Публічна служба та публічні службовці

Як відомо, для здійснення своїх прав фізичні, юридичні особи вступа­ють у публічно-правові відносини із суб'єктами публічної адміністрації. Однак, оскільки суб'єкти публічної адміністрації насамперед є утворен­ням фіктивним, внаслідок чого насправді неможливо безпосередньо мати справи із цим суб'єктом, виникає об'єктивна потреба в здійсненні повноважень від імені суб'єкта публічної адміністрації.

Уповноваженими здійснювати від імені суб'єктів публічної адміні­страції повноваження й виконувати завдання є публічні службовці. Саме вони є безпосередніми виконавцями приписів норм законодав­ства, і саме вони здійснюють публічне управління від імені суб'єктів публічної адміністрації, «доносять» їх волю до суспільства.

Сукупність публічних службовців, крім виконання завдань суб'єк­тів публічного управління й безпосереднього здійснення публічного управління, утворює конкретного суб'єкта публічного адміністрації.

Отже, істотні ознаки публічного службовця такі:

• це один із суб'єктів публічної адміністрації;

• це конкретна фізична особа, яка у визначених законодавством ме­жах безпосередньо виконує завдання й функції органу державної вла­ди, органу місцевого самоврядування;

• відповідно, публічна служба може здійснюватися як в органі дер­жавної влади, так і в органі місцевого самоврядування. Тому публічних службовців слід класифікувати на:

- політичних діячів;

- державних службовців - осіб, які проходять публічну службу в органах державної влади¹;

- осіб, які проходять публічну службу в органах місцевого самовряду­вання^{[315] [316];}

• діє від імені та в інтересах колективного суб'єкта публічної адміні­страції із статусом юридичної особи - органу державної влади, органу місцевого самоврядування. Публічний службовець своєю фізичною діяльністю, особливості провадження якої врегульовані чинним наці­ональним законодавством, втілює в життя існування фіктивного утво­рення, від імені та інтересах якого він діє, - органу державної влади, органу місцевого самоврядування;

• публічним службовцем вважається громадянин України, найнятий на роботу до органу державної влади, органу місцевого самоврядуван­ня для виконання чітко визначених завдань, функцій.

• набуття статусу публічного службовця, початок проходження пу­блічної служби (повноцінний вступ особи у правовідносини публічної служби) відбуваються лише за послідовної сукупності таких дій:

- успішне проходження процедури добору на посаду службовця;

- офіційне ухвалення адміністративного акту суб'єкта публічної адміні­страції про прийняття особи на публічну службу;

- складання присяги публічного службовця;

• публічний службовець виконує покладені на нього обов'язки про­фесійно (фахово); на публічну службу приймаються особи, котрі мають відповідні спеціальні, фахові знання, вміння, навички. Тому вступу на публічну службу, як правило, передує спеціалізована професійна (фа­хова) довготривала (кількарічна) підготовка особи, котра претендує на зайняття посади публічного службовця. Зазвичай такі знання, вміння, навички набуваються під час навчання у спеціалізованому вищому на­вчальному закладі. Також професіоналізм (фаховість) публічної служби забезпечується підвищенням кваліфікації публічного службовця під час проходження ним публічної служби¹;

• вид, процедура, зміст, обсяг здійснення публічним службовцем завдань і функцій органу державної влади, органу місцевого самовря­дування чітко описується в загальному^{[318] [319] і спеціальному[320] законодавстві про публічну службу;}

• публічний службовець є постійним учасником публічно-правових відносин; здійснення публічним службовцем завдань і функцій дістає вияв у публічному управлінні та ухваленні адміністративних актів;

• перебування на посаді й виконання публічним службовцем за­вдань і функцій органу державної влади, органу місцевого самовря­дування, крім того, передбачає також запровадження законодавчих обмежень щодо нього та його непублічної діяльності;

• виплата заробітної плати публічного службовця здійснюється ви­нятково за рахунок публічних коштів - місцевого або державного бю­джету.

• на посаду публічного службовця фізична особа, як правило, може:

- призначатися;

- обиратися за конкурсом¹;

- призначатися на умовах патронатної служби^{[321] [322];}

- обиратися за іншими процедурами, передбаченими національним законодавством^[323];

• підзаконна діяльність публічного службовця, передбачена й обу­мовлена його посадою в органі державної влади або органі місцевого самоврядування й безпосередньо пов'язана із виконанням завдань та функцій цих органів, утворює поняття «публічна служба»¹;

• публічна служба утворена із сукупності процедурних дій конкрет­ного публічного службовця. Якого б виду публічна служба не була, вона має такі стадії (частини, етапи)^{[324] [325]:}

- вступ на публічну службу;

- проходження публічної служби;

- припинення публічної служби;

• зі вступом на публічну службу особа набуває статусу публічного службовця, який охоплює сукупність його прав, обов'язків та відпо­відальності. Зміст статусу публічного службовця залежить від виду суб'єкта публічної адміністрації, виду публічної служби та посади, на яку він призначений.

Отже, публічний службовець - фізична особа (громадянин України), який призначений (обраний) на конкретну посаду органу державної влади або місцевого самоврядування для безпосереднього виконання завдань і функцій цього органу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України.

Оскільки існують різні види публічної служби, відповідно, існує й плюра­лізм (множинність) законодавчого закріплення понять «службовець».

Державний службовець - громадянин України, який обіймає по­саду державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті, одержує заробітну плату за рахунок ко­штів державного бюджету, крім випадків, визначених законом, та здійс­нює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’яза­ні з реалізацією завдань та виконанням функцій державного органу або органу влади Автономної Республіки Крим щодо (п.

- підготовки пропозицій стосовно формування державної політики у відповідній сфері;

- розроблення, експертизи та/або редагування проектів нормативних актів;

- надання адміністративних послуг;

- здійснення державного нагляду (контролю);

- управління державним майном або майном, що належить Автоном­ній Республіці Крим, державними корпоративними правами;

- управління персоналом державних органів, органів влади Автоном­ної Республіки Крим або їх апарату;

- реалізації інших повноважень відповідного органу.

Дипломатичний працівник - державний службовець, який виконує дипломатичні або консульські функції в Україні чи за кордоном та має відповідний дипломатичний ранг (ст. 1 Закону України від 20 вересня 2001 р. «Про дипломатичну службу»).

Важливо, що публічний службовець виконує завдання й функції ор­гану державної влади, органу місцевого самоврядування не сам, а, як правило, у сукупності з іншими службовцями.

Така сукупність публічних службовців, закріплена національним за­конодавством, утворює конкретного суб'єкта публічної адміністрації - сектор, відділ, управління, департамент, центральний орган виконав­чої влади тощо. Сукупність публічних службовців, утворена на засадах підпорядкованості, утворює конкретний вид і структуру суб'єкта пу­блічної адміністрації.

Приклад

Структура апарату Антимонопольного комітету України:

Голова;

перший заступник Голови - державний уповноважений;

заступники Голови - державні уповноважені;

державні уповноважені;

група радників при Науково-консультативній раді;

служба Голови;

група спеціалістів при державних уповноважених; юридичний відділ;

відділ розвитку конкуренції; секторно-аналітичний відділ;

відділ з питань взаємодії з державними органами та регіональної ко­ординації;

відділ з питань споживчого ринку;

відділ з питань ринку капіталів;

відділ з питань перетворення державної власності;

відділ з питань зовнішньоекономічної діяльності;

відділ з питань недобросовісної конкуренції;

відділ з питань зловживання монопольним становищем та неправомір­них угод;

відділ інформаційного забезпечення;

відділ кадрів;

прес-група;

господарське управління;

відділ планування, бухгалтерського обліку та фінансування.

Приклад

Структура і штатна чисельність апаратів місцевих судів за погоджен­ням з головою суду затверджуються відповідним територіальним управ­лінням Державної судової адміністрації України, апаратів апеляційних судів - Державною судовою адміністрацією України за погодженням із головою суду, в межах видатків на утримання відповідного суду (ч. 6 ст. 149 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

В апаратах судів загальної юрисдикції можуть створюватися управ­ління, відділи, що здійснюють свої функції на підставі положення про відповідне управління, відділ, затвердженого керівником апарату від­повідного суду (ч. 7 ст. 149 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Кожен суб'єкт публічної адміністрації має власну внутрішню структу­ру, свою «команду» публічних службовців, необхідних для успішного виконання цим суб'єктом його завдань і функцій.

Важливо, що публічну службу слід відрізняти від трудових правовідно­син. І публічна служба, і трудові правовідносини мають чимало спільно­го, але по своїй суті є принципово відмінними правовідносинами.

Спільними для публічної служби і трудових правовідносин є, зокрема, такі правові інститути, категорії:

- оплата праці;

- відпустки;

- безпечні умови праці;

- просування по службі (по роботі);

- переведення;

- відрядження;

- зміна істотних умов служби (праці);

- стаж служби (роботи);

- припинення служби (трудового договору);

- соціальні гарантії;

- преміювання та інші види заохочення;

- соціально-побутове забезпечення;

- пенсійне забезпечення та грошова допомога;

- робочий час, час відпочинку;

- дисциплінарна та майнова відповідальність.

Втім, помилкове ототожнення правовідносин публічної служби й тру­дових правовідносин обумовлює поширене явище помилкового застосу­вання законодавства про працю у правовідносинах про публічну службу. Таке ототожнення обумовлює допущення помилок під час вибору судо­вої юрисдикції, суду загальної юрисдикції, який має захистити порушені суб'єктивні права, свободи, інтереси.

Так, правосуддя в адміністративних справах здійснюється адміністра­тивними судами. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений ін­ший порядок судового вирішення (ч.ч. 1, 2 ст. 4 КАС України).

Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публіч­но-правові спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (п. 2 ч. 2 ст. 17 КАС України).

Натомість суди (суди загальної юрисдикції, які спеціалізуються на роз­гляді цивільних справ) розглядають в порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із трудових відносин, а також з інших право­відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за прави­лами іншого судочинства (ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України^[326]; ч. 1 ст. 18 Закону України від 7 липня 2010 р. «Про судоустрій і статус суддів»).

Суди розглядають справи в порядку позовного, наказного та окремого провадження (ч. 3 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України).

Вищий адміністративний суд України роз'яснив, що за загальним пра­вилом, під час вирішення справ щодо публічної служби пріоритетними є норми спеціальних законів. Трудове законодавство застосовується у ви­падках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовані спірні право­відносини, або коли про це йдеться у спеціальному законі¹.

Зокрема, таку правову позицію висловлено у справі за позовом гр. С. до Державної податкової адміністрації України, державної податкової інспекції про поновлення на роботі та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу. Розглядаючи зазначену справу, суди першої та апеляційної інстанцій установили, що правовий статус пози­вача, у тому числі підстави припинення служби, врегульовано законами України «Про державну податкову службу в Україні» та «Про державну службу»^{[327] [328].}

Посилаючись на приписи ч. 1 ст. 30 Закону України «Про державну службу», було з'ясовано, що підстави припинення державної служби мо­жуть бути загальними, тобто визначеними Кодексом законів про працю України, а також спеціальними, передбаченими у цій нормі.

Позивача звільнено з публічної служби за загальними правилами, від­повідно до п. 1 ч. 1 ст. 41 Кодексу законів про працю України. Перегляда­ючи рішення судів у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України зазначив, що у зв'язку із застосуванням норми трудового зако­нодавства (така можливість прямо передбачена у спеціальному законі) суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що у такому випадку відповідач мав дотримуватись і гарантій, визначених ч. 3 ст. 40 Кодексу законів про працю України, якою встановлено недопустимість звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним ор­гану в період його тимчасової непрацездатності. Оскільки гр. С. звільне­ний у період тимчасової непрацездатності, захист його права на публічну службу шляхом поновлення на роботі визнано судами законним та об­ґрунтованим.

Публічна служба - це правовідносини між фізичною особою і держа­вою в особі уповноважених суб'єктів публічної адміністрації, що вини­кають у зв'язку із необхідністю безпосередньо виконувати завдання та функції держави й регулюються винятково законодавством про публічну службу.

Визнаючи державу носієм публічних прав й обов'язків, не можна не враховувати, що в дійсності права й обов'язки держави здійснюються численними посадовими особами й установами (суб'єктами публічної ад­міністрації) із найрізноманітнішою компетенцією¹.

Будь-яка держава, -- писав А.І. Єлістратов, - діє не через якийсь один орган, а через їх множинність. Між ними послідовно розподілені дер­жавні функції, утворюючи для кожного органу його компетенцію. Ця компетенція завжди є об'єктивним правом; держава може унормовува­ти об'єктивним правом свої органи, тоді як суб'єктивне право на здійс­нення компетенції належить лише державі. Таким чином, виправданим видається висновок, що держава може втілювати в своїх органах певні, взаємно розмежовані прояви свого буття. Для держави окремі волеви­явлення її органів лишаються такими внутрішніми явищами її особисто­сті, які мають обумовлювати ухвалення вольового акту. Такі акти, інші види діяльності, призначені для здійснення публічних функцій, послі­довно розподіляються між чітко визначеними групами посадових осіб державних органів. Як суб'єкт публічних обов'язків і прав державний ор­ган повністю дістає вияв у посадових особах, сукупність, яких й утворює цей орган^{[329] [330].}

8.2.