Совѣты при особѣ государя.

1) Объ исторіи вопроса и о дальнѣйшей судьбѣ „права пред­ставленія⁰ см. подробно въ статьѣ Г. Г. Т е ль б е р г а „Сенатъ и право представленія на высочайшіе указы" (Жур. Мин. Н. Проев., 1910, X» 1)

тральныхъ учрежденій въ XVIII в.

усвоено въ наукѣ исторія русскаго права наиме­нованіе „Совѣтовъ при особѣ государя"^[427]). Со­зданный въ 1711 г. Пр. Сенатъ долженъ былъ уже въ 1726 г. (по именному указу 26 февраля) уступить, въ значительной мѣрѣ, свое мѣсто Верх. Тайному Совѣту, а этотъ послѣдній (послѣ своего уничтоженія въ 1730 г.) былъ замѣненъ, возстановленнымъ вновь, хотя и ненадолго, Пр. Сенатомъ, при чемъ уже въ 1731 г. надъ Сенатомъ становится новое учрежденіе — Кабинетъ министровъ; едва, однако, про­ходитъ десять лѣтъ, какъ этотъ Кабинетъ уничтожается (въ 1741 г.) и въ царствованіе Елизаветы Петровны мѣсто его занимаетъ частію Пр. Сенатъ, частію Конференція. Въ свою очередь, „Конференцію" при Петрѣ III смѣняетъ въ 1762 г. „Совѣтъ при высочайшемъ дворѣ", но онъ упраздняется Ека­териною II, которая учреждаетъ въ 1768 г. — Императорскій Совѣтъ^[428]); этотъ-же послѣдній, въ 1801 г., замѣняется Непре­мѣннымъ Государственнымъ Совѣтомъ, дѣйствующимъ лишь до 1810 г., когда Сперанскимъ создается Государственный Совѣтъ, существующій и донынѣ, хотя и съ другимъ значеніемъ (послѣ Учрежденія Госуд.

заетъ. Въ то время какъ на Москвѣ, въ теченіе 2-хъ послѣд­нихъ вѣковъ передъ реформою, центральныя учрежденія пред­ставлены Б. Думою и 3. Соборами, какъ выразителями пра­вительствующаго значенія наиболѣе вліятельныхъ классовъ общества и такъ наз. Приказ а м и , какъ выразителями лич­наго начала въ управленіи, — въ ХѴШ вѣкѣ центральныя учрежденія быстро смѣняютъ другъ друга, едва считая свое существованіе однимъ, либо двумя десятилѣтіями. Въ орга­низаціи центральныхъ учрежденій на Москвѣ мысль законо­дателей ясна и проста, въ ХѴШ вѣкѣ она спутана и сложна: проходитъ цѣлое столѣтіе прежде, чѣмъ Россіи удается выйти изъ того хаоса, какой представляли въ ХѴШ вѣкѣ централь­ныя учрежденія. Выло-бьг, однако, ошибочно приписывать (какъ это иногда дѣлается) эту постоянную смѣну однихъ учрежденій другими, со всею путаницею, ею производимою, — одной только борьбѣ партій, одному только вліянію лич­ностей, властно стоявшихъ у кормила правленія въ то или другое царствованіе. Это вліяніе было, безспорно, весьма зна­чительно, но имъ однимъ едва-ли объяснима та неустой­чивость центральныхъ учрежденій ХѴШ вѣка, которая такъ поражаетъ изслѣдователя, по сравненію съ Московскимъ періо­домъ, такъ какъ эта неустойчивость выходитъ за предѣлы от­дѣльныхъ царствованій и вліяній, является постоянною для всего ХѴШ и начала XIX столѣтій, когда, наконецъ, послѣ ре­формъ Сперанскаго, наши высшія учрежденія получаютъ тотъ видъ, который они, въ общемъ, сохраняли до реформъ послѣд­няго времени, связанныхъ съ образованіемъ Гос.

— противопоставить другихъ, прихотливо созданныхъ (какъ это было въ ХѴШ вѣкѣ) по образцамъ иноземной практики, или по теоріямъ управленія, своимъ и чужимъ. Во 1-хъ, вліяніе чужеземной практики и теоретическихъ построеній во­обще было на Москвѣ весьма слабо, а во 2-хъ — и это главное

— все настроеніе народной мысли не допускало тѣхъ ломокъ, прямыхъ и быстрыхъ, кои стали столь обычны у насъ въ слѣду­

ющее столѣтіе. Этотъ консерватизмъ настроенія здѣсь, какъ и вездѣ, былъ серьезнымъ оплотомъ противъ мало-про- Думанныхъ и случайныхъ новшествъ, хотя, конечно, онъ могъ нерѣдко задерживать болѣе живое развитіе отдѣльныхъ частей государственнаго управленія и преграждать къ нимъ доступъ новыхъ политическихъ идей, пригодныхъ для примѣненія къ тому или иному учрежденію эпохи.

Не безъ вліянія, и при томъ весьма сильнаго, — на неустойчивость высшихъ учрежденій ХѴШ вѣка, было еще слѣдующее. Административныя Петровскія учрежденія, — не говоря уже о сложности ихъ устройства, обиліи формализма въ Дѣлопроизводствѣ и т. и., — грѣшили самымъ принципомъ, положеннымъ въ ихъ основаніе: коллегіальный принципъ былъ менѣе всего пригоденъ для устройства органовъ власти испол­нительной.

— и вообще-то парализировавшійся у насъ стеченіемъ многихъ Неблагопріятныхъ условій, — будучи поставленъ йена своемъ мѣстѣ, совсѣмъ выродился и не приносилъ ожидавшейся отъ него пользы. ХѴШ вѣкъ живо чувствовалъ всѣ эти недостатки „коллежскаго" управленія, но выходилъ изъ затрудненія сред­ствами случайными и временными (что, конечно, не могло при­давать устойчивости учрежденіямъ), а именно онъ, то созда­валъ, подъ тѣмъ или инымъ именемъ, дѣйствительныхъ министровъ, — хотя и не давалъ имъ строгой организаціи въ видѣ Министерствъ, — то соединялъ этихъ министровъ въ осо­бые Совѣты, съ полномочіями неопредѣленными и недолго­временными.

Нейтральною фигурою, около которой возникали и на. счетъ власти которой развивались всѣ эти временныя и малоустойчи­выя учрежденія, былъ С е н а т ъ. На нашъ взглядъ, это также въ высшей степени характерно и даетъ нѣкоторую нить къ объ­ясненію тѣхъ перемѣнъ, какія происходили постоянно въ по­рядкѣ нашихъ высшихъ учрежденій въ ХѴШ вѣкѣ. Сенатъ вскорѣ послѣ его созданія сдѣлался учрежденіемъ, исполнявшимъ въ государствѣ весьма разнообразныя и сложныя задачи. Бу­дучи поставленъ на мѣстѣ Боярской Думы, онъ долженъ былъ

— если не при Петрѣ, то послѣ него — взять на себя ту пол и - т и ч ѳ с к у ю ]юль, какую играла когда-то, между прочимъ, Бояр­ская Дума. Но онъ не былъ пригоденъ къ этой роли, ни по своему составу, ни по своимъ основнымъ функціямъ; на­конецъ, онъ не имѣлъ для этого достаточно традицій, Между тѣмъ необходимость такого учрежденія чувствовалась постоянно;

неудивительно, что эту роль политическаго учрежденія стали затѣмъ оспаривать у Сената тѣ олигархическія партіи и тѣ слу­чайные „Совѣты“ министровъ, коимъ удавалось захватить власть въ данное время.

Борьба съ Сенатомъ со стороны тѣхъ личныхъ ор­гановъ власти, кои возникали въ XVIII вѣкѣ и дѣйствовали то раздѣльно, то объединенно въ одномъ общемъ учрежденіи, была такимъ образомъ борьбою нетолько личною^[429]), но и принципіальною. Правда, эта борьба велась неумѣло, средствами случайными и весьма недостаточными, чтобы побороть столь легально-поставленное и на государственно-правовыхъ на­чалахъ основанное учрежденіе, какимъ былъ Сенатъ Петра В., но сама идея созданія, рядомъ съ Сенатомъ, новаго верховнаго учрежденія заслуживала вниманія и была жизненна: необхо­димо было дать просторъ болѣе живому дѣйствію личнаго начала въ управленіи, съ одной стороны, нужно было имѣть учрежденіе съ политическими задачами — съ другой. Къ сожалѣнію, борьба за осуществленіе этой идеи была въ XVIII вѣкѣ весьма неудачна и неудачна, можетъ быть, потому главнымъ образомъ, что размежеваться съ Сенатомъ плодо­творно могло-бы лишь учрежденіе, столь-жѳ з акономѣ р и о - построенное и отлившееся въ столь-же публичныя формы, какъ и самъ Сенатъ великаго императора; но XVIII вѣкъ,

если иногда и сознавалъ это, то плохо умѣлъ осуществить эту идею въ тѣхъ учрежденіяхъ, какія онъ временно ставилъ на мѣсто Сената.

Обращаемся, послѣ сказаннаго, къ краткому 1А.йнь°й^НСо ^очеР^ЕУ обстоятельствъ, вызывавшихъ учрежденіе вѣтъ; при-' отдѣльныхъ „Совѣтовъ при особѣ государя" въ чины его XVIII вѣкѣ и прежде всего —• В. Г. Совѣта, основанія по Какъ уже было отмѣчено выше, по именному указу в^УКш 1"4г'- 8 февраля 1726 г., былъ создавъ Верховный характеръ"Тайный Совѣтъ. Указъ этотъ довольно подробно учрежденія, объясняетъ причину основанія новаго учрежденія а именно въ немъ указывается, что при Петрѣ В. былъ опредѣленный составъ сенаторовъ, спеціально-запятыхъ исполненіемъ текущихъ дѣлъ управленія, порученныхъ Пр. Сенату; ко времени созданія В. Т. Совѣта такой составъ уменьшился; старѣйшіе и заслуженнѣйшіе его члены (обычно, Дѣйствительные тайные совѣтники), хотя и продолжали быть сенаторами по закону, но имъ „и кромѣ сенатскаго правленія есть немалый трудъ въ слѣдующихъ дѣлахъ: 1) они часто имѣютъ, по должности своей, яко первые министры, тайные совѣты о политическихъ и другихъ важныхъ дѣлахъ; 2) изъ нихъ же засѣдаютъ нѣкоторые президентами въ первыхъ

коллегіяхъ, а именно: въ двухъ военныхъ и въ третьей политической (т. е. иностранныхъ дѣлъ), отчего въ первомъ и весьма нужномъ дѣлѣ — въ тайномъ совѣтѣ — немалое чинится помѣшательство, да п въ Сенатѣ въ дѣлахъ продолженіе отъ того, что они, за многодѣльствомъ, не могутъ чинить вскорѣ резолюціи на государственныя внутреннія дѣла“. Указъ отмѣчаетъ фактъ, подтверждаемый и другими свѣдѣніями, что „первые министры", или просто министры, ■— или „первые сенаторы", какъ еще иначе называетъ ихъ тотъ же указъ, —■ еще ранѣе образованія Верховнаго Тайнаго Совѣта составляли изъ себя особые „тайные совѣты" и не сливались всецѣло и нераздѣльно съ остальнымъ составомъ Сената. Сенатъ, такимъ образомъ, состоялъ изъ двухъ частей — первыхъ и вторыхъ сенаторовъ, изъ коихъ „первые" (обычно тайные дѣйствительные совѣтники"), уже при Петрѣ В. играли роль министровъ, сто­явшихъ во главѣ особыхъ частей управленія, которыя, хотя и были построены коллегіально, однако, не могли мѣшать ихъ президентамъ играть роль личныхъ довѣренныхъ органовъ верховной власти, если не всегда cl e j u г е, то, во всякомъ случаѣ, de facto. Эти „первые" министры, или сенаторы, по смыслу указа, не должны были входить теперь въ общій со­ставъ Сената, не должны были сливаться въ одну коллегію со „вторыми" сенаторами, какъ это фактически сложилось уже и раньше; наоборотъ, они должны быть свободны отъ заботъ по рѣшенію текущихъ обыденныхъ дѣлъ администраціи, которыя ведутся „вторыми сенаторами" и, въ качествѣ лицъ, вѣдающихъ „политическія и другія важныя" дѣла, должны составлять свой особый „тайный совѣтъ", что частью было и раньше, но лишь фактически, такъ что, въ сущности, созданіе Верховнаго Тайнаго Совѣта, а затѣмъ и Кабинета, — отвѣчая, какъ потребности объ­единенія этихъ личныхъ органовъ въ одномъ учрежденіи, такъ и необходимости выдѣленія верховнаго управленія отъ управленія подчиненнаго — оформило de jure то, что ранѣе обозначилось, какъ фактъ, въ видѣ случайныхъ „тайныхъ со­вѣтовъ", главнымъ образомъ, по дѣламъ иностраннымъ и воен­нымъ. Такіе „совѣты" иногда созывались и при Петрѣ В.

Указанная оффиціальная мотивировка основанія В. Т. Совѣта, вполнѣ отвѣчая дѣйствительности, не воспроизводитъ, однако, всей сложной совокупности фактовъ, повліявшихъ на это основаніе и не указываетъ на ту роль, какую играло въ государствѣ названное учрежденіе. Изъ замѣ­чательнаго „мнѣнія не въ указъ", въ которомъ В. Т. Совѣтъ, уже въ началѣ своего существованія, пытался опредѣлить свое положеніе въ государствѣ, видно, что В. Т. Совѣтъ (какъ позднѣе — и Кабинетъ) основывался съ цѣлью имѣть учрежденіе, стоящее

въ непосредственномъ отношеніи къ верховной власти. Сенату стоять въ такомъ непосредственномъ отношеніи было труднѣе, какъ вслѣдствіе его болѣе многочисленнаго и менѣе Довѣреннаго состава, такъ и потому, что сенаторы имѣли свои особыя и сложныя функціи по рѣшенію текущихъ, обыденныхъ Дѣлъ законодательныхъ, судебныхъ и административныхъ. Петръ В., понимая это, учредилъ должность генералъ-проку­рора; назначеніемъ-же ея, между прочимъ, являлось устано­вленіе непосредственной связи Сената съ верховною властью монарха. При Петрѣ В., — при томъ вниманіи, которое онъ постоянно удѣлялъ дѣятельности Сената, — эта связь черезъ третье лицо была вполнѣ достаточна.; послѣ Петра В. оказалось неудобнымъ, — въ виду преимущественно личныхъ счетовъ партій, а частью и вслѣдствіе характера самихъ носителей верховной власти, — поручать представительство этой связи одному лицу, почему должность генералъ-прокурора факти­чески уничтожается и знаменитый Петровскій ген.-прокуроръ Ягужинскій получаетъ другое назначеніе.

Помимо указанныхъ обстоятельствъ, поведшихъ къ обра­зованію В. Т. Совѣта, важную роль играла и борьба партій, какъ на это уже нами своевременно указывалось.

Въ литературѣ нашей В. Т. Совѣтъ считается первымъ учрежденіемъ, коимъ въ XVIII вѣкѣ открывался рядъ „спе­ціальныхъ Совѣтовъ" — „при особѣ государя", какъ называетъ ихъ проф. В. И. Сергѣевичъ. Таково, несомнѣнно, было оф­фиціальное назначеніе Верховнаго Тайнаго Совѣта, какъ оно прямо обозначено указомъ 8 февраля 1726 г., который былъ прочитанъ канцлеромъ Головкинымъ „всему собранію" и въ которомъ было сказано, что „Ея Величество изволила, ради изображенныхъ въ томъ указѣ резоновъ, учредить съ нынѣшняго времени при дворѣ Ея Величества, какъ для внѣшнихъ, такъ и для внутреннихъ государственныхъ важныхъ дѣлъ, Верховный Тайный Совѣтъ, при которомъ Ея Величество сама присутствовать изволитъ": другой позднѣйшій указъ начала 1727 г. называетъ учрежденіе — Совѣтомъ „при боку На- пі е м ъ“; таково было также и оффиціальное назначеніе Каби­нета Анны. Но, надо при этомъ, на нашъ взглядъ, замѣтить, что характеристика В. Т. Совѣта, только какъ Совѣта „при особѣ государя", нѣсколько узка, такъ какъ ею изображается лишь одна черта учрежденія, а именно его непосредст­венная близость къ носителямъ верховной власти. Однако, какъ было указано, уже современники отмѣтили весьма отчет­ливо другую черту : учрежденіе, дѣйствующее отъ имени царицы, сдѣлается затѣмъ, въ сущности, истиннымъ господиномъ поло­женія: „именемъ царицы"(au noni de Іа Czarine") оно „будетъ

45

рѣшать всѣ важныя дѣла, станетъ отдавать приказанія всѣмъ прочимъ коллегіямъ", какъ доносилъ, напримѣръ, французскій посланникъ Кампредонъ своему правительству, 26 февраля

1726 г. Это, въ дѣйствительности, и достигается В. Т. Совѣ­томъ : сначала именемъ царицы, а затѣмъ еще рѣзче — именемъ Петра П, Совѣтъ правитъ государствомъ въ лицѣ тѣхъ немногихъ, коимъ удается захватить въ немъ власть и вліяніе. Войдемъ въ нѣкоторыя подробности для уясненія сказаннаго. Въ первое полугодіе основанія Совѣта Екатерина еще довольно часто присутствовала въ его засѣданіяхъ, затѣмъ рѣже, а съ

1727 г., до дня своей кончины 6 мая, уже — ни разу; затѣмъ члены Совѣта, либо in corpore, либо отдѣльно, являлись посто­янно съ докладами Совѣта къ императрицѣ и выслушивали отъ нея именные указы, по большей части, впрочемъ, подсказанные ей наиболѣе вліятельными членами Совѣта.

Обращаясь къ царствованію Петра П, мы видимъ, что въ это время В. Т. Совѣтъ, уже и по формѣ, едва ли может> быть названъ Совѣтомъ „при особѣ государя". Петръ П не только рѣдко бывалъ въ Совѣтѣ, но, какъ по возрасту, такъ и образу своей жизни, не могъ принимать, даже косвенно, сколько-нибудь серьезнаго участія въ занятіяхъ и рѣшеніяхъ Совѣта; Совѣту приходилось нетолько искать случая къ обще­нію съ государемъ, но еще и разрабатывать программу для его обученія наукамъ. Между прочимъ, въ программу Остермана входило, чтобы Петръ присутствовалъ въ засѣданіяхъ Совѣта два раза въ недѣлю, но этому, какъ и многому другому, не удалось сбыться. Хотя Совѣтъ, желая соблюсти форму, и пред­полагалъ присутствіе императора въ своихъ засѣданіяхъ, какъ необходимое, но до паденія Меншикова Петръ П присутствовалъ въ засѣданіяхъ Совѣта всего три раза. Когда затѣмъ позднѣе былъ „объявленъ арестъ" Меншикову, Петръ, прибылъ 8 сен­тября 1727 года въ Совѣтъ, изволилъ подписать приготов­ленные два указа „о бытности и присутствіи Его Величества впредь въ В. Т. Совѣтѣ" и „о неслу­шаніи указовъ или писемъ Меншикова". Подъ впечатлѣніемъ ареста Меншикова и подъ вліяніемъ внушеній Остермана, объ­являлся указъ о томъ, чтобы изъ Совѣта указы впредь отправ­лялись „за подписаніемъ собственныя Нашей руки и В. Т. Со­вѣта", но, конечно, это скоро оказалось маловыполнимымъ, по­чему уже 25 сентября того же года, въ отмѣну этого, состо­ялся указъ, коимъ возстановлялся прежній порядокъ отправленія совѣтскихъ указовъ лишь за подписью одного секретаря Совѣта Степанова. Затѣмъ мы едва можемъ насчитать пять- шесть разъ присутствія, хотя бы кратковременнаго, Петра П въ засѣданіяхъ Совѣта за время отъ паденія Меншикова до

кончины императора. Такимъ образомъ, личное участіе импе­ратора въ дѣятельности его совѣта, даже формально, имѣло мѣсто лишь весьма рѣдко. ІѢа ряду съ этимъ и сами члены Совѣта весьма рѣдко іи corpore являются передъ импера­торомъ и съ трудомъ могутъ добиться доклада дѣлъ ему лично, въ тѣхъ случаяхъ, когда это казалось имъ необходимымъ, чтобъ именемъ государя.

Кабинетъ министровъ и его срав­неніе съ В. Т. Совѣтомъ.

Касаясь Кабинета министровъ и кратко оста­навливаясь на сравненіи его съ В. Т. Совѣтомъ, надо замѣтить, что въ теченіи своего недолгаго существованія (отъ 1731 г. до 1741 г.), слагаясь постепенно и медленно, по мѣрѣ измѣненія условій времени, Кабинетъ пережилъ по крайней мѣрѣ три, весьма не­похожихъ одинъ на другой, момента своего развитія, почему и ладо различать во 1-хъ, Кабинетъ министровъ въ первую поло­вину царствованія (до указа 9 іюня 1735 г., когда Кабинетъ получилъ новыя полномочія), во 2-хъ, Кабинетъ во вторую поло­вину царствованія императрицы до ея кончины и, наконецъ, въ 3-хъ, Кабинетъ — послѣ ея кончины до момента его уничтоженія. Изъ этихъ моментовъ для нашей цѣли —• сравненія двухъ смѣнившихъ другъ друга учрежденіи — наибольшее значеніе имѣетъ первый, такъ какъ именно въ этотъ періодъ (съ 1731 по 1735 г.) Кабинетъ менѣе всего похожъ на В. Т. Совѣтъ; различіе между Кабинетомъ и Совѣтомъ въ этотъ періодъ его дѣятельности лучше всего показываетъ, чего хотѣли избѣжать, создавая, вмѣсто В. Т. Совѣта, Кабинетъ, и что достигалось созданіемъ Кабинета, какъ собранія министровъ: именно, хотѣли избѣжать въ дѣятельности Кабинета той ограничительно й тен­денціи, какой отличался В. Т. Совѣтъ, но желали имѣть въ Кабинетѣ учрежденіе, непосредственно стоящее возлѣ государыни и ей помогающее въ правленіи. Что касается второго момента, или періода, развитія Кабинета, то онъ начинается, какъ сказано, съ указа 9 іюня 1735 г., коимъ повелѣвалось „никакихъ Вашихъ словесныхъ указовъ, кромѣ тѣхъ, которые за подписаніемъ собственныя Наши руки, пли за руками Нашихъ каби­нетныхъ министровъ, будутъ, не принимать и въ дѣй­ство не производить“. Этотъ указъ показываетч., что Анна Іоанновна, — въ первые годы своего царствованія обходившаяся (по крайней мѣрѣ, оффиціально), безъ уполномочія кого-либо дѣйствовать (въ сферѣ законодательства и управленія), рядомъ съ собою, — кончила тѣмъ, чѣмъ начала императрица Екатерина I, которая еще указомъ 4 (5) августа 172G г., повелѣла „объяв­леніямъ словеснымъ или письменнымъ, безъ подписанія Нашея собственныя руки, или всего Нашего В. Т. Совѣта, отнюдь не вѣрить¹⁴. Цѣлый рядъ данныхъ п соображеній заставляетъ

45*

притти вообще къ тому выводу, что, если слова знаменитаго Елисаветинскаго манифеста 12 декабря 1741 г. (коимъ уничто­жался Кабинетъ министровъ и дѣйствительно возстановлялся Пр. Сенатъ) о томъ, что — Кабинетъ сочиненъ (былъ) въ рав­ной силѣ, какъ былъ Б. Т. Совѣтъ, только имя пере­мѣнено" — и могутъ быть приняты, то лишь въ приложеніи къ Кабинету второй половины царствованія Анны, когда Кабинетъ получилъ новыя полномочія. Что-же касается, на­конецъ, исторіи дѣятельности Кабинета министровъ послѣ кон­чины Анны Іоанновны до воцаренія Елисаветы, то въ это время Кабинетъ, переживъ регенства Бирона и Анны Леопольдовны, находился въ теченіи съ небольшимъ года въ совершенно исклю­чительныхъ условіяхъ, на которыхъ мы здѣсь не останавливаемся.

Послѣ этихъ замѣчаній перейдемъ къ фактамъ, относя­щимся къ образованію Кабинета. Хотя по манифесту 4 марта 1730 г. и былъ, какъ мы знаемъ, возстановленъ Пр. Сенатъ, но едва этотъ блестящій и многолюдный Сенатъ началъ дѣйствовать, какъ въ обществѣ стали ходить неопредѣленные слухи о новомъ учрежденіи, готовящимся встать надъ Се­натомъ, при чемъ творцемъ этого новаго учрежденія считали справедливо Остермана. Учрежденіе это и было создано по именному указу 18 октября 1731 г. Возникнувъ еще въ 1730 г., первоначально въ видѣ особаго и неоффиціальнаго секретаріата императрицы (въ коемъ должна была сильно нуждаться бывшая герцогиня Курляндская, неожиданно и при необычайныхъ условіяхъ вступившая на всероссійскій пре­столъ) и просуществовавъ такъ нѣкоторое время подъ гла­венствомъ Остермана, Кабинетъ превратился затѣмъ въ по­стоянное учрежденіе, состоящее „при дворѣ" императрицы. Какъ сказано, современники не видѣли большой разницы между Кабинетомъ и В. Т. Совѣтомъ'). Въ дѣйствительности-же эта

1) Объ этомъ можно еще судить по докладу, поданному импе­ратрицѣ Елисаветѣ Петровнѣ, въ которомъ говорилось, между про­чимъ, слѣдующее: „по учрежденіи сперва В. Т. Совѣта, а потомъ Ка­бинета (ибо хотя имена разныя, а дѣйство почти одно въ обоихъ было), Сенатъ остался уже не въ такой силѣ, какъ прежде было блаженныя и вѣчно-достойныя памяти отъ Государя Императора Петра Великаго учреждено, но всѣ подлежащіе къ соб­ственному Ея Величества дѣлъ рѣшенію доклады подаваемы были черезъ Кабинетъ, изъ которыхъ многіе, по разсужденію министровъ, возвращены были съ ихъ резолюціями, и иные же и безъ резолюцій паки были отдаваемы, съ одними словесными приказами, ко изъяс­ненію, а по инымъ въ Кабинетѣ справки собиралнся и объ одномъ дѣлѣ бывало взношено изъ Сената докладовъ или сообщеній по два и по три, но, по многимъ нужнѣйшимъ, чрезъ долгое время, резолю­ціи получаемо не было, по инымъ, хотя резолюціи и получалися, токмо зѣло темныя, съ такими затруднительными запросами, что нетокмо

разница несомнѣнно, существовала, особенно въ первую поло­вину царствованія Анны ^J). Члены Кабинета министровъ, во главѣ съ Остерманномъ, довольствовались тѣмъ положеніемъ лично- Довѣренныхъ персонъ, какое они имѣли, и нисколько не пытались превратить свою личную власть во власть учреж­денія; у нихъ при томъ и не было возможности это сдѣлать. Примѣръ В. Т. Совѣта, быстро вышедшаго изъ своего положенія, какъ „Совѣта при особѣ государя" и задумавшаго переустройство государства, требовалъ осторожности въ надѣленіи новаго учреж­денія тѣми или иными прерогативами. Въ первые годы, до указа. 9 іюня 1735 г., Кабинетъ былъ не-оффиціальнымъ Совѣ­томъ государыни и докладывающимъ учрежденіемъ по дѣламъ, въ немъ, по волѣ государыни, сосредоточеннымъ. Всѣ указы идутъ изъ Кабинета, но указовъ самихъ кабинетъ-министровъ и ихъ резолюцій на докладахъ, челобитьяхъ и пр. въ изучаемое время почти еще нѣтъ; общею и нормальною формою законодательныхъ опредѣленій и административныхъ распоряженій являются имен­ные указы и высочайше утвержденные доклады. Хотя почти всѣ эти акты монаршей воли проходятъ такъ или иначе черезъ Кабинетъ ■ — объ этомъ, однако, не упоминается въ нихъ ни однимъ словомъ, что очень характерно для пониманія той роли и того положенія, какое занималъ въ это время Кабинетъ по отношенію къ Императорскому Величе­ству. Только позднѣе Кабинетъ получаетъ новое, прежде не- прппадлежавшее ему значеніе, а именно по указу 9 іюня 1735 г., указы к а б и н е т ъ - м и н и с тр о в ъ прирав­

нивались къ именнымъ указамъ императрицы. Въ началѣ дѣятельности Кабинета въ 1731—1734 гг., ничто почти еще не заставляло предполагать этой перемѣны, такъ какъ Кабинетъ только въ исключительныхъ случаяхъ и по особому полномочію государыни, для каждаго такого случая, выступалъ съ указами или высочайшими повелѣніями, подпи­санными его членами. Но, отличаясь размѣрами полномочій отъ В. Т. Совѣта, Кабинетъ очень походилъ на него но пред-

въ нѣсколько мѣсяцевъ, но ниже черезъ нѣсколько лѣтъ исправиться неможно; сверхъ-же того, мимо Сената, прямо изъ Кабинета, по- сыланы были нетомко въ коллегіи, но и въ самыя подчиненныя мѣста и въ губерніи и въ провинціи о разныхъ дѣлахъ указы, по которымъ Чинено исполненіе, о чемъ въ Сенатѣ и извѣстія никакого не было, и репорты, тако-жъ и доклады, подаваны мимо Сената изъ тѣхъ мѣстъ Прямо въ Кабинетъ, а. Сенату о томъ вѣдать было не давано, отъ чего произошли великіе непорядкп". . . (См. этотъ докладъ, мною напечатанный, въ Жури. M. Н. ГІросв.“, 1897 года, № 2).

1) Обзоръ дѣятельности Кабинета, кромѣ моихъ изслѣдованій, ука­занныхъ выше (стр. 699, приы. I), см. въ сочиненіи В. Н. Строева „Биро­новщина и Кабинетъ министровъ". Ч. I (М., 1909 г.), ч. II, в. I (С.-П., 1910 г.).

метамъ вѣдомства, а именно, въ общемъ, предѣлы компетенціи Кабинета могутъ быть обозначены слѣдующимъ образомъ: все, что относилось къ области непосредственной дѣ­ятельности верховной власти, относилось и къ вѣдѣнію Каби­нета, подобнаго тому какъ раньше, въ правленіи В. Тайн. Совѣта, принадлежало къ компетенціи послѣдняго. Иначе говоря, „всѣ стихіи державнаго права, соединяющіяся въ особѣ императора¹¹ (какъ выражался еще Сперанскій) и проявляющіяся во власти законодательной, во власти верховнаго управленія „во всемъ ея пространствѣ¹¹ и, наконецъ, въ сферѣ судебнаго суверенитета, находили свое сосредоточіе въ „Кабинетѣ Ея Императорскаго Величества¹¹, постольку, конечно, поскольку это сосредоточіе казалось нужнымъ — „для порядочнаго отправленія всѣхъ государственныхъ дѣлъ¹¹ имперіи. Интересно, что въ концѣ 1738 г. императрица повелѣла, чтобъ предста­вляемые ей, для подписи, именные указы и резолюціи были контрасигнированы кабинетъ-министрами, чѣмъ впервые положено у насъ начало отвѣтственности министровъ за исходящіе отъ нихъ акты; но это контрасигнированіе, однако, не удержалось долго.

Возстановивъ въ 1741 г. Пр. Сенатъ, Елисавета Конференція Петровна поставила рядомъ съ нимъ особую „Кон- министровъ. ференцію при Высочайшемъ Дворѣ¹¹ — для произ- скій Совѣтъ веденія съ лучшимъ порядкомъ и успѣхомъ весьма важныхъ дѣлъ и для скорѣйшаго исполненія Ея И. Величества повелѣній¹¹. О дѣятельности Конференціи мало извѣстно, такъ какъ бумаги ея пока только-что стали печа­таться^[430]). Первоначальнымъ ея назначеніемъ было заниматься обсужденіемъ иностранныхъ дѣлъ, но позднѣе ей стали пору­чаться для разсмотрѣнія и дѣла внутреннія, что приводило ее въ столкновеніе съ Пр. Сенатомъ. Созданіе Конференціи, какъ и предшествовавшихъ 2-хъ учрежденій, отвѣчало потребности имѣть, въ непосредственной близости къ государямъ, вер­ховное учрежденіе, вѣдающее особенно важныя, или требующія тайны, дѣла государства. Эта потребность чувствовалось и позднѣе: 18 мая 1762 г. былъ созданъ „Совѣтъ при высочайшемъ дворѣ¹¹, изъ 8-ми лицъ, для управленія важнѣйшими дѣлами, просуществовавшій, впрочемъ, только до кончины Петра III. Со вступленіемъ на престолъ Екатерины II является вновь стрем­леніе создать учрежденіе, подобное В. Т. Совѣту. Именно гр.

Н. И. Панинъ, какъ мы знаемъ представилъ императрицѣ „Уставъ верховному правительствувъ которомъ развивалъ Мысль о необходимости устроить „верховное мѣсто лежисляціи, или законоданія, изъ котораго, яко отъ единаго мѣста, истекать будетъ собственное монаршее изволеніе^[431], т. е. черезъ которое должны были проходить всѣ законопроекты прежде, чѣмъ они получатъ значеніе закона. Екатерина II не утвердила этого проекта, но, затѣмъ создала въ 1768 г. совѣщательное учрежденіе подъ именемъ „Императорскаго Совѣта". Первона­чально Совѣтъ этотъ учреждался по случаю войны съ Турціею „дабы", какъ гласилъ манифестъ, „по причинѣ теперешнихъ военныхъ обстоятельствъ, ни въ которой части, къ тому при­надлежащей, ничего проронено не было, что служить можетъ къ безопасности имперіи, и дабы скорѣйшія сношенія установить между политическихъ, военныхъ и казенныхъ мѣстъ". Позднѣе Совѣтъ сдѣлался постояннымъ, былъ раздѣленъ на '2 департамента (политическихъ и военныхъ дѣлъ) и игралъ важную, хотя совѣщательную только, роль въ управленіи госу­дарствомъ. Бъ царствованіе императора Александра I онъ былъ замѣненъ, по указу 30 марта 1801 г., Непремѣннымъ Государственнымъ Совѣтомъ, просуществовавшимъ до 1810 г., когда онъ былъ преобразованъ въ Государственный Совѣтъ.

§ '•