§ 2.1. Поняття та види суб’єктів міграційних процесів.

Міграційні процеси в державі характеризуються різноманітністю суб’єктів. Залежно від обставин у правові зв’язки в міграційній сфері вступають фізичні особи (громадяни України, іноземці, особи без громадянства) та юридичні особи (громадські та міжнародні організації, органи державної влади, місцевого самоврядування).

В теорії права під суб'єктом відносин розуміють власника суб’єктивних прав і обов’язків правового характеру у певній суспільній сфері, що передбачені встановленими правовими нормами, здатного надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

Таким чином, суб’єктами міграційних процесів виступають фізичні та юридичні особи, носії прав і обов’язків, що регулюються відповідними національними та/або міжнародно-правовими актами. На міжнародному рівні загальновизнаними суб’єктами міжнародного права є держави та міждержавні інституції. Національна й міжнародна правосуб’єктність учасників міграційних процесів означає не лише обо­в’язки згідно з відповідним правом, а й здатність володіти та користуватися певними правами.

До фізичних осіб відносяться громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці, службові особи, іммігранти.

До юридичних осіб відносяться органи державної влади України, органи місцевого самоврядування, міжнародні організації, представництва міжнародних організацій, консульські та дипломатичні установи інших держав, що розташовані на території України.

Загалом всіх суб’єктів міграційних процесів можна поділити на певні групи виходячи з запропонованого критерію. Так як зазначалося суб'єктів, які вступають в міграційні відносини умовно, можна класифікувати на:

- громадяни;

- органи державної влади;

- органи сфери місцевого самоврядування;

- громадські організації;

- міжнародні організації.

С.Б. Чехович запропонував власну класифікацію суб’єктів

міграційних відносин.

- спеціально створені суб’єкти;

- суб'єкти, для яких цей вид діяльності є основним, поряд з іншими основними, тобто одним з основних;

- суб'єкти, для яких цей вид діяльності є другорядним.

М.Шульга виділяє в Україні такі категорії мігрантів:

1) внутрішні мігранти:

а) природні;

б) екологічні (в основному це чорнобильці);

2) зовнішні мігранти:

а) вихідці з України, що повертаються на батьківщину з ближнього зарубіжжя (репатріанти);

б) особи, що колись незаконно були депортовані за національною ознакою;

в) мігранти з ближнього зарубіжжя, що змушені були покинути країну проживання;

г) біженці з далекого зарубіжжя;

д) незаконні мігранти з далекого зарубіжжя (включаючи незаконних транзитних мігрантів).

На нашу думку доречною виглядає наступна класифікація, запропонована виходячи з повноважень суб’єктів та їх ролі в міграційних процесах: керуючі, керовані та допоміжні суб’єкти.

До групи керуючих суб’єктів слід віднести суб’єктів міграційних правовідносин, що виконуючі покладені на них організаційно-розпорядчі функції здійснюють владний управлінський вплив у сфері регулювання міграційних процесів (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет міністрів України, державні органи виконавчої влади (Міністерство внутрішніх справ, Міністерство закордонних справ, Державна міграційна служба України, Державна прикордонна служба України тощо), суди, місцеві органи влади тощо).

До другої групи керованих суб’єктів необхідно віднести виключно громадян, тобто фізичних осіб (громадян України, іноземців, осіб без громадянства, біженців інші особи, які потребують допоміжного захисту) які вступаючи в правові зв’язки, з лідируючими суб’єктами та відчувають на собі їх керуючий вплив.

Нарешті, до третьої групи допоміжних суб’єктів міграційних процесів, слід віднести учасників, які самостійно не здійснюють управлінських повноважень та й одночасно не відчувають на собі владного впливу керуючих суб’єктів першої групи.

Особливу роль в регулюванні міграційних процесів в Україні відіграють органи державної влади та місцевого самоврядування. Якщо останні здійснюють переважено допоміжну функцію не маючі державно - владного впливу, то саме органи державної влади, як лідируючі суб’єкти управління міграційними процесами, виконуючі покладені на них обов’язки, відповідно до встановлених норм, в процесі своєї діяльності реалізуючи надані повноваження регулюють міграційні процеси.

В Україні поки що не створена добре координована та всеохоплююча система управління міграційними процесами, яка б дала змогу через застосування системи правових механізмів досягти бажаного стану. Існуюча в Україні система забезпечення міграційних процесів має розрізнений, неповний та іноді зовсім не системний характер. Проблемами міграції в Україні займаються ряд міністерств та відомств України: Міністерство закордонних справ, Міністерство внутрішніх справ, Державна прикордона служба України, Державна міграційна служба України тощо.

Серед основних лідируючих суб’єктів регулювання міграційних процесів слід виділити Президента України. Він є главою держави, гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина і виступає від імені України.

Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю, веде переговори та укладає міжнародні договори України, утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, в тому числі з питань міграції.

Особливу роль Президент України відіграє в правовідносинах з у сфері громадянства. Так відповідно до п. 25 ст. 106 Конституції, виключно Президент приймає рішення про прийняття до громадянства України, припинення громадянства України та рішення про надання притулку в Україні.

допоміжним органом при Президентові.

Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Відповідно до змісту ст. 85 Конституції, до повноважень Верховної Ради у сфері регулювання міграційних процесів в державі належить, зокрема: надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та їх денонсація; здійснення парламентського контролю за міграційною ситуацією; прийняття законів та постанов, що регулюють суспільні відносини у міграційній сфері.

За змістом ст. 92 Конституції України з широкого кола найважливіших суспільних відносин законом визначаються, зокрема, права, свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина, громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів і т. ін.

Крім того, виключно законами України встановлюється порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають міграційний режим, відмінний від загального.

Головне місце в системі органів, які забезпечують підтримання адміністративно-правового режиму міграції, посідає Кабінет міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади, що здійснює свої повноваження безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо. До повноважень КМУ належить забезпечення проведення державної політики у сфері міграції, регулювання міграційних процесів, серед іншого встановлення квоти імміграції на календарний рік.

Судову систему України складають суди загальної юрисдикції та суд конституційної юрисдикції. Суди загальної юрисдикції утворюють єдину систему судів. До повноважень судів у частині регулювання міграційних процесів належить притягнення осіб-правопорушників до адміністративної відповідальності за проступки у сфері міграції та прийняття рішення про затримання та примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України (адміністративні суди).

Серед центральних органів виконавчої влади особливе місце займає новостворена Державна міграційна служба України (ДМСУ), яка на сьогодні визначена як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції.

Даний урядовий орган було утворено на підставі указу Президента України від 09.12.2010 р. № 1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади". Детальніше про правовий статус ДМСУ буде досліджено в наступному параграфі.

Важливу роль у регулюванні міграційних відносин відіграють правоохоронні органи: МВС, СБУ, Державна прикордонна служба, а також Прокуратура України.

Міністерство внутрішніх справ України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

МВС відповідно до покладених на нього завдань розробляє проекти державних програм з питань міграції (Положення про Міністерство внутрішніх справ України від 06.04.2011 р.).

До відання Міністерства внутрішніх справ України відноситься здійснення контролю за додержанням громадянами та службовими особами паспортних правил, правил в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземців та осіб без громадянства (ч. 1 ст. 10 Закону України "Про міліцію").

Спеціальним органом регулювання міграційних процесів у складі МВС до недавнього часу був Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб (ДДГІРФО), але відповідно до Постанови КМУ від 28.03.2011 р. № 346 "Про ліквідацію урядових органів" його було ліквідовано. Функції та повноважження ДДГІРФО поступово передаються до Державної міграційної служби України та підрозділу міліції міграційного контролю МВС України.

Слід звернути увагу, що відповідно до п. 3 Указу Президента України від 06.04.2011 р. № 405/2011 "Питання Державної міграційної служби України" у складі МВС України було утворено принципово новий підрозділ міліції міграційного контролю, загальною чисельністю 1500 осіб. Створення нового підрозділу виклакано законодавчими змінами у сфері міграції, що спричинило зміну центру управління (створення ДМСУ) та необхідністю практичної реалізації завдань державної політики у сфері протидії нелегальній міграції, а також притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері реєстрації фізичних осіб, видачі документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство.

Наказом МВС України № 142 від 20.02.2012 було затверджено відповідне положення про Управління міліції міграційного контролю Міністерства внутрішніх справ України.

За задумкою, новостворений підрозділ міліції міграційного контролю буде діяти на перехідний період до моменту законодавчого врегулювання організації та діяльності Державної міграційної служби України та наділення її повноваженнями щодо застосування необхідних примусових заходів впливу.

Підрозділ міліції міграційного контролю МВС України повинен стати функціонально підпорядкований Державній міграційній службі України та фінансуватись за рахунок коштів, передбачених у державному бюджеті.

Структура та штатний розпис підрозділу, його керівництво та керівники структурних підрозділів затверджується (призначаються та звільняются з посади) Міністром внутрішніх справ України за погодженням з Головою Державної міграційної служби України.

Слід відмітити, що на працівників міліції міграційного контролю МВС України поширюється дія Закону України "Про міліцію" та Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 р. № 114.

Доволі широкими повноваженнями в сфері регулювання міграційних процесів наділена Державна прикордонна служба України, яка згідно з указом Президента України від 31.07.2003 р. № 772/2003 "Про реорганізацію Державного комітету у справах охорони державного кордону України" є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, основним завданням якої є попередження незаконного перетинання державного кордону України.

Державна прикордонна служба України є суб’єктом протидії незаконній міграції на державному кордоні України та в межах контрольованих прикордонних районів.

Основні функції Державної прикордонної служби України визначають положення Закону України "Про Державну прикордонну службу України".

Служба безпеки України займається регулюванням міграційних процесів у межах забезпечення національної безпеки, тобто здійснює протидію негативним явищам, пов’язаним із міґрацією, які можуть стати загрозою національній безпеці. СБУ переважно здійснює боротьбу з нелеґальною міґрацією і пов’язаними з нею злочинами, а також уживає заходів щодо виявлення серед осіб, які надали клопотання про надання ста­тусу біженця, тих, яким цей статус не може бути наданий. На СБУ покладено значне коло обов’язків у сфері міграції згідно з Законом України "Про Службу безпеки України".

Прокуратура України, відповідно до положень Закону України "Про прокуратуру" та Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", наділена певною компетенцією у сфері міграції. Так, згідно зі ст. 4 ЗУ "Про прокуратуру" діяльність органів прокуратури серед іншого спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку, прокуратура має своїм завданням захист від не­правомірних посягань на гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини й громадянина. Предметом нагляду прокуратури є додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин і зовнішньоекономічної діяльності (ст. 19).

Певну роль відіграють органи прокуратури і в питаннях дотримання вимог Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства". Особливо актуальною є діяльність прокуратури щодо належного забезпечення прав іноземців.

Крім того, органи прокуратури виконують важливі завдання щодо забезпечення законності у випадках примусового повернення іноземців за межі України. Так, згідно з ст. 26 вказаного закону рішення про примусове повернення іноземця та особи без громадянства за межі України приймає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції (ДМСУ), орган Служби безпеки України або орган охорони державного кордону, з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурору про підстави прийняття даного рішення.

Крім правоохоронних органів, у регулюванні міграційних процесів беруть участь Міністерство закордонних справ, дипломатичні представництва й консульські установи, які займаються вирішенням багатьох питань стосовно регулювання зовнішніх відносин, пов’язаних із міграцією. Згідно з Положенням "Про Міністерство закордонних справ України", затвердженим указом Президента України від 06.04.2011 р. № 381/2011, до основних повноважень МЗС у сфері міграції слід віднести:

- реєстрація національних паспортів та видача службових карток співробітникам відомств іноземних справ закордонних країн, які прибули в Україну у службових справах та мають дипломатичний або службовий паспорт, і членам їх родин;

- вжиття заходів з метою захисту інтересів фізичних та юридичних осіб України за кордоном;

- забезпечення громадянам України можливістю користуватися у повному обсязі правами, наданими їм законодавством держави перебування та міжнародним правом;

- ведення консульського обліку громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають за кордоном;

- затвердження зразків документів, які представляються для встановлення приналежності до громадянства України, прийняття в громадянство України, оформлення отримання громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення отримання громадянства України;

розроблення та затвердження порядку розгляду

дипломатичних представництвах або консульських установах України за кордоном клопотань громадян України, які виїхали за її межі тимчасово, про залишення на постійне проживання за кордоном;

- розроблення та затвердження порядку оформлення, видачі, повернення, зберігання і знищення дипломатичних та службових паспортів України;

- розроблення та затвердження порядку оформлення і видачі дипломатичними представництвами та консульськими установами України за кордоном паспорта громадянина України для виїзду за кордон;

- затвердження зразку заяви-анкети для подачі в дипломатичне представництво або консульську установу України за кордоном для оформлення паспорта (проїзного документа);

- розроблення та затвердження правил оформлення і видачі дипломатичними представництвами та консульськими установами України за кордоном посвідчення особи на повернення в Україну;

- участь у формуванні та реалізації державної політики з візових і міграційних питань;

- розроблення порядку оформлення візових документів для в'їзду в Україну;

- розроблення та затвердження інструкції про порядок оформлення візових документів іноземцям та особам без громадянства, придбання, обліку, зберігання, видачі та знищення бланків візових документів.

Органами МЗС України за кордоном є дипломатичні представництва України й консульські установи. Розпорядження Президента України від 22.10.1992 р. № 166/92-рп, яке затверджує Положення про дипломатичне представництво України за кордоном, визначає функції дипломатичного представництва України, які передбачають:

- захист прав та інтересів громадян України, юридичних осіб у державі перебування;

- розвиток між Україною і державою перебування співробітництва в галузі економіки, культури та науки.

Згідно з указом Президента України від 02.04.1994 р. № 127/94, який затверджує Консульський статут України, до обов’язків консула відносяться такі:

- уживати заходів для того, щоб юридичні особи та громадяни України користувалися в повному обсязі всіма правами, наданими їм законодавством держави перебування і міжнародними договорами, а також міжнародними звичаями, уживати заходів для відновлення порушених прав юридичних осіб і громадян України;

- приймати як письмові, так і усні звернення юридичних осіб, громадян України, іноземних юридичних осіб і громадян із питань, що стосуються виконання його функцій;

- вести облік громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають у його консульському окрузі, сприяти проведенню відповідно до законодавства України референдумів, виборів Президента України, народних депутатів України, надавати допомогу особам, які прибули з України для виконання службових обов’язків і перебувають у межах його консульського округу;

- інформувати громадян України, які тимчасово перебувають у його консульському окрузі, про законодавство держави перебування, а також про місцеві звичаї;

- представляти в установах держави перебування громадян України.

Специфіка міграційних відносин за умов глобалізаційних та інтеграційних процесів, які інтенсивно відбуваються у світі, помітно підвищує роль міжнародних установ (організації, ради, управління, центри, фонди, мережі тощо).

Зокрема, Організація Об’єднаних Націй (ООН) використовуючи на­дані урядами дані, регулярно публікує найбільш повні й узагальнені інформаційні та аналітичні матеріали щодо міграційних процесів у світі. Варто зазначити, що більшість даних ґрунтуються на національних переписах, де обліковуються іноземці й особи без громадянства, котрі мешкають у межах держави, але народжені за кордоном.

Є міжнародні організації, які публікують приблизні оціночні матеріали про міграційні процеси в окремих регіонах і країнах - членах цих організацій. Так, Організація економічного співробітництва і розвитку збирає й узагальнює дані про міграційні потоки в розвинутих індустріальних країнах. Налагоджена система моніторингу дає змогу цій організації щороку видавати доповідь про розміри та потоки іноземних громадян країн-членів і визначні події, що сталися в міграційних процесах в основних регіонах світу та в окремих країнах.

Спеціалізовані міжнародні агентства визначають різні категорії мігрантів. Так, Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) публікує щорічний звіт про кількість і поселення біженців, переміщених осіб. Міжнародна організація праці (МОП) визначає кількість іноземних робітників у багатьох країнах, має власну систему збору й аналізу міжнародної міграційної статистики. Міжнародна організація з міг­рації (МОМ) також систематично публікує інформаційні й аналітичні доповіді про міграцію населення в різних регіонах світу.

Існують регіональні, міжнародні, міждержавні та недержавні інституції, які працюють у сфері міграції. Однією з найбільш впливових і авторитетних організацій є Міжнародний центр розвитку міграційної полі­тики зі штаб-квартирою у Відні (Австрія), створений у 1993 році. Пріоритети центру спрямовані на пошук нових рішень у виробленні загальносвітової та регіональної європейської стратегії управління глобальними міграційними потоками, що зростають, зміцнення співробіт-

ництва у сфері контролю міграції між країнами Центральної, Східної та Західної Європи.

Певну роль у формуванні міграційної політики та права у Європі відіграє створена в 1974 році Європейська Рада з прав біженців із Секретаріатом у Лондоні та Брюсселі. Головна її мета - координація зусиль неурядових організацій, спрямованих на сприяння гуманному ставленню до біженців у Європі.

Загалом міграційна геополітика свідчить про тенденцію розширення кола суб’єктів міграційних процесів.