Виникнення, зміна та припинення режиму публічного майна

Після того, як публічне майно «з'являється» у адміністратив­но-правових відносинах, виникає об'єктивна потреба визначити, яких саме правил поведінки слід дотримуватися учасникам відно­син щодо цього майна, які існують завдання щодо створення пу­блічного майна.

Ухвалення нормативних актів, які урегульовують поведінку учасників адміністративно-правових відносин щодо публічного майна, й створення цього майна відбуваються приблизно одночасно.

Отже, варто розуміти, що розроблення та прийняття правил поведін­ки й створення публічного майна є двома взаємозалежними й взаємо- обумовлюючими процедурами, настільки тісно поєднаними воєдино, що неможливо визначити, коли завершується одна й розпочинається інша.

Взаємозв'язок публічного майна, його призначення й повнова­жень учасників адміністративно-правових відносин, котрі виникли щодо такого майна, можна уявити так:

Учасник 1

Повноваження учасника 1

Публічне майно

Призначення публічного майна

А

Учасник 2

Повноваження учасника 2

Однозначне розуміння суті правил поведінки кожного учасника ад­міністративно-правових відносин щодо публічного майна, завдання, задля яких це майно створено, забезпечує правильне застосування іс­нуючих норм права, обрання належного виду діяльності.

Конституційний Суд України у Рішенні від 1 квітня 2010 р. № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої стат­ті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «р> статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністра­тивного судочинства України^[404] зауважив, що системний аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ч. 1 ст. 10, ст.ст. 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить, що органи місцевого самовря­дування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Консти­туцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб’єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокре­ма нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу.

Отже, положення ч. 1 ст. 143 Конституції України «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» стосується вирішення органами місцевого самоврядування як суб’єкта­ми владних повноважень питань, визначених законами, зокрема у галузі земельних відносин.

Відповідно до п.п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпоряд­ження землями територіальних громад, передача земельних ділянок ко­мунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, ви­лучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Конституційний Суд України вважає, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (норма­тивних актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів, крім публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирі­шення (ч. 2 ст. 4, п. 1 ч. 1, ч. 2 ст. 17 Кодексу).

Положення п.п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України щодо повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цьо­го Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користуван­ня із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із зе­мель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб’єкти владних повноважень.

Положення п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативних актів чи юридичних актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публіч­но-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Сукупність правил поведінки учасників адміністративно-правових відносин щодо публічного майна та його завдання є нічим іншим, як юридичним режимом публічного майна.

Нами вже було з'ясовано, що публічне майно буває різних видів, має різне походження. Тому цілком природно, що й юридичний режим цих видів майна набуває відмінного змісту й поширюється на спеціальну сукупність суб'єктів.

Юридичні режими існуючих видів публічного майна регулюються відповідними нормативними актами - Конституцією України, закона­ми України, указами Президента України, постановами Кабінету Міні­стрів України, наказами центральних органів виконавчої влади, юри­дичними актами місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.

З викладеного випливає, що юридичні режими публічного майна ви­никають за однієї із таких умов:

• у разі первісного створення публічного майна - зведення споруд, прокладання та будівництво шляхів, складання проектів державного чи місцевого бюджетів тощо.

Приклад

Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про державний бюджет України (ч. 1 ст. 32 Бюджетного кодексу України¹).

Міністерство фінансів України відповідає за складання проекту за­кону про державний бюджет України, визначає основні організацій­но-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту державного бюджету України та прогнозу державного бюджету України на наступ­ні за плановим два бюджетні періоди (ч. 2 ст. 32 Бюджетного кодексу України^{[405] [406]).}

Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних мак- ропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бю­джету у попередніх та поточному бюджетних періодах визначає загаль­ний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету та дає оцінку обся­гу фінансування бюджету для складання проекту державного бюджету України та індикативних прогнозних показників державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди (ч.

• внаслідок відчуження приватного або комунального майна, яке пе­реходить у власність держави. Таке відчуження за встановленою проце­дурою можливе за рішенням суду або за рішенням органу виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, військового команду­вання, органу місцевого самоврядування (Закон України від 17 листопада 2009 р. «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності»¹, Закон України від 17 травня 2012 р. «Про передачу, примусове відчуження або вилучен­ня майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану»^{[408] [409], п.п. 3, 4 ст. 24, ст.ст. 28, 29 КпАП[410], ст.ст. 183-1 КАС України[411]).}

Приклад

Право звернутися з адміністративним позовом про примусове відчу­ження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності мають органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які відповідно до закону можуть викуповувати ці об’єкти для суспільних потреб (ч. 1 ст. 183-1 Кодексу адміністративного судочинства України).

Юридичний режим публічного майна не є постійною категорією, він може змінюватися залежно від суспільних або державних потреб. Така зміна відбувається:

• за рішенням суб'єкта публічної адміністрації, у віданні якого це майно перебуває. Однією із особливостей юридичного режиму дер­жавної власності є можливість встановлення на певний період морато­рію на примусове відчуження майна підприємств^[412].

Приклад

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рі­шень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень (ч. 1 ст. 20 Земельного кодексу України).

Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконав­чої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рі­шення про передачу цих земель у власність або надання у користуван­ня, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного та істо- рико-культурного призначення (ч. 2 ст. 20 Земельного кодексу України);

• у зв'язку із перетворенням одного виду публічного майна на інший.

Приклад

Зміна меж, категорії та скасування статусу територій та об’єктів при­родно-заповідного фонду проводиться відповідно до ст.ст. 51-53 Зако­ну України «Про природно-заповідний фонд України» за погодженням з центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища на підставі відповідного експертного висновку (ст. 54 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

Припинення юридичного режиму публічного майна відбувається за таких обставин:

• у зв'язку із роздержавленням (приватизацією) публічного майна.

Приклад

При приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій земельні ділянки передаються праців­никам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров’я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з визначенням кожному з них земельної частки (паю) (ч. 1 ст. 25 Земельного кодексу України).

Рішення про приватизацію земель державних і комунальних сільсько­господарських підприємств, установ та організацій приймають органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень за клопотанням працівників цих підприємств, установ та організацій (ч. 2 ст. 25 Земельного кодексу України);

• у зв'язку із закінченням строку, на який це публічне майно створено. Так, на кожний наступний календарний рік Верховною Радою України за­тверджується новий державний бюджет на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період (ст.

• у зв'язку із припиненням існування публічного майна.

Приклад

Утилізація військового майна - проведення організаційних, наукових, технічних, економічних, екологічних, санітарних, протиепідемічних та інших робіт (заходів), що забезпечують переробку військового майна (ст. 6-1 Закону України від 21 вересня 1999 р. «Про правовий режим майна у Збройних Силах України»¹);

• у зв'язку із втратою публічним майном властивостей (якостей), за­ради яких це майно використовувалося.

Приклад

Відновлені в ході утилізації компоненти військового майна, зокрема агрегати, системи, вироби або елементи, після ремонту чи модернізації та приймання їх в установленому порядку можуть використовуватися за призначенням відповідно до закону (ст. 6-1 Закону України «Про право­вий режим майна у Збройних Силах України»^{[413] [414]);}

• у зв'язку із припиненням існування суб'єкта публічної адміністра­ції, який користувався публічним майном.

Приклад

У разі ліквідації державного чи комунального підприємства, устано­ви, організації землі, які перебувають у їх постійному користуванні, за рішенням відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування переводяться до земель запасу або надаються іншим громадянам та юридичним особам для використання за їх цільовим при­значенням, а договори оренди земельних ділянок припиняються (ч. 3 ст. 24 Земельного кодексу України).

12.3.