Публічні грошові кошти як вид публічного майна

Здійснення публічної влади, виконання завдань суб'єктами публічної адміністрації, задоволення цими суб'єктами публічних потреб фізич­них (юридичних) осіб неможливе без грошових коштів, за рахунок яких утворюються місцеві й державний бюджет.

Ці кошти спрямовуються, зокрема, на такі потреби (п.п. 30-36 ст. 9 Закону України від 22 грудня 2011 р. «Про Державний бюджет України на 2012 рік»)¹:

• здійснення природоохоронних заходів;

• захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сіль­ськогосподарських угідь;

• державну підтримку галузі тваринництва;

• реалізацію заходів Програми утилізації твердого ракетного па­лива;

• державну підтримку розвитку хмелярства, закладення молодих са­дів, виноградників та ягідників і нагляд за ними;

• реалізацію інвестиційних програм (проектів), зокрема у спосіб ре- кредитування або надання трансфертів;

• державне пільгове кредитування індивідуальних сільських забу­довників на будівництво.

Приклад

Матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності аварій­но-рятувальних служб здійснюється за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів, підприємств, установ, організацій, зокрема громад­ських, що створюють аварійно-рятувальні служби, коштів від надання додаткових платних послуг, а також добровільних пожертвувань юри­дичних і фізичних осіб, інших не заборонених законодавством джерел (ст. 33 Закону України від 14 грудня 1999 р. «Про аварійно-рятувальні служби»^{[441] [442]).}

Фінансування медико-психологічної реабілітації рятувальників дер­жавних аварійно-рятувальних служб (формувань), підпорядкованих спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади, до повноважень якого належить захист населення і територій від над­звичайних ситуацій техногенного та природного характеру, здійснюєть­ся за рахунок коштів державного бюджету України, передбачених на утримання цих служб (формувань).

Відсутність у суб'єктів публічної адміністрації таких коштів унеможли­влює здійснення ними адміністративної діяльності, виконання інших публічних завдань та функцій, а тому формування фондів публічних грошових коштів, їх використання, контроль такого використання є не­від'ємною складовою діяльності будь-якого суб'єкта публічної адміні­страції.

Більш того, брак публічних грошових коштів є передумовою поши­рення в суспільстві і державних органах негативних соціальних проявів.

Так, Парламентська асамблея Ради Європи закликає органи влади Укра­їни забезпечити, щоб судова система фінансувалася належним чином з державного бюджету, оскільки поточна ситуація хронічного недофінансу- вання збільшує можливості для корупції та підриває верховенство пра­ва (п. 7.3.8 Резолюції 1755 (2010) Парламентської асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні», ухвалена у Страс­бурзі, Французька Республіка, 4 жовтня 2010 р.¹).

Процедури накопичення, розподілу й перерозподілу фондів публіч­них грошових коштів, їх використання й контроль такого використання врегульовані конституційними нормами й нормами адміністративного права - Конституцією України (ст.ст. 49, 67, п. 14 ст. 85, п. 1 ст. 92, п. 3 ст. 116, ст.ст. 130, 140, 142, 143), Бюджетним кодексом України^{[443] [444], Подат­ковим кодексом України[445] тощо.}

Норми, якими урегульовуються відносини щодо публічних грошових коштів, містяться в інших численних національних актах й актах євро­пейських інституцій, наприклад:

• Законі України від 19 листопада 1992 р.

• Законі України від 18 вересня 1991 р. «Про інвестиційну діяль­ність»^{[446] [447];}

• Законі України від 5 липня 2012 р. «Про інститути спільного інвес­тування»^[448];

• Законі України від 12 липня 2001 р. «Про фінансові послуги та дер­жавне регулювання ринків фінансових послуг»^[449];

• Законі України від 30 червня 1999 р. «Про джерела фінансування органів державної влади»^[450];

• Угоді про фінансування програми «Підтримка секторальної політи­ки управління кордоном в Україні» від 3 жовтня 2011 р.^[451];

• Конвенції про мінімальні норми соціального забезпечення, ух­валеній Генеральною конференцією Міжнародної організації праці 28 червня 1952 р.^[452];

• Європейському кодексі соціального забезпечення (переглянуто­му) (ETS № 139) від 6 листопада 1990 р.^[453];

• Рекомендації Rec (2004) 1 Комітету міністрів Ради Європи «Про фінансове й бюджетне управління на місцевому й регіональному рів- нях»^[454], прийнятій 8 січня 2004 р. на 867-му засіданні заступників міні­стрів;

• Рекомендації Rec (2005) 1 Комітету міністрів Ради Європи «Про фінансові джерела органів місцевої й регіональної влад», прийнятій 19 січня 2005 р. на 912-му засіданні заступників міністрів^[455].

У переважній більшості випадків єдиним розпорядником публічних грошових коштів, суб'єктом, який контролює повноту надходження й правильність витрачання цих коштів, є держава в особі її уповноваже­них суб'єктів, органи місцевого самоврядування.

Обсяг, зміст та особливості повноважень цих суб'єктів щодо розпоряд­ження публічними грошовими коштами залежить від завдань й функ­цій, які визначені для них у сфері публічних грошових коштів.

Перелік суб'єктів, наділених загальними повноваженнями щодо опо­середкованого розпорядження публічними грошовими коштами, ви­глядає так:

• Верховна Рада України;

• Президент України;

• Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади;

• прокуратура;

• суди;

• органи влади Автономної Республіки Крим;

• органи місцевого самоврядування.

До суб'єктів, наділених спеціальними повноваженнями щодо розпо­рядження публічними грошовими коштами, зокрема належать:

• Рахункова палата;

• Міністерство економічного розвитку і торгівлі України;

• Державна казначейська служба України;

• Пенсійний фонд України;

• Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності;

• Національний банк України;

• Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку;

• Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

У державі чітко визначені джерела надходження публічних грошо­вих коштів, адміністративні процедури їх накопичення, перерозподілу й витрачання. Саме джерело надходження й витрачання характеризує суть публічних грошових коштів, визначає їх вид. Відповідно, існують різні види публічних грошових коштів.

За змістом Рекомендації Rec (2005) 1 Комітету міністрів Ради Європи «Про фінансові джерела органів місцевої й регіональної влад», прийнятої 19 січня 2005 р. на 912-му засіданні заступників міністрів^[456], фінансові дже­рела органів місцевої й регіональної влад можуть бути:

a) зважаючи на можливість органу влади змінювати рівні свого оподат­кування - власні або трансферні.

Власні ресурси органу влади - це ті, чий рівень орган влади може змі­нювати, можливо, в заздалегідь визначених рамках. Ці ресурси можуть, наприклад, бути фіскальними або ні, особливими чи пайовими тощо.

Трансферні ресурси органу влади - це ті, чий рівень орган влади не може змінювати. Вони можуть, наприклад, бути фіскальними чи ні, особливими чи додатковими, пропорційними чи ні (субсидіями) тощо;

b) зважаючи на можливість органу влади вільно використовувати свої прибутки ресурси можна класифікувати на цільові або нецільові.

Цільові ресурси органу місцевої влади - це ті, які можуть бути викори­стані з певною метою (товари, власність), і рішення щодо яких ухвалює інший, а не заінтересований орган влади.

Нецільові ресурси - це ті, які можна вільно використовувати за умов до­тримання законодавства про використання державних ресурсів органом місцевої влади;

c) враховуючи співвідношення між сумою, що становить прибуток органу місцевої влади, й загальною сумою надходжень, що стягуються на місцево­му рівні, ресурси можуть бути пропорційними або непропорційними.

Пропорційні ресурси органу влади - це ті, що безпосередньо визнача­ються сумою, стягуваною на місці. Вони можуть, наприклад, бути фіскаль­ними чи ні, особливими чи ні (пайовими) тощо.

Власні ресурси є зазвичай пропорційними.

Субсидії є непропорційними фінансовими трансферами;

d) зважаючи на кількість органів влади, які розподіляють свої прибутки, ресурси можуть бути особливими або пайовими.

Особливі ресурси органу влади - це ті, прибутки від яких загалом станов­лять прибуток такого органу влади. Вони можуть, наприклад, бути фінансо­вими чи ні, власними ресурсами або фінансовими трансферами тощо.

Пайові ресурси органу влади - це ті, які одержує цей орган влади, крім ресурсів, що їх стягує інший орган влади на тій самій базі;

e) інші визначення:

• додаткові ресурси - це пайові власні ресурси;

• додаткові податки - це фіскальні додаткові ресурси;

• загальні субсидії - це нецільові непропорційні фінансові трансфери;

• спеціальні субсидії - це цільові непропорційні фінансові трансфери.

Джерелом надходження публічних грошових коштів можуть бути й міжнародні фонди, залучені до використання у межах держави.

Парламентська асамблея Ради Європи схвалює рішення України щодо її згоди закрити Чорнобильську атомну електростанцію, і рішення міжна­родного співтовариства, яке діяло через Європейський банк реконструк­ції та розвитку (ЄБРР) та Євроатом, щодо основної фінансової допомоги у цьому процесі відповідно до Меморандуму про взаєморозуміння, укла­деного в 1995 р. між урядом України, урядами країн «Великої сімки» та Європейською комісією¹.

Асамблея визнає сьогоднішні економічні труднощі України. Вона також звертає увагу на попередню згоду між Україною та ЄБРР стосовно допо­моги у завершенні фінансування будівництва двох нових ядерних реак­торів у Хмельницькому та Рівному, так званий проект «Х 2/Р 4» (K 2/R 2).

Асамблея звертає увагу на подальшу необхідність допомоги Україні і Ро­сії, а також особливо серйозно потерпілій Білорусі у подоланні наслідків Чорнобильської катастрофи, пов'язаних із здоров'ям, соціальними про­блемами та довкіллям.

Асамблея вітає той факт, що зараз розпочнеться практична робота з виконання плану дій стосовно Чорнобильського об'єкта «Укриття», та те, що фінансова допомога міжнародного співтовариства сягає суми 713 млн дол. від загальної необхідної суми у 768 млн дол. Асамблея закликає дер­жави - члени Ради Європи та інші країни до повного забезпечення вико­нання проекту відповідно до Плану та залучення якомога більшої кіль­кості українських працівників до роботи в умовах суворого дотримання міжнародних стандартів безпеки.

Отже, публічні грошові кошти, залежно від свого походження й використання класифікуються на такі види:

• публічні грошові кошти європейських та світових інституцій, залу­чені до використання в Україні;

• державні публічні грошові кошти^{[457] [458] - кошти державного бюджету (див., наприклад, п. 1 ст. 92, ст.ст. 95, 96 Конституції України);}

• місцеві публічні грошові кошти - кошти місцевих бюджетів - бю­джети Автономної Республіки Крим, областей, районів, бюджети міс­цевого самоврядування (див., наприклад, п.п. 1, 2, 23, 34 ч. 1 ст. 2 Бю­джетного кодексу України);

• видатки бюджету - кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом (п. 13 ст. 2 Бюджетного кодексу України);

• витрати бюджету - видатки бюджету, надання кредитів з бюдже­ту, погашення боргу та розміщення бюджетних коштів на депозитах, придбання цінних паперів (п. 14 ст. 2 Бюджетного кодексу України);

• власні надходження бюджетних установ - кошти, отримані в уста­новленому порядку бюджетними установами як плата за надання по­слуг, виконання робіт, гранти, дарунки та благодійні внески, а також кошти від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності (п. 15 ст. 2 Бюджетного кодексу України);

• державний борг - загальна сума боргових зобов'язань держави з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок державного запозичення (п. 20 ст. 2 Бюджетного кодексу України);

• доходи бюджету - податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, плату за надання адміністративних послуг, власні надходження бюджетних установ) (п. 23 ст. 2 Бюджетно­го кодексу України);

• міжбюджетні трансфери - дотації, субвенції, субсидії;

• публічні грошові кошти фондів пенсійного страхування;

• публічні грошові кошти фондів соціального страхування;

• публічні грошові кошти фондів медичного страхування;

• публічні грошові кошти благодійних фондів;

• публічні грошові кошти, отримані з будь-яких інших джерел, не за­боронених законодавством.

Як різновид публічного майна публічні грошові кошти характеризу­ються такими ознаками:

• головне призначення публічних грошових коштів - задовольни­ти легітимовані загальносуспільні, тобто притаманні усім без винятку учасникам суспільства, потреби, інтереси, а також потреби й інтереси держави, її суб'єктів;

• витрачаються для створення умов здійснення фізичними (юридич­ними) особами їхніх публічних та приватних прав, свобод, інтересів;

• використовуються для здійснення суб'єктами публічної адміністра­ції покладених на них завдань та функцій;

• створюють умови для виконання повноважень суб'єктами публіч­ної адміністрації;

• накопичуються в особливі запаси - бюджети, фонди які використо­вуються на суспільно-державні потреби у послідовності, передбаченій особливими адміністративними процедурами;

• публічні грошові кошти надходять із внутрішньодержавних джерел та джерел європейських та світових інституцій;

• утворення публічних грошових коштів, розпорядження ними, кон­троль за їх використанням здійснюються за приписами спеціальних нормативних актів за правилами адміністративних процедур;

• розпорядниками публічних грошових коштів є спеціально уповно­важені суб'єкти держави й місцевого самоврядування.

12.4.