выбранъ „летящій лебедь¹¹ на томъ, якобы достовѣрномъ основаніи, что „оныя птицы не останавливаясь въ окрестно­стяхъ сего города, мимо пролетаютъ". . . . Эти, иногда довольно-курьезные, гербы служатъ лучшимъ и нагляднымъ примѣромъ часто вполнѣ искусственнаго возведенія многихъ ничтожныхъ поселеній въ города и снабженія ихъ сложнымъ правительственнымъ штатомъ, безъ особенво серьезнаго внима­нія къ мѣстнымъ условіямъ, которыя часто вовсе и не требо­вали возведенія даннаго поселенія въ городъ. Неудивительно поэтому, что многіе изъ этихъ новыхъ городовъ остались столь- же ничтожными, какими были и прежде, а волны народной экономической жизни разливались по своимъ прежнимъ широ­кимъ и незамѣченнымъ законодательницею русламъ (чему при­мѣромъ служатъ многія богатыя села по Волгѣ, Окѣ, Сурѣ, Камѣ, по озерамъ и т. д.). ^{[489][490][491][492]}

Реформа мѣстнаго правитель­ство инаго управленія Петра В. и ея цѣли: орга­низація управленія; указъ Ека-

терины I него — когда, при его ближайшихъ преемникахъ ²⁴1727^Рг^ЛЯ началась ломка почти всего имъ введеннаго, — ^г' но многое, однако, и здѣсь, въ своихъ принципахъ, было жизненно и потому получило впослѣдствіи (при Екате­ринѣ II) развитіе, на основахъ именно тѣхъ началъ, которыя были заложены въ мѣстную реформу самимъ Петромъ В. Цѣ- лями-же реформы этой было: во 1-хъ стремленіе водворить болѣе правильности и законности въ областномъ управленіи, издавна отличавшемся безпорядочностью и произволомъ, для чего Петръ хотѣлъ и органы мѣстнаго управленія организовать по излюб­ленному имъ коллегіальному началу, поставя ихъ вмѣстѣ съ тѣмъ водъ строгій надзоръ высшихъ централь­ныхъ установленій; во 2-хъ — построить мѣстное управ­леніе на началѣ раздѣленія вѣдомствъ, для осущест­вленія чего судъ и финансовое управленіе должны были быть выдѣлены изъ вѣдомства администраціи и поставлены вполнѣ самостоятельно; въ 3-хъ — открыть доступъ къ областнымъ правительственнымъ установленіямъ мѣстнымъ обществен­нымъ силамъ и, наконецъ, въ 4-хъ — дать особое управленіе городамъ, выдѣливъ ихъ управленіе изъ обще-уѣзднаго и по­строивъ его на началѣ выборнымъ. Не касаясь пока во­проса объ организаціи этого городского самоуправленія, остано­вимся сначала на организаціи правительственнаго управленія въ государствѣ.

Эпоха реформъ вызвала крайнее напряженіе всѣхъ госу­дарственныхъ и общественныхъ силъ. При Петрѣ В. сдѣлались особенно часты всякаго рода сношенія центра имперіи съ мѣст­ными правительственными центрами — губернскими городами, которые должны были во l-хъ постоянно отвѣчать на всякаго рода запросы изъ центра, а во 2-хъ должны были исполнять всякаго рода порученія и требованія, шедшія отъ центральныхъ учрежденій. Такое усиленное развитіе сношеній между новыми административными единицами и центромъ имперіи не могло прежде всего не отразиться па постановкѣ самой мѣстной правительственной власти. Во главѣ новыхъ административ ныхъ дѣленій становятся и новые агенты власти, получающіе наименованіе губернаторовъ. Наименованіе это, заим­ствованное изъ Швеціи, является, впрочемъ, задолго до ре­формы 1708 г., которою вводилось новое раздѣленіе Россіи на губерніи, а именно — еще въ 1694 г., когда Архангельскій вое­вода былъ названъ „губернаторомъ¹¹; затѣмъ его наименованіе повторялось для отдѣльныхъ лицъ, стоявшихъ въ главѣ нѣко­торыхъ губерній, явившихся до реформы 1708 г., пока, нако­нецъ, не сдѣлалось общимъ. Въ лицѣ губернаторовъ создается сильная правительственная власть на мѣстахъ, при чемъ

губернаторъ является лично-отвѣтственнымъ предъ верховною властью и Сенатомъ; съ губернаторомъ постоянно и непосред­ственно сносится центръ; за всякое нерадѣніе указы грозятъ ему страшными наказаніями. Первые губернаторы (до 1713 г.) „соединяли въ своихъ рукахъ власть военную, административ­ную и судебную'^[493] и хотя около нихъ стояли „товарищи", но сте­пень власти губернаторовъ была несравненно болѣе власти воеводъ XVII вѣка", какъ это доказывается авторомъ „Областнаго упра­вленія XVIII вѣка". Затѣмъ, для обузданія ихъ произвола, по указу 1713 г. создаются около нихъ коллегіи ландратовъ и лаи- д рихтеровъ. ІІо указу 1714 г. мѣстное дворянство должно было избирать отъ 8—12-ти (смотря по городу), такъ наз. ландратовъ¹), коллегія которыхъ обязана была нетолько вѣдать всѣ дѣла вмѣстѣ съ губернаторами, — по формулѣ Петра, что „правленіе соборное въ государствѣ монаршескомъ" есть наилучшее, — но и управлять „долями", на которыя дѣлились уѣзды (впрочемъ, ландраты существовали недолго, а именно съ 1713 г, до 1719 г., когда объ нихъ болѣе не упоминается). По указу же 1713 г. — „дѣло ихъ (лапдратовъ) то, что они всѣ дѣла (должны) съ губернаторомъ дѣлать и подписывать, и губернаторъ у нихъ, не яко властитель, но яко прези­дентъ, и имѣть оному только два голоса, а прочимъ по одному и никакого дѣла безъ оныхъ не дѣлати" . . . (ук. 24 апр.), по указу 1715 г. 26 января — надлежало „изъ ландратовъ всегда быть при губернаторахъ по 2 человѣка, съ перемѣною по мѣсяцу или но 2 мѣсяца. А при окончаніи года ландратамъ съѣзжаться къ губернаторамъ . . . для исправленія дѣлъ всѣмъ вмѣстѣ". Выборы дворянами ландратовъ не осуществились на практикѣ, ландраты обычно назначались Сенатомъ изъ тѣхъ кандидатовъ, которые были представлены губернаторами, а за­тѣмъ они скоро совсѣмъ исчезли; въ новомъ областномъ устройствѣ 26 мая 1719 г. о ландратахъ нѣтъ и помину^[494]). ІІхъ замѣнили съ 1722 г. при воеводахъ (въ провинціяхъ) и губернаторахъ (въ городахъ) асессоры изъ отставныхъ офице­ровъ и дворянъ, судившіе иски до 20 рублей; иски выше этого судили воеводы съ асессорами. При губернаторахъ, кромѣ того, стояли ландрихтеры — судьи. Въ учрежденіи ландрихте- ровъ ясно выступаетъ у насъ первая попытка отдѣленіи суда отъ управленія: губернаторы не судятъ сами, какъ воеводы, хотя судъ стоитъ подъ ихъ наблюденіемъ еще на столько, что

они могутъ пріостанавливать исполненіе судебнаго приговора, въ случаѣ его неправильности, докладывая дѣло высшей судеб­ной инстанціи; впрочемъ, въ случаѣ неосновательной остановки, губернаторы платятъ штрафъ. Судебная власть, принадлежав­шая въ губерніяхъ сначала ландрихтерамъ, съ 1719 г. пере­ходитъ къ Надворнымъ судамъ ^]).

Должность губернаторовъ слагается несразу, а рядомъ указовъ, такъ что власть ихъ и значеніе постоянно колебались. Они были первоначально непосредственно подчинены Сенату, а затѣмъ Коллегіямъ, въ Сенатъ-же должны были приносить на нихъ жалобы мѣстные жители. Контроль Сената, въ эпохи его соб­ственнаго важнаго значенія, былъ очень серьезенъ для губерній. Для цѣлей этого контроля при Сенатѣ были учреждены, какъ извѣстно, провинціалъ-фискалы ; для сношеній — губернскіе ко­миссары и такъ наз. „губернскій столъ“, куда поступали всѣ донесенія губернаторовъ. Губернаторы были вообще исполни­тельными органами центральныхъ учрежденій, а въ своихъ го­родахъ прежде всего военными властями, затѣмъ финансовыми,гдѣ имъ, впрочемъ, принадлежало только главнымъ образомъ наблю­деніе за сборомъ доходовъ и составленіемъ общей приходо-рас­ходной вѣдомости по губерніи^[495][496]); дѣятельная-же роль въ сборѣ по­душной подати, въ исправленіи населеніемъ рекрутской и прочихъ повинностей принадлежала земскимъ комиссарамъ, которые контролировались въ своей дѣятельности такъ наз. камерирами (или „надзирателями сборовъ"), управлявшими, кромѣ того, разными казенными оброчными статьями. Комиссары были лицами выборными изъ дворянъ, отдававшими имъ ежегодно отчетъ; камериры-жѳ назначались Камеръ-Кол- легіею. Тѣхъ и другихъ губернаторы не могли удалить отъ должности, а доносили о незаконныхъ дѣйствіяхъ камерировъ Камеръ-Коллегіи; земскихъ-же комиссаровъ предавали суду. Въ утвержденіи этихъ должностей, поставленныхъ тогда довольно-самостоятельно, нельзя не видѣть попытки выдѣленія болѣе рѣзко, чѣмъ было прежде, финансоваго упра­вленія отъ чисто-административнаго. — Обширныя обязанности

возлагаются далѣе на губернаторовъ но вопросамъ полицей­скаго характера, въ широкомъ смыслѣ этого слова. Вопросы о народномъ продовольствіи, призрѣніи бѣдныхъ, медицинская полиція, заботы о торговлѣ, объ имуществѣ гражданъ и даже о ихъ духовномъ развитіи — все это возлагается на губерна­торовъ, хотя и ведется ими, въ общемъ, довольно неуспѣшно. Большимъ прогрессомъ надо считать безсрочность назна­ченія ихъ на должности и особенно—опредѣленіе съ 1715 г. всѣмъ новымъ должностямъ штатнаго жалованья (ук. 28 янв.), причемъ всякое иное вознагражденіе считается лихо­имствомъ и наказуется. Только съ этого времени система древняго „кормленія" вполнѣ исчезаетъ, если не изъ нравовъ, то изъ законодательства. Народу, впрочемъ, едвали становится легче отъ этой новой системы, особенно въ виду того обстоя­тельства, что въ провинціальное управленіе вводится теперь чуть не цѣлая армія государственныхъ чиновниковъ, сильная громадными правами, данными ей отъ государства, но едва-ли первоначально, по существу, лучшая, чѣмъ прежніе воеводы и дьяки, которые всетаки были въ меньшемъ числѣ, чѣмъ эти представители новыхъ учрежденій, да при томъ и дѣйствовали въ болѣе привычныхъ для народа формахъ и обычаяхъ. По крайней мѣрѣ къ такому выводу, между прочимъ, заставляетъ притти знаменитый именной указъ Екатерины I отъ 24 февраля 1727 г., въ которомъ рѣзко критикуются эти новые „правители и канцеляріи¹¹ и для народнаго облегченія уменьшается ихъ штатъ. Этотъ указъ заслуживаетъ вниманія, и какъ современная учрежденіямъ Петра В. критика реформы, и какъ мѣропріятіе, измѣнявшее во многомъ мѣстное правительственное управленіе Петра В. Пятый пунктъ этого указа гласитъ слѣдующее: „умноженіе правителей и канцелярій во всемъ государствѣ нетокмо служитъ къ великому отягощенію штата, но и къ великой тягости народной: понеже вмѣсто того, чтобъ прежде сего къ одному правителю адресо­ваться имѣли во всѣхъ дѣлахъ (явный намекъ на воеводское управленіе), нынѣ къ десяти и можетъ быть больше"... Такимъ образомъ это обиліе „властей" составляло неудобство, особенно бросавшееся въ глаза потому, что — „всѣ тѣ разные управители имѣютъ свои особливыя канцеляріи и канцелярскихъ служителей и особливый свой судъ и каждый по своимъ дѣламъ бѣдный на­родъ волочитъ, и всѣ тѣ управители и канцелярскіе служители пропитанія своего хотятъ, умалчивая о другихъ непорядкахъ, которые отъ безсовѣстныхъ людей къ вящшей народной тягости ежедневно происходятъ, или и происходить будутъ". . . Поэтому указъ повелѣваетъ: „всѣ

Надворные суды, такъ и всѣхъ лишнихъ управителей и кан­целяріи и конторы земскихъ комиссаровъ и прочихъ тому подобныхъ, вовсе отставить и положить всю рас­праву и судъ по прежнему на губернаторовъ и воеводъ . . . что(бъ) нашимъ подданнымъ тѣмъ показано быть могло облегченіе, и, вмѣсто-бъ разныхъ и многихъ канцелярій, знали токмо одну канцелярію (вое­водскую), а на лишнихъ бы судей и на ихъ подчиненныхъ въ дачѣ жалованья напраснаго убытку не было.“ Какъ этимъ указомъ, такъ и другими послѣдующими, были сдѣланы измѣненія, сводившіяся, въ общемъ, къ слѣдующему: админи­стративная и судебная власть вновь сосредоточиваются въ рукахъ губернаторовъ и воеводъ, „съ товарищами'^[497], какъ теперь называются прежніе асессоры; воеводы являются въ городахъ, провинціяхъ и пригородахъ. Надворные суды, Главный Ма­гистратъ, а затѣмъ (въ 1728 г.) и вообще Магистраты уни­чтожаются ; земскіе комиссары становятся подъ вѣдѣніе воеводъ и т. д. Во всемъ этомъ нельзя не видѣть стремленія вернуться къ областному управленію XVII в., но это дѣлается безъ пра­вильной системы, нерѣшительно и только, въ общемъ, увели­чиваетъ путаницу въ отношеніяхъ областей къ центру и приводитъ къ прежнимъ злоупотребленіямъ; вслѣдствіе этого, вѣроятно, въ 1730 г. и послѣдовалъ указъ перемѣнять воеводъ черезъ каждые 2 года, послѣ ревизіи ихъ дѣйствій Сенатомъ, но старое зло этимъ исправлено не было.

Учрежденіе Всѣ указанныя временныя колебанія въ

о губерніяхъ мѣстномъ управленіи въ концѣ концовъ при- Екатерины II водятъ къ новой знаменитой реформѣ — къ т. н. 1775 г.; «го _яу_Чр_еЖд_ен|_{ю 0} губерніяхъ" 7 ноября 1775 г.¹), ^Цзація упра™ Не останавливаясь пока на разборѣ этого „Уч- ленія при режденія", нельзя не отмѣтить, однако, теперь- Екатеринѣ II. же того важнаго факта, что основныя начала мѣстной реформы, обозначившіяся еще при Петрѣ Великомъ, нашли въ Екатерининскомъ „Учрежденіи" свое дальнѣй­шее развитіе. Въ этомъ, несомнѣнно, лежитъ историческое оправданіе этихъ началъ. Какъ ни много было правды въ словахъ указа Екатерины I, что „умноженіе правителей и

канцелярій" дорого обходится казнѣ и служитъ „къ великой тягости народной", это умноженіе, — поскольку въ немъ вы­ражался принципъ коллегіальности управленія и раздѣ­ленія функцій власти, — когда-нибудь, при правильной по­становкѣ дѣла, должно было найти себѣ примѣненіе въ жизни: возвращеніе къ дешевой (для государства — по крайней мѣрѣ) „Съѣзжей избѣ" Московскаго воеводы, гдѣ послѣдній и правилъ и судилъ, и полицію вѣдалъ и т. д., было, съ развитіемъ го­сударственной и общественной жизни, уже немыслимо. Заслу­живаетъ также вниманія и то обстоятельство, что обращеніе къ мѣстнымъ дворянскимъ силамъ, — чему попытки дѣ- ляются уже въ Петровскомъ законодательствѣ о губерніяхъ, хотя, но обстоятельствамъ времени (ввиду постоянной службы дворян­ства въ центрѣ и т. д.) и не имѣютъ успѣха — въ Екате­рининскомъ „Учрежденіи" крѣпнетъ и развивается въ цѣлую систему должностей, построенныхъ на выборномъ началѣ. Та­кимъ образомъ Екатерининская мѣстная реформа, въ общемъ, повторяетъ (хотя и болѣе рельефно), тѣже принципы, какіе, въ зачаткахъ, были введены въ областное правленіе еще Петромъ.

По отношенію къ ближайшему своему прошлому — ХѴП вѣку, Петровская реформа мѣстнаго управленія, несомнѣнно, завершаетъ то, что пытался сдѣлать еще XVII в. Именно прежде всего начала государственныя, заявляющія о себѣ уже въ организаціи воеводскаго управленія, въ упра­вленіи губернаторскомъ получаютъ болѣе широкое развитіе. Такъ во 1-хъ пачало кормленія, сильно ограниченное у насъ съ учрежденіемъ воеводской должности, de jure совершенно исче­заетъ въ организаціи областныхъ должностей при Петрѣ В., хотя, конечно, долго живетъ еще въ нравахъ и взглядахъ общества на эти должности. Затѣмъ, какъ извѣстно, воеводамъ на Москвѣ, обычно, приказывалось „вѣдать всякія дѣла". Но, говоря словами А. Д. Градовскаго, „были такія деликатныя дѣла, къ которымъ правительство не могло, въ виду собствен­ныхъ интересовъ, пустить воеводъ". Это были прежде всего „дѣла по финансовому управленію", въ которыхъ воеводы лишь наблюдали „за исправнымъ поступленіемъ всякихъ податей и отбываніемъ всякихъ податей и отбываніемъ всякихъ повин­ностей", не завѣдуя ими непосредственно. Послѣднее было предоставлено особымъ земскимъ должностямъ, за которыя от­вѣчало общество. Несомнѣнно, что, отдѣляя финансовое упра­вленіе отъ административнаго и ставя первое въ независимое положеніе но отношенію ко 2-му, Петръ Великій лишь закан­чивалъ старый процессъ ихъ обособленій другъ отъ друга.

Какъ было указано выше, Петровскія мѣстныя учрежде­

нія испытываютъ послѣ своего творца ломку, которая, однако, производится безъ правильной системы и только увеличиваетъ путаницу отношеній провинціи къ центру. Такъ дѣло идетъ до царствованія императрицы Екатерины II, пока „Учрежде­ніемъ о губерніяхъ", изданнымъ 7 ноября 1775 года^[498]), не по­лагается, если и не новыхъ, то болѣе ясно разработанныхъ и по­слѣдовательно проведенныхъ основъ нашего мѣстнаго управленія. Это знаменитое „Учрежденіе" просуществовало съ немногими пе­ремѣнами до преобразованій царствованія Александра 11, когда его основы явились значительно уже измѣненными (по отношенію къ выборному земскому управленію и мировому суду, совер­шенно теперь иначе постановленному, чѣмъ были поставлены управленіе и судъ по „Учрежденію"), но оно, однако, про­должаетъ частію жить въ современныхъ нашихъ губернскихъ и уѣздныхъ правительственныхъ учрежденіяхъ. Три основныхъ принципа лежали въ основѣ „Учрежденія о губерніяхъ" (при чемъ эти принципы явились здѣсь болѣе развитыми, чѣмъ по Петровскимъ законамъ), а именно прин­ципы раздѣленія властей, коллегіальности, выборнаго сословнаго начала въ судѣ и упра­вленіи. Надо вообще признать доказаннымъ, что нѣкоторая часть мыслей, развитыхъ Учрежденіемъ и особенно Жалованной Грамотой дворянству, внушена была Екатеринѣ II (напр., мысль объ участіи дворянства въ мѣстномъ управленіи) тѣми много­численными заявленіями депутатовъ Комиссіи 1767 г., о которой уже неразъ говорилось. Однако, въ цѣломъ, весь проектъ есть плодъ мысли самой Екатерины II и съ теоретической точки зрѣнія представляетъ собою нѣчто весьма цѣльное и либеральное. Такъ, въ судѣ и управленіи допущено господство выборнаго сословнаго начала; организовано на этомъ же началѣ дворянское и городское управленіе; осуществленъ весьма ши­роко въ мѣстномъ управленіи принципъ децентрализаціи предоставленіемъ большей самостоятельности губернаторамъ, перенесеніемъ Коллегій, подъ видомъ Палатъ, изъ столицы въ губерніи, а равно и участіемъ въ управленіи мѣстныхъ элементовъ. На 1-омъ мѣстѣ вездѣ поставлены „Коллегіи, законъ, благо отечества, естественное право защиты слабаго и угнетеннаго. А между тѣмъ все это дало резуль­таты, сравнительно, маловажные. Оно не образовало ни духа, ни вкуса къ земству, не дало даже ни порядка, ни суда", какъ замѣтилъ справедливо одинъ изъ изслѣдователей Екатеринин­скаго „Учрежденія" (Лохвицкій — „Губернія" и пр., стр. 205).

Причина этого лежала, съ одной стороны, въ томъ, что мѣстныя учрежденія Екатерины II слишкомъ не гармонировали съ об­щимъ нашимъ тогдашнимъ строемъ — крѣпостнымъ правомъ, съ другой — объяснялась неразвитостью общественной жизни. Затѣмъ единоличная власть губернатора, пересѣкавшая всѣ коллегіальныя и выборныя учрежденія губерніи, слишкомъ подчиняла ихъ себѣ, въ ущербъ развитію въ нихъ духа само­управленія. Такъ, по крайней мѣрѣ, смотрѣли на дѣло сами современники реформы. Одинъ изъ нихъ (Винскій), говоритъ, напр., ,.что дворянскія собранія по составу были мало образо­ваны, грубы и, по духу рабствованія и невѣжества дворянъ, правители гнули и вертѣли его (дворянство), какъ податливый тальникъ, во всѣхъ смыслахъ" ; не лучше были отзывы о ре­формѣ Болотова, Вигеля и др. Впрочемъ, по отношенію къ развитію корпоративныхъ правъ дворянства, какъ „Учрежденіе о губерніяхъ", такъ и еще болѣе Жалованная Грамота дворянству, имѣли, несомнѣнно, важное значеніе. Слабую сторону новаго губернскаго устройства составляла также и его большая сложно с т ь, особенно по отношенію къ цѣлому ряду судебныхъ мѣстъ (по 2 суда на каждое сословіе, кромѣ нѣсколькихъ спеціальныхъ) и т. д.

Сдѣлавъ общій очеркъ значенія Екатерининскаго Учре­жденія о губерніяхъ, обращаемся къ тѣмъ мотивамъ, которые подробно изложены во введеніи къ Учрежденію о губерніяхъ и которые довольно вѣрно освѣщаютъ передъ нами вопросъ о томъ положеніи, въ какомъ находилась реформа мѣстнаго управленія послѣ Петра В. Прежде всего Екатерина II дока­зываетъ, что, „по великой обширности нѣкоторыхъ губерній, оныя (были) недостаточно снабжены, какъ правитель­ствами, такъ и надобными для управленія людьми; что въ од­номъ и томъ-же мѣстѣ, гдѣ вѣдомо правленіе губерніи, сово­куплены и казенные доходы и счеты, обще съ благочиніемъ, или полиціею, и сверхъ того еще уголовныя дѣла и гражданскіе* суды отправляются; а таковымъ-же неудобствамъ тѣхъ губерній въ провинціяхъ и уѣздахъ правленія неменьше подвержены, ибо въ одной воеводской канцеляріи совокуплены находятся дѣла всякаго рода и званія" (такъ и было, въ дѣйствительности, послѣ Петра В.). Обширность губерній, недостаточность ихъ учрежденій, но составу, и смѣшеніе всѣхъ дѣлъ въ воеводскихъ канцеляріяхъ вызываетъ естественно, медленность, волокиту въ рѣшеніи дѣлъ и всякаго рода недосмотры. Чтобы уничто­жить эти основные недостатки, Учрежденіе о губерніяхъ, во 1-хъ, увеличиваютъ число губерній, какъ мы знаемъ, до 40, затѣмъ во 2-хъ, снабжаетъ ихъ весьма многочисленнымъ адми­нистративнымъ персоналомъ. Коснемся этого персонала и

новыхъ губернскихъ учрежденій. Новыя губерніи получили при Екатеринѣ II сначала двоякое названіе — губерніи и намѣстничества. Но „Учрежденію", въ каждой губер­ніи полагалось 2 начальника: главный — государевъ намѣстникъ, или генералъ-губернаторъ, и его помощникъ

— губернаторъ. Но, вслѣдъ затѣмъ, когда Учрежденіе стало приводиться въ дѣйствіе, генералъ-губернаторы, или намѣстники, стали назначаться на нѣсколько губерній и роль ихъ здѣсь являлась чисто-контролирующей, а само слово „намѣстничество" скоро почти исчезло изъ употребленія. Учрежденіе такъ опредѣляетъ роль генералъ-губернатора въ губерніи: онъ долженъ „строгое и точное взысканіе чинить со всѣхъ ему подчиненныхъ мѣстъ и людей о исполненіи законовъ и опредѣленнаго ихъ званія и должностей, но безъ суда да не накажетъ никого"; онъ „не вмѣшивается въ производство дѣлъ въ судахъ, такъ какъ онъ „есть, яко хозяинъ своей губерніи, а не судья", почему, замѣчая несправедливое рѣшеніе дѣла, онъ только остана­вливаетъ его и доноситъ Сенату и императрицѣ; онъ — высшій начальникъ полиціи; онъ, затѣмъ, утверждаетъ въ должностяхъ по выборамъ, наблюдаетъ за точностью и вѣрнымъ поступленіемъ сборовъ; онъ (а впослѣдствіи — губернаторъ)

— предсѣдатель въ Губернскомъ Правленіи, которое „есть мѣсто, которое управляетъ, въ силу законовъ, именемъ Императорскаго Величества всею губерніею, обнародываетъ и объявляетъ всюду законы" и всѣ распоряженія правитель­ственныхъ мѣстъ; ему подчинены всѣ низшія учрежденія губерніи. ІІо отношенію къ’ генералъ-губернатору, Губернское Правленіе имѣетъ только совѣщательный голосъ, является подчиненнымъ учрежденіемъ, исполняющимъ его приказанія. Если Губернское Правленіе находило послѣднія незаконными, оно дѣлало генералъ- губернатору представленіе и до­носило Сенату, а приказъ его должно было все-таки исполнить (на Губернское Правленіе жалобы приносятся также Сенату). Екатерина II затѣмъ очень заботилась о томъ, чтобы обставить должность генералъ-губернатора должнымъ почетомъ: во время пребыванія въ Петербургѣ ему дается мѣсто и голосъ въ Сенатѣ, при обсужденіи дѣлъ его губерніи; на мѣстѣ ему полагается особый конвой изъ 24 всадниковъ, адъютанты и свита изъ дворянъ, по одному отъ уѣзда и т. д. По реформѣ Екатерины II уѣздное управленіе выдѣлено изъ городского и именно начальникомъ уѣзднаго города коро­ною назначается городничій, а дворянами выбираются для уѣздовъ — земскіе капитаны или исправники, при­чемъ вводится раздѣленіе городовъ напасти и кварталы, съ

частными приставами и квартальными. Устройство городского управленія вводится и подробно развивается такъ называемымъ „Уставомъ Благочинія⁴⁴. Совѣщательнымъ органомъ при город­ничемъ была Управа Благочинія, при исправникѣ — Земскій судъ, бывшій судебнымъ мѣстомъ только по дѣламъ объ укры­вательствѣ бѣглыхъ, а главнымъ образомъ вѣдавшій такъ называемую „полицію безопасности¹⁴ и торговую, затѣмъ приво­дившій въ исполненіе распоряженіе администраціи.

Петровскіе земскіе камериры превращаются въ колле­гіальное учрежденіе, — такъ наз. Казенныя Палаты, дѣйствующія и доселѣ. По „Учрежденію⁴¹ Екатерины Казенныя Палаты вѣ­даютъ дѣла по казенной переписи, по поступленію и расходы- ванію казенныхъ доходовъ и доходныхъ статей, откуповъ, под­рядовъ и т. и., по постройкѣ казенныхъ зданій, по ревизіи счетовъ и т. д. Казеннымъ Палатамъ подчинены губернскіе и уѣздные казначеи.

Наконецъ, въ число административныхъ учрежденій гу­берній введено оригинальное изобрѣтеніе Екатерины II —■ такъ наз. „Приказы Общественнаго Призрѣнія¹⁴. Это были коллегіальныя учрежденія, составленныя, подъ предсѣда­тельствомъ губернатора, изъ членовъ-засѣдателей учрежденныхъ ею высшихъ сословныхъ судовъ — дворянскаго (Верхняго Земскаго Суда), городского (Губернскаго Магистрата) и сельскаго (Верхней Расправы). На эти „Приказы⁴⁴ возложены очень важныя заботы, а именно: попеченіе о школахъ, установленіе и надзоръ за сиротскими домами, затѣмъ за больницами, ра­ботными (или рабочими, „гдѣ каждый неимущій кормится своею работой⁴⁴) и смирительными домами для непокорныхъ дѣтей, людей „непотребнаго и невоздержнаго житія⁴⁴, непокорныхъ „рабовъ⁴⁴. Въ наше время функціи При­каза Общественнаго Призрѣнія вѣдаются во всемъ, — кромѣ всего того, что касается „исправительныхъ⁴⁴ цѣлей, — земскими выборными учрежденіями; тогда же эти задачи возлагались, за неимѣніемъ земскихъ учрежденій, на указанное бюрократи­ческое учрежденіе. На всѣ эти обширныя задачи дано было каждому Приказу по 15 т. рублей, причемъ дозволено отдавать эти деньги подъ имѣнія за °/₀, откуда и развились при При­казахъ кредитныя установленія, операціи которыхъ дали нѣ­которымъ изъ нихъ (напр., Московскому) возможность довольно широко развить свои благотворительныя задачи.