Громадські організації як суб’єкти адміністративного права

Партнерські стосунки та якісна адміністративно-правова взаємодія суб’єктів громадянського суспільства та держави в особі органів публічної адміністрації запорука соціальної, правової держави.

Затвердження цієї стратегії є цілком закономірним явищем, адже громадянське суспільство - це продукт тривалого історичного розвитку, складне і багатофакторне явище людського буття, яке починає формуватися з поділом суспільства на державну і недержавну сфери діяльності. Воно характеризується розвиненими економічними, політичними, духовними та іншими відносинами і зв’язками, взаємодіє з державою та функціонує на засадах демократії і права.

Побудова громадянського суспільства є метою суспільного розвитку, засобом всебічного забезпечення інтересів, прав та свобод людини і громадянина [582, c. 146].

Отже, найважливішим критерієм громадянського суспільства є існування вільних, рівних та активних індивідів, які об’єднуються в колективи.

Також ця обставина передбачає діяльність індивідів у публічній сфері, де вони прагнуть взаємодіяти зі структурами держави з метою реалізації своїх власних та суспільних інтересів.

Інституції громадянського суспільства дають можливість кожному окремому індивіду реалізувати свої інтереси, брати участь в узгодженні інтересів різних зацікавлених груп та соціальних верств. Специфіка цих організацій полягає в тому, що утворюються вони в межах громадянського суспільства, а реалізують свої функції в межах правової держави, беручи участь в адміністративно-політичному та соціально-культурному житті суспільства.

Сучасна політологічна наука, наука теорії держави і права, наука конституційного та адміністративного права переймаються проблемами громадянського суспільства, взаємодії його елементів з державою. Аналіз наукових праць з даної проблематики дає підстави зробити висновок, що питання інститутів громадського суспільства під тим чи іншим кутом зору досліджували: А. Алієв, Д. Алімов, О. Ващук, М. Віхляєв Н. Гаєва, В. Галунько, М. Данченко, А. Дарков, Є. Додіна, Т Ковальчук, В. Колпаков, Т Коломоєць, В. Копейчиков, В. Кравченко, П. Любченко, П. Рабинович, І. Рожок, В. Селіванов, В. Сіренко, О. Скакун, С. Солдатов, В. Тимошенко, І. Усенко, С. Юрьєв, Ц. Ямпольська.

Разом з тим слід зазначити, що в адміністративно-правовій науці поки що недостатньо монографічних робіт, присвячених взаємодії органів публічної адміністрації та колективних суб’єктів громадянського суспільства. Нормативна детермінація інститутів громадянського суспільства, їх багатоманітність та

поліфункціональність вимагають визначення форм взаємодії суб’єктів громадянського суспільства з органами публічної адміністрації, що зумовлює необхідність дослідження їх як суб’єктів адміністративного права.

Так, досліджуючи наукову та навчальну літературу з

адміністративного права, привертає увагу той факт, що в

адміністративно правовій літературі практично не вживається поняття «колективні суб'єкти громадянського суспільства», сам термін «громадянське суспільство» також не привертав увагу адміністративістів. Особливу увагу вчені приділяли громадським організаціям як суб'єктам адміністративного права, які є основними суб'єктами громадянського суспільства, однак все зводилося до регулювання державою діяльності цих суб'єктів, а саме: їх легалізації та контролю за їх діяльністю, відповідальності та припинення діяльності об'єднань громадян. Решта відносин - предмет регулювання норм інших галузей права [25, с. 54]. З таким висновком вчених складно погодитись, адже практично поза увагою лишилися питання участі громадських організацій в публічному управлінні та їх впливу на прийняття рішень органами публічної влади.

Отже, основні тенденції у розвитку участі колективних суб'єктів громадянського суспільства у сфері публічного управління на сучасному етапі супроводжуються урізноманітненням форм взаємодії, що застосовуються ними, та розширенням кола питань, до яких вони залучаються. Разом з тим проведене дослідження дозволяє констатувати, що норми про діяльність громадських об'єднань не сприяють повноцінній участі таких суб'єктів, тому що існуюче правове регулювання не повною мірою враховує тенденції розвитку інституцій громадянського суспільства в Україні та можливості їх впливу на органи публічної влади. Тому виникає об'єктивна необхідність використання системного підходу до перегляду правового регулювання громадських об'єднань, в межах якого важливо усунути розглянуті проблемні питання.

Оптимальною є позиція В. В. Галунька, який зазначає, що значною мірою взаємовідносини держави й об'єднань громадян регулюються нормами адміністративного права, ці норми визначають подвійний адміністративно-правовий статус об'єднань громадян. Вчений зазначає, що громадські організації, по-перше, є класичними об'єктами публічного управління та повинні дотримуватись визначеного законодавством адміністративно- правового режиму щодо створення, здійснення своєї статутної діяльності та ліквідації. По-друге, об'єднанням громадян закони України можуть делегувати деякі державні владні повноваження [20, с. 146]. В цілому погоджуючись з вченим, вважаємо необхідним доповнити таку позицію.

Розглядаючи діяльність колективних суб'єктів громадянського суспільства, слід звернути увагу на специфіку їх функцій у сфері відносин публічного адміністрування.

З одного боку, вони не наділені публічно-владними повноваженнями, разом з тим зацікавлені в активному впливі на сферу публічного адміністрування, а з іншого - їх слід чітко відокремити від суб'єктів адміністративного права-юридичних осіб, що створюються з метою отримання прибутку, так як останні зацікавлені в якісному отриманні адміністративних послуг і практично не впливають на сферу публічного адміністрування.

Видатний український вчений адміністративіст В.К. Колпаков зазначав: «...відмінність адміністративно-правового статусу

громадських формувань від адміністративно-правового статусу державних структур полягає в тому, що у відносинах з іншими суб'єктами права і між собою ці формування виступають виключно від власного імені і не мають державно-владних повноважень. Держава інтенсивно і цілеспрямовано регулює їх діяльність. Сутність такого регулювання полягає у тому, щоб, по-перше, через норми адміністративного права закріпити повноваження громадських об'єднань у сфері державного управління, по-друге, створити реальні гарантії їх реалізації» [207, c. 166]

Основоположні засади створення і функціонування об'єднань громадян містить Конституція України [217]. Вона визначила (ст. 36), що громадяни України для здійснення і захисту своїх прав і свобод, а також задоволення політичних, економічних, культурних та інших інтересів мають право на об'єднання в політичні партії та громадські організації. Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій. Усі об'єднання громадян рівні перед законом.

Отже, на конституційному рівні закріплено:

по-перше, право громадян на об'єднання в політичні партії та громадські організації;

по-друге, недопущення будь-яких обмежень прав і свобод громадян: а) у зв'язку із діями щодо вступу в будь-яке об'єднання, б) у зв'язку із належністю до будь-якого об'єднання;

по-третє, легітимність двох видів об'єднань громадян: а) політичних партій, б) громадських організацій;

по-четверте, рівність перед законом усіх об'єднань громадян;

по-п'яте, визначені цілі їх створення і функціонування: а) захист своїх прав і свобод; б) задоволення інтересів політичних; в) задоволення інтересів економічних; г) задоволення інтересів культурних; д) задоволення інтересів інших (наприклад, соціальних, творчих, вікових, спортивних, професійних).

Далі (ст. 37) Конституція України [217] встановлює два види обмежень щодо існування об'єднань громадян. Перший вид обмежень стосується їх структури: політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань.

Другий вид обмежень стосується змісту їх діяльності. Забороняється створення і функціонування об'єднань, діяльність яких спрямована на: а) на ліквідацію незалежності України та підрив її безпеки; б) зміну конституційного ладу насильницьким шляхом; в) порушення суверенітету і територіальної цілісності держави; в) незаконне захоплення державної влади; г) пропаганду війни, насильства, міжетнічної, расової та релігійної ворожнечі; д) посягання на права і свободи людини та здоров'я населення.

Важлива роль у регламентації обмежень щодо утворення і функціонування об'єднань громадян належить конституційному положенню, яке встановлює, що заборона діяльності об'єднань громадян здійснюється лише в судовому порядку.

Із всіх об'єднань громадян Конституція [217] виокремлює політичні партії (ст. 36, 37, п. 11 ст. 92, ст. 127) і професійні спілки (ст. 36, 127), встановивши головні засади їх правового статусу.

Стосовно політичних партій її нормами визначено таке: а) партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян; б) беруть участь у виборах; в) їх членами можуть бути лише громадяни України; г) обмеження щодо членства у партіях встановлюються виключно Конс­титуцією і законами України; д) не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

Щодо професійних спілок, її нормами визначено таке: а) громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів; б) професійні спілки є громадськими організаціями; в) вони об'єднують 276

громадян, пов’язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності; г) професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів; д) усі професійні спілки мають рівні права; е) обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно Конституцією і законами України.

Конституційні норми отримали подальший розвиток у ряді законів та підзаконних актів, які утворили законодавство про громадські формування.

Це, насамперед, закони України: «Про громадські об’єднання» [380], «Про політичні партії в Україні» [422], «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» [431], «Про молодіжні та дитячі громадські організації» [411], «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності» [421], «Про органи самоорганізації населення» [420], «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» [430], «Про благодійну діяльність та благодійні організації» [371], «Про волонтерську діяльність» [379], «Про свободу совісті та релігійні організації» [434], «Про споживчу кооперацію» [439], «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» [448], «Про торгово-промислові палати в Україні» [446], «Про асоціації органів місцевого самоврядування» [368] тощо.

За наявності такого масиву нормативно-правових актів логічною була б така схема побудови законодавства про громадські формування: «Конституція - загальний закон про всі види громадських формувань - акти про окремі види громадських формувань - акти, що фіксують «фрагменти» статусу громадських формувань, поряд зі спеціальним регулюванням інших питань».

З січня 2013 року в Україні набрав чинності Закон України «Про громадські об’єднання» [380], який визначає правові та організаційні засади реалізації права на свободу об’єднання, гарантованого Конституцією України та міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, порядок утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об’єднань.

Його дія [380] не поширюється на суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення:

1) політичних партій;

2) релігійних організацій;

3) непідприємницьких товариств, що утворюються актами органів державної влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

4) асоціацій органів місцевого самоврядування та їх добровільних об’єднань;

5) саморегулівних організацій, організацій, які здійснюють професійне самоврядування;

6) непідприємницьких товариств (які не є громадськими об’єд­наннями), утворених на підставі інших законів.

Таким чином дія Закону «Про громадські об’єднання» [380] поширюється на громадські формування за винятком вищевказаних.

За новим законом громадськими об’єднаннями є добровільні об’єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

У законі визначено організаційно правові форми громадських об’єднань: громадська організація та громадська спілка. Громадською організацією визначається громадське об’єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Громадською спілкою є громадське об’єднання, засновниками якого є юридичні особи приватного права, а членами (учасниками) можуть бути юридичні особи приватного права та фізичні особи.

Разом з тим громадські об’єднання можуть існувати і в інших організаційно-правових формах, а саме: у статусі громадського об’єднання функціонують, наприклад, благодійний фонд, асоціація, конгрес, громадський рух, спілка, товариство, громадська / благодійна установа, благодійна організація (фундація, місія, ліга) тощо. Доцільним, на нашу думку, є запозичення досвіду Російської Федерації, де в чинному Законі «Про громадські об’єднання» визначено вичерпний перелік усіх організаційно-правових форм, у яких можуть функціонувати громадські об’єднання.

Визначено можливість існування громадського об’єднання зі статусом юридичної особи та без такого статусу. Саме норми адміністративного права регулюють порядок його набуття.

Так, Ю. П. Битяк зазначає, що норми адміністративного права визначають адміністративно-правовий статус об’єднань громадян, а саме: сукупність прав і обов’язків, які реалізуються в

правовідносинах, що виникають між об’єднаннями громадян та органами виконавчої влади [ 23, c. 112].

Вчений, розглядаючи громадські об’єднання, визначає їх загальні, які притаманні усім об’єднанням, та спеціальні, характерні лише окремим громадським об’єднанням ознаки. Загальними ознаками, на його думку, є: а) добровільність об’єднання; б) організаційні заходи, якими діяльність об’єднань громадян виступають самоврядування та саморегуляція; в) відсутність у об’єднання громадян внаслідок їх природи державно-владних повноважень (за винятком випадків, коли держава делегує такі їх повноваження та здійснює їх законодавче закріплення. До спеціальних ознак вчений відносить: а) членство в об’єднанні та відносини членства, що випливають звідси; б) обов’язковість участі членів громадського об’єднання в його роботі та створенні загальної бази об’єднання шляхом внесення членських внесків; в) наявність статуту громадського об’єднання [23, c. 121].

У юридичній енциклопедії за загальною редакцією Ю. С. Шемшученка об’єднання громадян визначено як добровільне громадське формування на основі єдності інтересів громадян з метою спільної реалізації їхніх прав і свобод [93, c. 209].

О. М. Ващук, розглядаючи громадські організації, вважає, що підставою їх відмежування від інших колективних утворень громадян є наявність у них таких ознак: 1) недержавність; 2) добровільність;

3) неприбутковість; 4) організаційна єдність; 5) самоврядність [86, c. 322].

К. Ю. Меркулова виділяє ознаки громадських організацій як виду громадських об’єднань, а саме: 1) недержавна організація; 2) добровільність об’єднання; 3) неприбуткова організація, метою якої не є отримання прибутку, тобто він не може перерозподілятися і повинний бути спрямований лише на цілі організації. На її думку, термін «неприбуткова організація» підкреслює особливий режим діяльності та оподаткування такої організації [287, c. 195].

Крім того, вона додатково виділяє четверту загальнообов’язкову ознаку громадських об’єднань - наявність спільної мети, яка, на її дум­ку, полягає у реалізації, а отже, і захисті членами об’єднання своїх спільних інтересів (соціальних, економічних, культурних тощо), оскіль­ки реалізація будь-якого суб’єктивного права, з погляду взаємовідносин громадянина з іншими суб’єктами, пов’язана з

усуненням всіх тих негативних умов, що заважають подальшій ефективній реалізації вже матеріалізованого суб’єктивного права [287, c. 194-196].

Ю. А. Ведєрніков, В. К. Шкарупа надають визначення громадського обєднання через його ознаки. Так, вчені вважають, що громадське обєднання це «добровільне, самокероване, некомерційне формування, створене з ініціативи громадян, що об’єдналися на основі спільності інтересів для реалізації загальних цілей, зазначених у статуті громадського об’єднання» [91, c. 108].

М. Ю. Віхляєв, ґрунтовно досліджуючи громадські організації як суб’єктів адміністративного права, виокремлює такі ознаки об’єд­нань громадян:

1) добровільний характер - фізичні особи не можуть бути примушені будь-ким до створення об’єднання громадян, обов’язкового вступу в них, обов’язкової організаційної чи матеріальної підтримки їхньої діяльності, подібні дії вони можуть здійснювати лише за власним бажанням;

2) незалежність у виборі напрямів та методів діяльності - жодний орган державної влади чи місцевого самоврядування, будь- який інший суб’єкт суспільних відносин, який не є членом певного об’єднання громадян, не може визначити сферу діяльності цього об’єднання, наполягати на необхідності вибору конкретних форм та методів його діяльності;

3) спрямованість на задоволення інтересів членів-діяльність об’єднань громадян визначається законними соціальними, економічними, творчими, віковими, національно-культурними, спортивними, професійними, політичними та іншими інтересам конкретних фізичних та юридичних осіб, які належать до його членів, його функціонування безпосередньо направлено на їхнє задоволення як усередині цього об’єднання, так і в зовнішній середі у відносинах з іншими суб’єктами суспільних відносин;

4) спрямованість на досягнення громадських цілей - крім задоволення інтересів окремих членів, об’єднання громадян функціонують з метою вирішення загальних або для усього суспільства, або для його окремої групи соціальних проблем;

5) створення на основі спільної діяльності - кожний член об’єднання громадян вносить певний внесок у його розвиток, проте, звичайно, їхній рівень активності є різним;

6) самоорганізація та самоврядування - здатність членів об’єднання громадян самостійно без залучення сторонньої допомоги та відсутності обов’язку отримання згоди вирішувати питання, що стосуються внутрішнього функціонування об’єднання;

7) законний порядок створення та діяльності - об’єднання громадян створюються та функціонують у порядку, який визначений Конституцією України, законодавством України та нормативними актами об’єднань громадян, у разі порушення яких безпосередньо вони або їхні члени можуть бути притягнені до юридичної (адміністративної, цивільної, кримінальної, дисциплінарної) відповідальності;

8) некомерційний характер діяльності - метою діяльності об’єд­нань громадян не може бути отримання прибутку при його подаль­шому розподілі між членами об’єднання, проте це не виключає можливість об’єднань громадян займатися підприємницькою (комерційною) діяльністю з метою досягнення їхніх головних цілей діяльності при відсутності розподілу отриманих від неї коштів між членами або засновниками об’єднань;

9) утворення шляхом об’єднання як фізичних, так і юридичних осіб - окремі види об’єднань громадян (наприклад, громадські організації) можуть у своєму складі, крім індивідуальних членів, мати колективних членів, які є юридичними особами;

10) об’єднання громадян є гарантією та формою реалізації конституційного права громадян на об’єднання, яке передбачає можливість створювати об’єднання громадян, вступати в існуючі об’єднання громадян, утримуватись від вступу в об’єднання громадян, безперешкодно виходити з об’єднання громадян;

11) можливість створення як шляхом державної реєстрації з отриманням статусу юридичної особи, так і шляхом повідомлення без отримання статусу юридичної особи;

12) багатоманітність різновидів об’єднань громадян у зв’язку з надзвичайно широким спектром сфер та напрямів їхньої діяльності, які визначаються різноманітністю інтересів та потреб їх засновників та членів;

13) можливість членства громадян України, громадян іноземних держав, осіб без громадянства.

Вчений зазначає, що переважна більшість виділених ознак об’єднань громадян є загальними для всіх їхніх видів, проте у зв’язку з чисельністю видів об'єднань громадян деякі з виділених ознак не є притаманними всім об'єднанням громадян (наприклад, політичні партії підлягають обов'язковій державній реєстрації). Виокремлені загальні ознаки дозволяють запропонувати такі визначення об'єднань громадян - це добровільні, незалежні у виборі напрямів та методів діяльності, некомерційні, самоврядні громадські формування, які створюються та функціонують на основі спільної діяльності, спрямованої на задоволення інтересів їхніх членів як усередині цього об'єднання, так і зовні у відносинах з іншими суб'єктами суспільних відносин, та досягнення громадських цілей у порядку, який визначений Конституцією України, законодавством України та нормативними актами об'єднань громадян [ 103, c. 60-61].

Натомість вчений не звертає увагу на принципи функціонування громадських об'єднань, які сформульовані в законі, а саме: добровільності; самоврядності; вільного вибору території діяльності; рівності перед законом; відсутності майнового інтересу їх членів (учасників); прозорості, відкритості та публічності [380], які теж доцільно віднести до ознак громадських організацій, адже саме принципи відображають їх суттєві характеристики.

Як правильно підкреслює професор В. Колпаков, свій регулюючий вплив держава поширює тільки на ті повноваження громадських формувань, які реалізуються безпосередньо у взаємовідносинах з органами публічної адміністрації. Сутність такого регулювання зводиться до того, щоб, по-перше, через норми адміністративного права закріпити повноваження громадських об'єднань у сфері публічного адміністрування, по-друге, створити реальні гарантії їх реалізації [207, c. 166]. Так, держава а) забезпечує додержання прав громадських об'єднань; б) забороняє втручання органів публічної адміністрації, їх посадових та службових осіб у діяльність громадських об'єднань, так само як і втручання громадських об'єднань у діяльність органів публічної адміністрації, їх посадових та службових осіб, крім випадків, передбачених законом; в) визначає можливість залучення органами публічної адміністрації громадських об'єднань до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об'єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення

консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах публічної адміністрації, в роботі яких беруть участь представники громадських об'єднань; г) встановлює обов'язок щодо проведення в порядку, визначеному законодавством, консультацій з громадськими об'єднаннями щодо проектів нормативно-правових актів, які стосуються правового статусу громадських об'єднань, їх фінансування та діяльності; д) визначає порядок здійснення органами публічної адмінстрації державного нагляду та контролю за дотриманням закону громадськими об'єднаннями [380].

Таким чином, публічний статус громадського об'єднання охоплює його повноваження у взаємовідносинах з органами публічної адміністрації, які полягають у легалізації, реорганізації, припиненні громадських формувань, контролю за їх діяльністю, та можливістю залучення до взаємодії.

Громадські об'єднання утворюються фізичними особами та/або юридичними особами приватного права і тому відносяться до недержавних суб'єктів адміністративного права. Публічно-правовий статус громадських об'єднань визначається пріоритетною метою їх діяльності.

У підручнику з адміністративного права професора В. Колпакова виділяються такі критерії, за якими здійснюється розмежування громадських об'єднань: 1) за метою створення і діяльності об'єднання громадян визнаються:

- політичною партією;

- громадською організацією;

2) за територіальним масштабом діяльності в свій час вчений виділяв громадські організації з всеукраїнським, місцевим та міжнародним статусом [207, c. 170]. Сучасне законодавство виділяє громадські організації із всеукраїнським статусом та громадські організації, які такого статусу не мають [380]. Всеукраїнський статус громадське об'єднання набуває за умови, по-перше, наявності у нього відокремлених підрозділів у більшості адміністративно- територіальних одиниць, по-друге, підтвердження такого статус у порядку, встановленому зоном. Спеціальними законами можуть визначатися інші вимоги щодо підтвердження всеукраїнського статусу окремих видів громадських об'єднань.

Підтвердження всеукраїнського статусу громадського об'єднан­ня та відмова від такого статусу є добровільними;

3) за віком, досяши якого дозволяється бути членом об’єднання громадян, виділяються: політичні партії, громадські організації дорослого населення, молодіжні та дитячі громадські організації [207, c. 171].

Закон встановлює якісні, кількісні вимоги до засновників громадських об’єднань та обмеження, які пов’язані із їх статусом.

Так, якісними вимогами можна визначити вік та статус засновника.

Так, засновниками громадської організації можуть бути особи, які досягли 18 років і які є: а) громадянами України, б) іноземцями, в) особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах. Засновниками молодіжних і дитячих організацій можуть бути ті самі особи, але після досягнення 14-річного віку. Цікавим є той факт, що Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації». встановлює, що засновниками молодіжних та дитячих громадських організацій можуть бути громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, які досягли 15-річного віку.

Така неузгодженість у законодавстві має бути приведена у відповідність.

Засновниками громадської спілки можуть бути юридичні особи приватного права, у тому числі громадські об’єднання зі статусом юридичної особи.

Кількість засновників громадського об’єднання не може бути меншою, ніж дві особи.

Засновником громадської організації не може бути особа, яку визнано судом недієздатною.

Засновниками громадської спілки не можуть бути: а) політичні партії; б) юридичні особи, щодо яких прийнято рішення щодо їх припинення або які перебувають у процесі припинення; в) юридичні особи приватного права, єдиним засновником яких є одна і та сама особа; г) юридична особа приватного права, якщо засновник (власник істотної участі) цієї юридичної особи внесений до переліку осіб, пов’язаних зі здійсненням терористичної діяльності, або щодо яких застосовано міжнародні санкції.

Повноваження засновника громадського об’єднання

закінчуються після прийняття рішення про реєстрацію або прийняття повідомлення про утворення громадського об’єднання.

Членами (учасниками) громадської організації, крім молодіжної та дитячої, можуть бути громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, які досягли 14 років;

4) за способом обліку членів громадські формування можуть поділятися на: а) формування з фіксованим та нефіксованим членством; б) на формування з індивідуальним, колективним та колективно-індивідуальним членством.

У молодіжних та дитячих громадських організаціях допускається індивідуальне і колективне членство. Індивідуальними членами молодіжних та дитячих громадських організацій можуть бути громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах [411].

Індивідуальними членами молодіжних громадських організацій можуть бути особи віком від 14 до 35 років, індивідуальними членами дитячих громадських організацій - особи віком від 6 до 18 років. Вступ неповнолітніх віком до 10 років до дитячих громадських організацій здійснюється за письмовою згодою батьків, усиновителів, опікунів або піклувальників. Особи старшого віку можуть бути членами молодіжних та дитячих громадських організацій за умови, якщо їх кількість у цих організаціях не перевищує 10 відсотків загальної кількості членів; у складі виборних органів молодіжних та дитячих громадських організацій кількість осіб старшого віку не може перевищувати третину членів виборних органів.

Колективними членами молодіжних та дитячих громадських організацій можуть бути колективи інших молодіжних та дитячих громадських організацій.

Колективне членство допускається також у громадських спілках. Членами громадської спілки можуть бути юридичні особи приватного права, у тому числі громадські об’єднання зі статусом юридичної особи, фізичні особи, які досягли 18 років та не визнані судом недієздатними [ 411].

У політичних партіях членами можуть бути лише громадяни України, які відповідно до Конституції України, мають право голосу на виборах, до того ж одночасно можна перебувати лише в одній політичній партії.

Законом встановлюються обмеження щодо членства в політичних партіях, так членами політичних партій не можуть бути: 1) судді; 2) працівники прокуратури; 3) працівники органів

внутрішніх справ; 4) співробітники Служби безпеки України; 5) військовослужбовці; 6) працівники органів державної податкової служби; 7) персонал Державної кримінально-виконавчої служби України.

Членство в політичній партії є фіксованим, форма фіксації має бути визначена статутом політичної партії. Обов’язковою умовою фік­сації членства в політичній партії є наявність заяви громадянина України, поданої до статутного органу політичної партії, про бажання стати членом цієї партії.

Членство в молодіжних та дитячих громадських організаціях може бути фіксованим і нефіксованим [411].

Порядок набуття і припинення членства у громадському об’єднанні, права та обов’язки його членів визначаються статутом [380].

За організаційно-правовими властивостями професор Ю. П. Битяк класифікує об’єднання громадян на: масові об’єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, релігійні організації, добровільні товариства, професійні спілки та ін.); органи громадської самодіяльності (народні дружини з охорони громадського порядку); органи громадського самоврядування (ради і колективи мікрорайону, будинкові, вуличні комітети та ін) [11, c. 122-123].

За способом легалізації громадські формування поділяються на легалізовані шляхом: а) реєстрації; б) повідомленням про заснування [207, c. 170].

Професор Т Коломоєць зазначає, що нормами адміністративного права регулюються питання легалізації громадських формувань, контролю за їх діяльністю, відповідальності та припинення діяльності об’єднань громадян [197, c. 75].

Так, під легалізацією громадських об’єднань розуміється їх офіційне визнання, що здійснюється способом їх реєстрації або повідомлення про заснування [197, c. 75].

О. В. Кузьменко зазначає, що реєстраційна діяльність - це юридич­на процедура, що передбачає ряд заходів, у результаті яких здійснюється документальне підтвердження правового статусу суб’єкта або наділення новими правовими ознаками об’єкта [233, с. 113]. З огляду на це необхідно виділити відповідний ряд заходів, у результаті здійснення яких відбувається документальне підтвердження сформованного правового статусу громадського об’єднання.

Закон «Про громадські об’єднання» [380] встановив загальні правила легалізації. Відповідно до них, по-перше, легалізація може бути здійснена одним з двох шляхів: а) шляхом реєстрації; б) шляхом повідомлення про заснування; по-друге, при легалізації шляхом реєстрації громадське об’єднання набуває статусу юридичної особи.

Особливості легалізації конкретних видів об’єднань громадян містять нормативні акти, які спеціально регулюють їх статус. Так, політичні партії можуть легалізовуватись лише шляхом реєстрації, що зафіксовано у ст. 10 Закону «Про політичні партії в Україні» [ 422]; професійні спілки, їх об’єднання легалізуються шляхом повідомлення на відповідність заявленому статусу і набувають права юридичної особи з моменту затвердження статуту ст. 16 Закону «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» [ 431].

Легалізація є функцією публічної адміністрації і здійснюється чітко зафіксованими у законодавстві органами, а саме:

- Державною реєстраційною службою України (Укрдержреєстр) [395];

- Реєстраційними службами територіальних органів Міністерства юстиції України [398, 442], що забезпечують реалізацію повноважень Укрдержреєстру.

У сукупності легалізуючих органів особливе місце належить Державній реєстраційній службі - центральному органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України черезм юстиції. Укрдержреєстр є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сфері легалізації об’єднань громадян.

Вищезазначений орган, по-перше, здійснює легалізацію всеукраїнських об’єднань громадян, реєстрацію політичних партій, міжнародних громадських організацій. Забезпечує оприлюднення: даних про легалізовані об’єднання громадян і інформації про відмову в їх реєстрації. По-друге, здійснює контроль за додержанням політичною партією чинного законодавства, а також свого статуту. У разі їх порушень звертається до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії або про заборону політичної партії. По-третє, контролює додержання громадськими організаціями положень законодавства і статуту. При виявлені порушень застосовує до громадських організацій стягнення або вносить до суду відповідні подання. По-четверте, здійснює державний контроль за виконавчими

органами сільських, селищних, міських рад щодо реалізації ними делегованих повноважень з питань легалізації місцевих громадських організацій [395].

Реєстрація громадського об’єднання здійснюється у порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» [386], із врахуванням особливостей визначених статусним законодавством про громадські формування, у результаті якої вони набувають статусу юридичної особи приватного права.

Згідно зі ст. 4 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» від 15 травня 2003 року [90] державною реєстрацією юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців визнано засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, засвідчення факту набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, а також вчинення інших реєстраційних дій, які передбачені законом, шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру.

Законодавством передбачено поетапну процедуру створення громадських об’єднань. На першому етапі здійснюється утворення громадського об’єднання на установчих зборах його засновників та оформлюється протоколом. Другий етап полягає у легалізації утвореного громадського об’єднання. Процедура легалізації має бути розпочата протягом 60 днів з дня проведення установчих зборів.

Для чого ініціатор легалізації об’єднання громадян подає до легалізуючого органу відповідні документи. Легалізуючий орган в свою чергу, перевіряє їх наявність відповідно до вимог «Порядку підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об’єднань громадян та інших громадських формувань» [355], фіксує їх надходження.

Процедура легалізації полягає у:

а) проведенні правової експертизи установчих документів на їх відповідність Конституції та іншим актам законодавства України. Правову експертизу проводять:

- Укрдержреєстрі - Департамент легалізації об’єднань громадян, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств;

- у територіальних органах Мін’юсту - реєстраційні служби [355].

б) прийнятті рішення про легалізацію. Рішення приймаються залежно від результатів правової експертизи в межах установленого строку виключно на підставах, встановлених чинним законодавством. Укрдержреєстр та реєстраційні служби територіальних органів Мін’юсту (далі - легалізуючий орган), зобов’язані у строк, визначений законами України та іншими актами законодавства України, прийняти одне з таких рішень: про легалізацію (реєстрацію) громадського формування; про відмову в легалізації (реєстрації) громадського формування. Такі рішення оформляються наказами, до яких додається правовий висновок щодо відповідності законодавству України установчих документів, поданих на легалізацію (реєстрацію);

в) внесенні відомостей до відповідного реєстру та присвоєнні реєстраційного номера. Відомості про легалізовані (зареєстровані) громадські формування, про зміни до статутних документів громадських формувань та про зміни у складі керівних органів вносяться до Єдиного реєстру громадських формувань у порядку, визначеному Положенням про нього [355].

Відомості реєстру містять таку інформацію:

- Реєстраційний номер запису та дата реєстрації в Єдиному реєстрі. Дата надходження документів, форма легалізації (шляхом реєстрації, шляхом повідомлення про заснування), найменування (повне, скорочене (за наявності)). Вид (політична партія, структурне утворення політичної партії; громадська організація, місцевий осередок громадської організації, спілка громадської організації; профспілка, організація профспілок, об’єднання профспілок та організацій профспілок тощо).

- Відомості про реєструвальний орган, до якого надійшли документи на легалізацію (реєстрацію). Дата та підстава прийнятого рішення про легалізацію (реєстрацію) (лист, правовий висновок, наказ, рішення суду) або відомості про відмову в легалізації (реєстрації). Відомості про реєстратора.

Останнім етапом легалізації є видача документа про легалізацію. Керівнику громадського формування або уповноваженій ним чи центральним статутним органом особі особисто видаються: а) свідоцтво про легалізацію (реєстрацію) громадського формування; б) перший примірник статуту, на копіях свідоцтва або статуту вони проставляють свій підпис із зазначенням своєї посади в громадському

формуванні, прізвища, імені та по батькові, дати одержання документів [355].

У випадку наявності певних підстав може бути відмовлено у реєстрації громадського формування. Такими підставами закон визначає: а) наявність у статуті та рішеннях, відображених у протоколі про утворення громадського об’єднання, положень, що не відповідають Конституції України; б) наявність положень щодо утворення і діяльності громадських об’єднань, до яких встановлені обмеження, а саме:

- утворення і діяльність громадських об’єднань, мета (цілі) або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення;

- громадські об’єднання не можуть мати воєнізованих формувань;

- інші обмеження права на свободу об’єднання, у тому числі на утворення і діяльність громадських об’єднань, можуть бути встановлені виключно законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей;

- громадським об’єднанням не можуть надаватися владні повноваження, крім випадків, передбачених законом.

- не відповідність статусу засновників та учасників громадського формування встановленим законодавством вимогам.

За наявності зазначених підстав готуються правовий висновок про відмову з викладенням підстав відмови - конкретних положень законодавства України, яким суперечать (з якими не узгоджуються) статутні документи та/або норми статуту (положення), які порушені при прийнятті громадським формуванням відповідних рішень, та проект наказу.

У наказі викладається рішення легалізуючого органу та роз’яс­нюється порядок його оскарження. У преамбулі наказу вказуються закони України та інші нормативно-правові акти, які встановлюють повноваження легалізуючих органів, та/або судові рішення, які стали підставою для прийняття легалізуючим органом відповідного рішення

та/або вчинення дії. Про прийняте рішення заявникові надсилається лист-повідомлення за підписом директора департаменту, керівника реєстраційної служби територіального органу Мін’юсту.

Легалізоване громадське об’єднання наділяється відповідними правами та обов’язками.

Обсяг прав громадського об’єднання залежить від способу його легалізації.

Публічні права, якими наділяються громадські об’єднання, передбачені ст. Закону «Про громадські обєднання», можна розмежувати на публічно-інформаційні та адміністративні.

До публічно-інформаційних прав необхідно віднести: а) право на вільне поширення інформації про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі); б) право одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

До адміністративних прав належать: а) право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами; б) право брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об’єднання та важливих питань державного і суспільного життя; в) право проводити мирні зібрання;

Враховуючи приватно-правову природу створення громадських об’єднань, законодавець наділяє їх правом здійснювати інші права, не заборонені законом.

Крім вищезазначених прав, громадські об’єднання зі статусом юридичної особи додатково наділяються, по-перше,

адміністративними правами: а) брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV; б) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого

самоврядування для проведення консультацій з громадськими об’єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

По-друге, майновими правами: а) бути учасником цивільно- правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства; б) здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об’єднання або через створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського об’єднання та сприяє її досягненню. Слід звернути увагу на те, що саме громадське об’єднання зі статусом юридичної особи є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання прибутку, разом з тим воно може займатися підприємницькою діяльністю. Відомості про здійснення підприємницької діяльності громадським об’єднанням включаються до Реєстру громадських об’єднань; в) бути виконавцем державного замовлення відповідно до закону; г) засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації; д) отримувати відповідно до закону фінансову підтримку за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів; е) володіти, користуватися і розпоряджатися коштами та іншим майном, яке, відповідно до закону, передане такому громадському об’єднанню його членами (учасниками) або державою, набуте як членські внески, пожертвуване громадянами, підприємствами, установами та організаціями, набуте в результаті підприємницької діяльності такого об’єднання, підприємницької діяльності створених ним юридичних осіб (товариств, підприємств), а також майном, придбаним за рахунок власних коштів, тимчасово наданим у користування (крім розпорядження) чи на інших підставах, не заборонених законом.

Структура правового статусу суб’єкта права, крім прав в обов’яз­ковому порядку, включає і обов’язки, які корелюються з правами.

Аналіз норм закону про громадські об’єднання дає можливість зробити такі висновки: по-перше, юридичні обов’язки в законі визначені для громадських об’єднань - юридичних осіб, по-друге, обов’язки громадських об’єднань зі статусом юридичної особи розпорошені, тому було б доцільно згрупувати їх в окремій статті закону.

До обов’язків громадських об'єднань із статусом юридичної особи законодавець відносить: а) ведення бухгалтерського обліку, фінансової та статистичної звітності, реєструватися в органах державної податкової служби та сплачувати до бюджету обов’язкові платежі відповідно до закону; б) при отриманні фінансової підтримки за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів подавати та оприлюднювати звіти про цільове використання цих коштів відповідно до закону.

Політичні партії зобов’язані щорічно опубліковувати в загальнодержавному засобі масової інформації фінансовий звіт про доходи і видатки, а також звіт про майно політичної партії; подавати на вимогу контролюючих органів необхідні документи та пояснення.

Профспілки, їх об’єднання, здійснюючи представництво та захист трудових і соціально-економічних прав та інтересів своїх членів, повинні додержуватися Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів, а також виконувати колективні договори та угоди, які вони уклали, та взяті на себе зобов’язання.

Чітке визначення обов’язків громадської організації дасть можливість забезпечити належний контроль за їх виконанням, тому доцільно за аналогією з законодавством Російської Федерації визначити такі обов’язки громадських об’єднань в Україні, а саме: а) дотримуватися законодавства України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, що стосуються сфери їх діяльності, а також норм, передбачених статутами, іншими установчими документами;

б) щорічно публікувати звіт про використання свого майна або забезпечувати доступність ознайомлення з вказаним звітом;

в) щорічно інформувати орган, що реєструє громадські об’єднання, про продовження своєї діяльності з вказівкою місця знаходження постійно діючого керівного органу, його назви і даних про керівників громадського об’єднання в обсязі відомостей, що включаються до Єдиного реєстру громадських об’єднань; г) представляти за запитом органу, що реєструє громадські об’єднання, рішення керівних органів і посадових осіб громадського об’єднання, а також річні та квартальні звіти про свою діяльність в обсязі відомостей, що подаються до податкових органів; д) допускати представників органу, що реєструє громадські об’єднання, на заходи, що проводяться громадським об’єднанням; ж) сприяти представникам органу, що реєструє

громадські об’єднання, в ознайомленні з діяльністю громадського об’єднання щодо досягнення статутних цілей і дотримання законодавства України.

Аналізуючи статистичні дані, акумульовані Державною службою статистики України, кількість громадських обєднань, що прозвітували про результати своєї діяльності за 2012 р. органам державної статистики, становить 25 297 центральних органів громадських організацій (на 8 % більше, ніж у 2011 р.), що складає 39,7 % від загальної кількості центральних органів громадських

організацій, легалізованих реєструючими органами (зростання порівняно з 2011 р. на 12,5 в.п.). Інші не були знайдені за

реєстраційними адресами і додаткові відомості про їхнє розташування не відомі.

Загальна кількість членів на обліку громадських організацій, які подали звіти, нараховує 36,3 млн осіб, з них 7,4 млн. (20,3 % від загаль­ної кількості) - члени, що перебували на обліку центральних органів.

У 2012 р. громадськими організаціями усіх рівнів було проведено 608,4 тис. масових заходів (у 2011р. - 467,9 тис. заходів). Найбільша питома вага у структурі масових заходів припадала на з’їзди, конференції, збори - 25,1 % або 152,4 тис. заходів, та лекції (зустрічі) - 23,3% або 140,9 тис. заходів.

Для своєї діяльності громадськими організаціями у 2012р. з різних джерел було отримано 3,7 млрд грн (на 9,6 % більше, ніж у 2011 р.). Надходження від благодійності становили 1,6 млрд грн або 44,6 % від загальної суми коштів для фінансування діяльності громадських організацій [471].

Аналіз статистичних даних актуалізує питання контролю за діяль­ністю громадських організацій.

Державний нагляд та контроль за дотриманням закону громадськими об’єднаннями здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом [380].

Укрдержреєстр здійснює контроль за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, вживає визначені законом заходи у разі порушення політичними партіями Конституції та законів України, звертається до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії або про заборону політичної партії; здійснює контроль за додер- 294

жанням громадськими організаціями положень статуту, застосовує стягнення або вносить до суду подання щодо застосування до громадських організацій стягнень за порушення законодавства [395].

Статтею 186-5 КУпАП передбачена адміністративна відповідаль­ність за порушення законодавства про обєднання громадян, яка передбачена для керівників та учасників обєднання громадян.

Так, керівництво об’єднанням громадян, яке не легалізувалося у встановленому законом порядку чи якому відмовлено у легалізації, або яке примусово розпущено за рішенням суду, але продовжує діяти, а також участь у діяльності таких об’єднань - тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти п’яти до ста тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [190].

Безпосередньо до громадських об’єднань застосовується така санкція, як заборона громадського об’єднання в судовому порядку за позовом уповноваженого органу з питань реєстрації в разі виявлення ознак порушення громадським об’єднанням вимог статей 36, 37

Конституції України, ЗУ «Про громадські об’єднання». Не допускаються інші підстави для заборони діяльності громадського об’єднання. Заборона громадського об’єднання має наслідком припинення його діяльності та виключення з Реєстру громадських об’єднань.

Справа про заборону громадського об’єднання розглядається у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.

Викликає інтерес сфера відносин публічного адміністрування та функціонування у ній громадських організацій.

Адже саме вони (громадські організації, профспілки, неурядові дослідні центри) є «сукупністю відносно автономних, авторитетних недержавних структур, які складають систему конструктивних противаг і стримувань для структур державної влади», та є посередником у діалозі між громадянином та владою [270, c. 14].

Важливим аспектом у питанні спроможності громадських організацій виступати представниками інтересів суспільства у публічно-правовій сфері є їхня спроможність ефективно взаємодіяти з органами публічної адміністрації. Можливості партнерських стосунків між органами влади та інститутами громадянського суспільства розширюються, зокрема, завдяки позитивним тенденціям у становленні останніх.

Аналіз чинного законодавства дає можливість визначити такі можливі шляхи участі інститутів громадянського суспільства у сфері відносин адміністративно-правового регулювання:

- безпосередня;

- опосередкована.

Безпесередня участь проявляється у створенні громадських рад при органах виконавчої влади з метою забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики [405]. Громадські ради діють на постійній основі, виконуючи консультативно-дорадчу, координаційну та контрольну функції.

Консультативно-дорадча функція пов’язана з тим, що рішення ради мають рекомендаційний характер для органів, стосовно яких вони приймаються.

Разом з тим громадські ради проводять ряд координаційних заходів, пов’язаних з проведенням консультацій з громадськістю та моніторингом громадської думки [399], що дає можливість стверджувати про аргументованість винесених на розгляд органу пропозицій.

Проведення громадських слухань також забезпечує безпосередню участь інститутів громадянського суспільства в публічному управлінні. Норми про проведення громадських слухань містяться у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, Законі України «Про житлово-комунальні послуги« від 24 червня 2004 року № 1875-IV, Законі України «Про екологічну мережу України«, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР та в підзаконних нормативно-правових актах.

Необхідно звернути увагу, що в Законі України «Про екологічну експертизу» взагалі йдеться про публічні слухання, що проводяться за участю громадськості. Разом з тим слід звернути увагу на проблемні питання з цього напряму діяльності, так, у законодавстві відсутнє визначення самого поняття «громадські слухання», не встановлено порядку, строків їх проведення, що ускладнює реалізацію норм чинного законодавства, а в окремих випадках спотворює її. Існує думка щодо регулювання порядку проведення громадських слухань нормами статутів територіальних громад, на нашу думку, це питання має регулюватись на рівні держави, а тому назріла необхідність прийняття Закону України «Про громадські слухання».

В окремих випадках колективні суб'єкти громадянського суспіль­ства наділяються публічно-владними повноваженнями. На це в свій час звернув увагу корифей української адміністративно-правової науки професор В. К. Колпаков. Вчений розглядав громадські формування та здійснював їх об'єднання у групи за метою створення [203, с. 23]. У свою чергу, необхідно звернути увагу на функції, якими наділяються такі формування. Наприклад, у Законі України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» встановлено, що громадяни України, відповідно до Конституції України, мають право створювати в установленому порядку громадські об'єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, Державній прикордонній службі України та органам виконавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров'я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин. Для реалізації цих завдань члени громадського формування наділяються правом застосування заходів фізичного впливу і спеціальних засобів. У свою чергу, органи публічної влади здійснюють координацію та контроль за діяльністю громадських формувань, заслуховують повідомлення і звіти керівників зазначених формувань.

Опосередкована участь колективних суб'єктів громадянського суспільства у сфері публічного адміністрування може проявлятися у поданні звернень, організації та проведенні мітингів, страйків.

Також привертає увагу і проблема виконання функцій соціального партнера колективними суб'єктами громадянського суспільства щодо органів публічної влади. Співпраця з громадськими організаціями в соціальній сфері пов'язана з турботою про малозабезпечених, хворих, соціально незахищених громадян, сприянням вихованню та освіті дітей і підлітків, збереженню та розвитку культури тощо. Залучення суб'єктів громадянського суспільства є успішнішими та економічнішими, ніж дії державних

установ.

Таким чином, можна зробити висновок, що, по-перше, новий закон визначає лише дві організаційно-правові форми громадських об’єднань: громадські організації або громадські спілки не зазначаючи про те, що громадські об’єднання можуть існувати і в інших організаційно-правових формах, разом з тим у статусі громадського об’єднання функціонують, наприклад, благодійний фонд, асоціація, конгрес, громадський рух, спілка, товариство, громадська / благодійна установа, благодійна організація (фундація, місія, ліга) тощо. Доцільним, на нашу думку, є запозичення досвіду Російської Федерації, де в чинному Законі «Про громадські об’єднання» визначено вичерпний перелік усіх організаційно-правових форм, у яких можуть функціонувати громадські об’єднання. По-друге, аналізуючи безпосередньо права громадських об’єднань, передбачені Законом України «Про громадські об’єднання», можна констатувати, що законодавець розмежовує права громадських об’єднань взагалі та права громадських об’єднань зі статусом юридичної особи, наділяючи лише останніх правом брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об’єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.