Органи місцевого самоврядування в системі суб’єктів публічної адміністрації

Реформування адміністративного права України, визначення його місця та ролі у теоретичному і нормативному обслуговуванні процесів державотворення неможливе без переосмислення і оновлення суб'єктів адміністративного права.

Сьогодні домінуючими суб'єктами адміністративного права є органи публічної адміністрації, які на законних підставах набули влад­них повноважень для реалізації публічного інтересу.

В. Б. Авер'янов до суб'єктів публічної адміністрації відносив органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування [1, с. 117-118].

Досліджуючи органи місцевого самоврядування як суб'єктів пуб­лічної адміністрації, слід зазначити, що зазвичай вчені по -різному визначають можливість їх участі в адміністративно-правових відносинах, акцентуючи увагу на видах органів місцевого самоврядування та видах адміністративно-правових відносин, у яких вони мають можливість брати участь.

Так, професор В. К. Колпаков, досліджуючи відносини предмета адміністративного права, з метою окреслення їх особливостей звертає увагу на управлінські відносини, що виникають під час діяльності органів місцевого самоврядування, які за своєю суттю однорідні із відносинами управління, суб'єктом якого виступають органи 254

державної влади, що зумовлює необхідність їх адміністративно- правового регулювання [208, с. 23-25].

Т. О. Коломоєць вважає, що відносини, які виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг, є адміністративно-правовими та становлять предмет адміністративного права [199, с. 3-4].

С. В. Ківалов пов’язував діяльність органів місцевого самоврядування у сфері адміністративно-правового регулювання з реалізацією делегованих повноважень та наданням управлінських послуг, зазначаючи, що до структури предмета адміністративного права входять: а) управлінські відносини, пов’язані з реалізацією функцій і повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавними організаціям; б) суспільні відносини, пов’язані з наданням громадянам органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами різноманітних управлінських послуг [10, с.

В академічному курсі з адміністративного права звертається увага на те, що при всій єдності публічної влади (завдання, мета) спостерігаються істотні відмінності у їх природі й, відповідно, адміністративно-правовому статусі. Передусім адміністративна правосуб’єктність органів місцевого самоврядування виявляється при здійсненні функцій, які виконуються на підставі делегованих їм повноважень [5, с. 243].

У підручнику «Курс адміністративного права» за загальною редакцією В. В. Коваленка зазначається, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їх компетенції, є суб’єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу [237, с. 115].

Є. В. Курінний до різновидів владно-управлінської діяльності відносив державне управління, а також комунальне управління, яке, на його думку, є універсальним, недержавним різновидом владно- управлінської діяльності, що має підзаконний характер і здійснюється в межах місцевого владного рівня уповноваженими на те суб’єктами

органів місцевого самоврядування відповідно до затверджених прог­рам соціально-економічного розвитку певного села, селища або міста з метою забезпечення повної, всебічної та своєчасної реалізації пот­реб та інтересів територіальної громади, що мають або повинні мати відповідну нормативно-правову регламентацію [236, с. 27].

Професор Т О. Коломоєць стверджує, що, незважаючи на те, що у вітчизняній адміністративно-правовій науці органам місцевого самоврядування приділялась достатня увага в доктрині адміністративного права, вони не розглядались як домінуючі, базові суб'єкти адміністративного права [198, с. 3].

Ґрунтовний аналіз наукових праць кінця XIX-XXI століття, присвячених органам місцевого самоврядування як суб'єктам адміністративного права, здійснили у науковій статті «Органи місцевого самоврядування як особливий різновид колективних суб'єктів адміністративного права» Т Коломоєць та П.

правосуб'єктність безпосередньо пов'язана з реалізацією власних і делегованих повноважень [196, с. 216].

Аналіз вказаних точок зору дозволяє зробити такі висновки: по- перше, в адміністративно-правовій науці відсутнє усталене розуміння видів адміністративно-правових відносин, в яких суб'єктами, наділеними публічно-владними повноваженнями, виступають органи місцевого самоврядування, зазвичай наголошується на участі органів місцевого самоврядування в управлінських відносинах, здійснюється акцент на делегованих повноваженнях та можливості надання управлінських послуг. Натомість поза увагою вчених залишається участь органів місцевого самоврядування у відносинах адміністративної відповідальності та відносинах адміністративного судочинства; по-друге, думки вчених щодо органів місцевого самоврядування як суб'єктів публічної адміністрації також не є усталеною: одні вчені визначають такими суб'єктами виконавчі

комітети органів місцевого самоврядування, інші - органи місцевого самоврядування взагалі. Все це дає підстави стверджувати про необхідність аналізу органів місцевого самоврядування як різновидів суб'єктів публічної адміністрації та визначення видів адміністративних правовідносин, в яких вони можуть брати участь.

Конституція України визначає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Влада місцевого самоврядування, як і державна влада, має публічний характер, хоч її публічні функції просторово й за обсягом обмежені: вони поширюються тільки на певну частину країни і не мають того практично всеохоплюючого в сучасних умовах характеру, який присутній у функціях державної влади [534, с. 102].

Вона має підзаконний характер: основні питання життя територіальної громади, що мають загальнодержавне, а не місцеве значення, регулюються актами державної влади, нормами права, встановлені нею.

Публічна влада територіальної громади, разом з тим, володіє певною автономією щодо державної влади. Органи державної влади, як правило, не можуть безпосередньо змістити виборних посадових осіб місцевого самоврядування.

Режим законності в діяльності органів місцевого самоврядування забезпечується через систему адміністративного контролю: можливістю оскаржити їх правові акти в адміністративні суди [534, с. 103].

В Україні місцеве самоврядування здійснюється

територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [409].

Таким чином, елементами системи місцевого самоврядування є територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні

інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення [ 409].

Органами місцевого самоврядування є:

- сільські, селищні, міські ради, районні та обласні ради - представницькі органи місцевого самоврядування;

- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад (виконавчі комітети, управління, відділи) - виконавчі органи місцевого самоврядування.

Необхідно зазначити, що не всі з перерахованих органів місцевого самоврядування села, селища, міста утворюються та функціонують в обов’язковому порядку.

Щодо управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то, відповідно до закону, вони «можуть утворюватись» (ч. 1 ст. 54 [409]). Це означає, що на практиці вказані органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського (АРК), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного адміністрування.

Не є обов’язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (не утворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради (ч. 2 ст. 5, п. 2 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону) [409].

Такий же характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а ще й від дозволу сільської, селищної, міської ради, районної в місті ради.

Представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні, обласні ради) виступають від імені населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці та представляють інтереси відповідних соціальних груп. Вони є

колегіальними органами загальної компетенції, виражають волю територіальної громади, приймаючи від її імені рішення, що мають загальнообов’язковий характер [300, с. 243].

Необхідність формування представницьких органів

територіальної громади зумовлена різнорівневими і різноцільовими інтересами жителів конкретних населених пунктів - членів територіальних громад, що у межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлінської ланки практично не піддаються координації й іншому управлінському впливу.

Повноваження представницьких органів місцевого

самоврядування визначені в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» [409], який гарантує радам їх виключні повноваження, тобто такі питання, які мають право вирішувати лише представницькі органи самоврядування і ніякі інші та включають організаційно- кадрові, нормотворчі, фінансово-бюджетні, контрольні та деякі інші [409].

Саме це гарантує провідну роль представницьких органів серед усіх інших органів місцевого самоврядування [300, с. 252-253].

Представницькі органи місцевого самоврядування володіють верховенством щодо таких питань: а) адміністративно -територіаль­ного устрою (ради вирішують ці питання на основі та у межах закону - п. 4, п. 11 ст.26, п. 25, 26 ст. 43 Закону [409]); б) структури місцевого самоврядування та вступу у добровільні об’єднання територіальних громад; в) самостійне вирішення кадрових питань, зокрема проходження муніципальної служби; г) прийняття комплексних програм соціально-економічного та культурного розвитку територіальної громади; д) статутне право та муніципальна нормотворчість; е) прийняття та контроль за виконанням місцевих бюджетів, муніципальна фінансова політика (місцеві податки і збори, позики тощо); є) управління комунальною власністю, її приватизація, створення відповідних муніципальних служб; ж) благоустрій, архітектура та будівництво; з) використання земельних та інших природних ресурсів [348, с. 322-323].

Виключні повноваження реалізуються безпосередньо на пленарних засіданнях, що передбачає:

1) залежно від важливості ці питання виділені законодавцем як такі, що можуть вирішуватися лише провідним, головним представницьким органом у системі органів місцевого самоврядування;

2) ці питання розглядаються колегіально обраними представниками територіальної громади - депутатами;

3) розгляд саме цих питань здійснюється радою на підставі принципу розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування у порядку і в межах, визначених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» [409] та іншими законами;

4) ніякі інші органи та посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення з питань, віднесених до виключних повноважень рад;

5) у свою чергу, ці ради не мають право передавати вирішення цих питань іншим органам і посадовим особам самоврядування [300, с. 274].

Аналіз компетенції рад дозволяє зробити висновок про те, що саме на них покладається основний обсяг самоврядних повноважень.

Відповідно до ст. 140, 141 Конституції України [217], ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [409], до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад належать їхні виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи, які створюються цими радами.

Згідно з Конституцією України [217] та Законом [409] районні й обласні ради виконавчих органів не мають, а створюють лише власний виконавчий апарат.

Основними структурними підрозділами виконавчого комітету є відділи і управління. Проте чинне законодавство України щодо створення відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради викликає певні зауваження.

Зокрема, ст. 1 Закону України «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх» містить приписи, відповідно до яких міські та районні у містах ради зобов’язані створювати у своїй структурі служби у справах неповнолітніх [419]. Це не зовсім відповідає ідеї місцевого самоврядування, оскільки таким чином Верховна Рада України як державний орган впливає (не завжди з наявністю достатніх підстав) на організацію діяльності органів місцевого самоврядування, адже

подібні норми дозволяють прямий вплив держави на вирішення справ місцевого значення. В умовах реформи місцевого самоврядування це неприпустимо, внаслідок чого існує необхідність у скасуванні таких норм [160, с. 63].

Залежно від обсягу та характеру компетенції всі управління, відділи й інші виконавчі органи можна поділити на галузеві та функціональні.

Галузевими є органи, що створюються радою для керівництва відповідною галуззю місцевого управління. Такими є виконавчі органи ради з питань економіки, освіти та науки, охорони здоров’я, соціального захисту населення, охорони праці, охорони навколишнього природного середовища, земельних ресурсів, фізичної культури та спорту, культури, містобудування, архітектури, житлово- комунального господарства, сім’ї та молоді, неповнолітніх, комунального майна, енергетики, промисловості та зв’язку, інвестиційної політики, розвитку підприємництва, зовнішньо­економічних зв’язків, надзвичайних ситуацій і цивільного захисту тощо.

Функціональними є відділи, управління й інші органи, що здійснюють координаційно-регулюючу або контрольну діяльність. До них належать виконавчі органи ради з питань внутрішньої політики й інформаційно-аналітичної роботи, фінансового забезпечення, координації роботи підприємств торгівлі, громадського харчування та побуту, контролю за дотриманням законодавства про працю, захисту прав споживачів, архівного забезпечення, державної реєстрації, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи тощо [160, с. 63].

Виконавчі органи зобов’язані втілювати в життя рішення представницьких органів.

Виконавчий комітет ради є одним із найважливіших її виконавчих органів, який утворюється на термін повноважень відповідної ради. Для організації своєї роботи виконавчий комітет приймає як і рада регламент.

Регламент - нормативно-правовий документ, що визначає порядок його роботи. Порядок підготовки та внесення питань на засідання, процедуру прийняття рішень і контролю за їх виконанням [246, с. 54].

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати всі питання, віднесені законом до відання виконавчих органів ради (ст. 52 закону [409]) [299, с. 384-387].

Відповідно до Закону виконавчі органи рад мають всі ознаки самостійно структурованих органів місцевого самоврядування. Вони є юридичними особами, наділеними виконавчо-розпорядчими функціями і повноваженнями, від свого імені видають нормативно- правові акти, які є обов’язковими для виконання на території відповідної ради, а також є відповідальні та підзвітні перед відповідною радою. Виконавчі органи рад не можуть самостійно здійснювати державно-владні повноваження, оскільки не належать до органів виконавчої влади. Водночас, відповідно до Конституції [217] і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [409], вони здійснюють надані законом (делеговані) повноваження органів виконавчої влади. З цих питань, відповідно до ст. 143 Конституції [217] і ст. 11 закону [409], вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади

Необхідно звернути увагу на те, що відповідно до ч. 3 ст. 143 Конституції України делеговані повноваження надаються органам міс­цевого самоврядування [217], до складу яких входять сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради (ст. 140 Конституції [217]). Отже, делегованими повноваженнями мають наділятися як ради, так і їх виконавчі комітети.

Однак, аналізуючи гл. 2 розділу ІІ закону [409], бачимо, що делеговані повноваження надаються тільки виконавчим органам сільських, селищних, міських рад. Зрозуміло, що ця невідповідність між двома основними нормативно-правовими актами зумовлює певні колізії на практиці [246, с. 100]. Враховуючи те, що виконавчі органи сільських селищних рад можуть створюватись, а можуть і не створюватись.

Особливістю представницьких органів місцевого

самоврядування є те, що лише вони наділяються правом вирішувати будь-яке питання, віднесене до повноважень місцевого самоврядування, крім тих питань, які є предметом виключного відання територіальної громади. Тобто рада як представницький орган територіальної громади може в принципі вирішувати будь -яке питання, віднесене до повноважень органів місцевого

самоврядування. Тому в законі [409] йдеться не про поділ владних повноважень, а про функціональне розмежування за напрямами діяльності між відповідними радами, їх виконавчими органами та сільським, селищним, міським головою [300, с. 250-251].

Вчені-адміністративісти по-різному підходять до визначення пов­новажень органів місцевого самоврядування, одні їх визначають як владні повноваження, інші - здійснюють розподіл на дозвільно- реєстраційні та розпорядчі, наголошується і на публічних виконавчо- розпорядчих, дозвільно-реєстраційних, контрольних функціях, однак найусталенішим залишається поділ на власні та делеговані.

Так, повноваження, надані органам місцевого самоврядування, З. Р Кісіль, Р В. Кісіль поділяють на дозвільно-реєстраційні та розпорядчі [187, с. 166].

У підручнику з адміністративного права України за загальною редакцією професора Т О. Коломоєць зазначається, що органи місцевого самоврядування виконують ряд повноважень, які притаманні органам державної влади. Це відбувається, по-перше, завдяки можливості останніх делегувати свої повноваження органам місцевого самоврядування, а по-друге, завдяки делегуванню державою частини своїх повноважень для їх більш ефективної реалізації органам місцевого самоврядування. Саме виконуючи такі повноваження, органи місцевого самоврядування виступають як суб'єкти адміністративного права [19, с. 66].

Важливою особливістю місцевого самоврядування в Україні є наявність у його системі спеціальних органів - районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, вони змушені делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади - районним і обласним державним адміністраціям. Зазначений недолік має бути усунений, одним із варіантів якого, пропонують науковці, є наділення обласних та районних рад правом формувати власні виконавчі органи.

Сьогодні в Україні йде активний пошук більш оптимальної моделі організації влади на так званому «регіональному рівні». Цей пошук особливо пожвавився у зв'язку з проведенням в Україні адміністративної та політичної реформ. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) більш широких повноважень і про відновлення на цьому рівні виконавчих органів

районних, обласних рад, а також про уточнення у зв'язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, про зосередження їх зусиль в основному на реалізації контрольно-наглядових функцій [300, с. 152].

Можна констатувати існуючу на сьогодні проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади - місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, що зумовлена тим, що функціонально (змістовно) це, по суті, однорідні суб'єкти, оскільки вони вирішують практично однакові питання. В Україні ця проблема набуває особливого значення ще й тому, що на районні та обласні державні адміністрації Конституцією України покладається не тільки здійснення виконавчої влади в районах і областях (ст. 118) і контроль за органами місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм законом повноважень органів виконавчої влади (ст. 143), а ще й повноваження районних і обласних рад, делеговані ними відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 119) [300, с. 140-141].

У деяких наукових працях наголошується на необхідності зведення делегування до мінімуму. В. Борденюк вважає, що органам «місцевого самоврядування може передаватися лише незначна частина повноважень органів виконавчої влади. Принаймні вони не можуть переважати власні повноваження органів місцевого самоврядування, основне соціальне призначення яких полягає у вирішенні питань місцевого значення» [75, с. 321]. Насправді вийшло навпаки. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [409] містить 67 власних самоврядних повноважень, а делегованих - аж 78. Тобто, як зазначає П. Любченко, в Україні вся система виконавчих органів місцевих рад задіяна в процесі реалізації повноважень органів виконавчої влади. Оскільки обсяг цих повноважень складає майже половину, а в окремих випадках навіть більше половини, що не сприяє розвитку місцевого самоврядування в цілому [260, с. 77].

Органи місцевого самоврядування є неоднаковими за своїм статусом (представницькі та виконавчі), але діють не хаотично, а системно, тобто в порядку, зумовленому засобами їх утворення, взаємовідносинами, що забезпечують у комплексі досягнення загальних цілей [300, с. 249].

Ознаки правовідносин, що виникають в діяльності органів місцевого самоврядування, аналогічні ознакам правовідносин, що виникають у процесі функціонування органів виконавчої влади. Саме це і об'єднує органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади в систему органів публічної адміністрації.

Тому слушним у цьому контексті будуть зауваження О. Борис- лавської, що органи місцевого самоврядування не можуть бути абсолютно незалежними від держави, адже вони діють у системі публічно-владних відносин. Організаційно відокремлені від державної влади вони пов'язані з нею функціонально. Порядок створення органів місцевого самоврядування визначаються актами органів державної влади. Вони діють у напрямі загальнодержавної політики - економічної, соціальної, екологічної, у сфері культури тощо, можуть наділятися окремими державними повноваженнями. Тому можна зрозуміти наявність певного контролю держави за виконанням тих державних функцій, які згідно із законом делеговані органом місцевого самоврядування, а також контролю за дотриманням органами місцевого самоврядування законності. Однак цей контроль не може виходити за встановлені законом межі і не повинен перетворюватися у втручання в діяльність місцевих рад та їх виконавчих органів [с. 76].

Органи місцевого самоврядування у зарубіжних країнах визначаються як органи самоврядної адміністрації. А. Школик, досліджуючи їх систему, до органів самоврядної адміністрації відносить:

- виборних перших посадових осіб місцевого самоврядування (мерів, бургомістрів, старост, голів тощо);

- виконавчі органи місцевого самоврядування (правління, адміністрації, відділи тощо) [585, с. 65].

Представницькі органи місцевого самоврядування (ради, сейми) за змістом діяльності, на думку вченого, подібні до діяльності парламентів [585, с. 65].

Ознаками, завдяки яким органи самоврядної адміністрації входять у структуру публічної адміністрації, є:

- те, що вони як і державні органи повинні задовольняти публіч­ний інтереси;

- у багатьох випадках виконують завдання і функції держави;

- форми і методи їх діяльності є подібними до наявних у місцевих органів державної адміністрації;

- для приватних осіб, як споживачів адміністративних послуг, немає істотного значення, куди вони звертаються: до органу державної чи самоврядної адміністрації [585, с. 66].

Погоджуючись із зазначеними ознаками та можливістю їх використання, при характеристиці органів місцевого самоврядування як суб'єктів публічної адміністрації в українському адміністративному праві слід додати такі, визначені вченими - адміністративістами.

Органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти виключно в інтересах територіальної громади та створювати умови для реалізації прав і обов'язків людини і громадянина.

Вони наділені правовою організаційною, матеріальною та фінансовою автономією в межах власних повноважень та є залежними при реалізації делегованих [187, с. 89].

Органи місцевого самоврядування мають риси, які наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють під час вирішення питань місцевого значення [20, с. 138].

Невід'ємною характеристикою органів місцевого

самоврядування є об'єднання суб'єкта і об'єкта управління на рівні соціального утворення, тобто можна говорити про особливість системи місцевого самоврядування, яка полягає в самоуправлінні, адже об'єкт як генетично визначена умова суб'єкта впливає на вибір мети та засобів її досягнення.

Органи місцевого самоврядування виявляють себе як суб'єкти, які реалізують певні функції у системі адміністративно-правових відносин.

Так, у сфері публічного управління органи місцевого самоврядування виконують власні та делеговані повноваження.

Власні повноваження місцевого самоврядування - це ті права і обов'язки, які визначає за суб'єктами місцевого самоврядування держава і які забезпечують самостійне вирішення питань місцевого значення [20, с.139].

Водночас у юридичній літературі та законодавстві набув поширення термін «делеговані повноваження».

Делегування - це надання права вирішувати те чи інше питання іншому органу без суттєвого втручання у його вирішення.

Делегування повноважень - це двосторонні імперативні правовідносини, в яких один орган має власну компетенцію,

визначену нормативними актами, а інший - належну правоздатність на одержання і реалізацію цих повноважень, а компетенція першого органу є джерелом компетенції другого органу.

Отже, «делегування» означає, як правило, надання повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт набуває право контролю за станом і наслідками виконання делегованих повноважень; він повинен фінансувати із власних коштів їх здійснення або передавати у користування необхідні для цього майнові об'єкти [506, с. 232].

Делеговані повноваження місцевого самоврядування - це повноваження органів виконавчої влади, якими наділені органи місцевого самоврядування з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових ресурсів, реалізація яких підконтрольна органам державної виконавчої влади [20, с. 139].

До того ж, з точки зору державної теорії місцевого самоврядування, сам поділ повноважень місцевого самоврядування на «власні» та «делеговані» не має певного серйозного концептуального навантаження, оскільки всі свої владні повноваження місцеве самоврядування отримує в законі, в якому втілена державна воля народу. Тільки і всього, що в межах власних повноважень орган місцевого самоврядування діє цілком автономно, а в межах делегованих - під контролем відповідних державних органів, оскільки делегування повноважень не є формою їх повної деволюції на рівень того, кому вони делегуються. Ці повноваження залишаються і повноваженнями відповідних державних органів [300, с. 150-151].

Для створення основ ефективного функціонування місцевого самоврядування необхідно здійснити децентралізацію влади з тим, щоб локальні питання вирішувалися місцевими органами самостійно і під свою відповідальність. Цей принцип дозволяє перетворити систему управління в найбільш придатну до забезпечення інтересів населення на місцях.

На думку Ю. П. Битяка, зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, однорідний із відносинами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно-правового регулювання [23, с. 24].

Саме дуалістична природа органів місцевого самоврядування визначає особливості їх адміністративно-правового статусу.

Поряд з відносинами між органами місцевого самоврядування та фізичними і юридичними особами існують так звані горизонтальні адміністративно-правові відносини, що виникають між представниками влади й спрямовані на координацію їх зусиль для досягнення спільних цілей управлінської діяльності. Так, згідно зі статтею 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації [410]. Подібні відносини регламентуються засобами диспозитивного методу адміністративного права.

У сфері надання адміністративних послуг, відповідно до Закону «Про адміністративні послуги» [409], обов’язки створення центрів надання адміністративних послуг покладаються на місцеві ради, центри надання адміністративних послуг функціонують як структурні підрозділи - виконавчих органів ради, місцеві ради затверджують переліки адміністративних послуг та технічні регламенти, здійснюють фінансування центрів надання адміністративних послуг.

Таким чином, органи місцевого самоврядування як різновид суб’єктів публічної адміністрації виконують функцію з організації надання адміністративних послуг населенню відповідно до загально­національних стандартів та загальної політичної спрямованості уряду, фінансування, кадрового забезпечення та контролю.

Аналіз зарубіжного досвіду дозволяє констатувати, що адміністративна діяльність органів місцевого самоврядування є за своєю суттю діяльністю з організації надання послуг. Органи місцевого самоврядування в рамках своєї дієздатності створюють публічні установи, необхідні для господарського, соціального і культурного обслуговування жителів, територіальної громади тощо. До них відносять, наприклад: медичні, освітні, культурні заклади, музеї, бібліотеки, транспортні, житлово-комунальні підприємства, підприємства благоустрою, притулки для старих, дитячі садки, театри, парки [588, с. 72-73].

Тенденцією розвитку місцевого управління у зарубіжних країнах є переосмислення традиційного погляду на муніципалітети як на основних виробників місцевих благ і послуг. Надання послуг населенню поступово перестає бути провідною функцією місцевої влади (у науковій літературі йдеться про «плюралізацію» даного процесу). На перший план виступають такі завдання, як менеджмент, 268

нагляд, інспектування та координування. Вважаємо, що роль муніципальних органів все полягає у так званій «забезпечуючій» владі, яка вирішує такі основоположні завдання: виявлення нагальних потреб населення; встановлення конкретних пріоритетів; визначення стандартів надання послуг і пошук оптимальних шляхів забезпечення цих стандартів; співпраця з центральною та регіональною владою у вирішенні завдань, що мають місцеве значення; інспектування та координування діяльності різних організацій, що діють на місцевому рівні, співпраця з ними (переважно на контрактній основі); здійснення зворотного зв’язку між споживачами послуг та їх безпосередніми виробниками з використанням відповідних демократичних

механізмів, певна лобістська діяльність в інтересах місцевих громад.

Таким чином відбувається відмова від традиційної моделі, в рам­ках якої місцева влада практично всі муніципальні послуги надавала самостійно, що свідчить про набагато більший поділ на сучасному етапі функцій надання послуг і стратегічної відповідальності за подібні послуги. Поряд з цим посилюється організаційна фрагментація муніципального управління. Безпосереднє виконання окремих муніципальних функцій може бути передане до спеціальних округів, різним спеціалізованим організаціям, що володіють значною фінансовою самостійністю і майновою незалежністю. Певні повноваження делегуються і на субмуніципальний - сусідським радам, радам споживачів тощо [568, с. 83].

Муніципальні органи все частіше передають окремі служби у приватні руки на контрактній основі (для визначення зазначеного феномена у науковій літературі був навіть введений спеціальний термін - «контрактна держава»). Цим вони ніби перетворюються на певні еквіваленти асоціацій споживачів, які виступають у ролі замовників, лише оплачують послуги, призначені кінцевим споживачам. Як показує американський досвід, у тих містах, де надання громадських послуг здійснюється не місцевими муніципальними службами, а іншими організаціями та установами, інтереси населення часто захищені значно краще. Переставши бути безпосереднім виробником послуг, місцева влада починає обстоювати інтереси, у першу чергу, споживача. У цій ролі голова місцевої адміністрації порівнюється з агентом із закупівель у великій корпорації. Враховуючи, що конкуренція між постачальниками зростає пропорційно до їх кількості, голова місцевої адміністрації може прагнути збільшити

число потенційних, постачальників. Зростання ж конкуренції змушує постачальників більш уважно ставитися до вимог споживача. У рамках нової, деполітизованої моделі діяльність місцевої влади починає оцінюватися громадянами, які є споживачами послуг з точки зору кінцевого результату ринкових принципів ефективності, а не політичних міркувань.

Широке використання різних спеціалізованих організацій у здійсненні управлінських функцій на місцях сприяє впровадженню ринкових механізмів у муніципальну діяльність, забезпечує більш високу якість і оперативність послуг, що надаються. Посилюється ринкова конкуренція, визначальне прагнення компаній-контрактантів до того, щоб після закінчення терміну контракт з ними був відновлений. У свою чергу, змушені перебудовуватися і муніципальні підприємства. Для того щоб протистояти конкуренції, їм доводиться знаходити оптимальне співвідношення між доходами та витратами, посилювати контроль над своїми поточними фінансовими операціями і т. д. [568, с. 84].

До делегованих повноважень органів місцевого самоврядування щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, відповідно до ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [409], належить розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань бороть­би зі злочинністю, спрямування їх діяльності.

Справи про адміністративні правопорушення, відповідно до правил підвідомчості, встановлених ст. 218 Кодексу України про адміністративні правопорушення [190] (далі - КУпАП), розглядають адміністративні комісії при виконавчих органах сільських, селищних рад, а також виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад (відповідно до ст. 219 КУпАП [190]). Такі правила мають встановлюватись відповідно до положень відповідних нормативно- правових актів, зокрема Правил благоустрою територій населеного пункту, які розробляються для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються органами місцевого самоврядування, Правил торгівлі на ринках [403; 190].

У сфері адміністративного судочинства органи місцевого самоврядування при здійсненні ними владних управлінських функцій

на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, виступають суб’єктами владних повноважень.

Рішення органів місцевого самоврядування, у межах повноважень, визначених законом, приймаються у формі нормативних та індивідуальних актів, вони є обов’язковими для виконання на певній території.

Органи місцевого самоврядування незалежні у прийнятті рішень.

За своєю природою такі акти органів місцевого самоврядування є публічно-владними, а тому вони підпадають під перевірку адміністративними судами щодо відповідності визначеним критеріям.

Щодо правомірності рішень і дій суб’єктів владних повноважень, якими виступають органи місцевого самоврядування відповідно до ст. 2, ч. 3 Кодекс адміністративного судочинства [188] (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності цих суб’єктів, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони відповідності до таких вимог:

1) вчиненні на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами;

2) адміністративні рішення і дії, вчинені з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) адміністративні рішення і дії, вчинені обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) адміністративні рішення і дії, вчинені безпосередньо (неупереджено);

5) адміністративні рішення і дії, вчинені добросовісно;

6) адміністративні рішення і дії, вчинені розсудливо;

7) адміністративні рішення і дії, вчинені з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) адміністративні рішення і дії, вчинені пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких сприятиме це рішення (дія);

9) адміністративні рішення і дії, вчинені з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

10) адміністративні рішення і дії, вчинені своєчасно, тобто протягом розумного терміну [348, с. 323-325].

Отже, враховуючи вищевикладене, можна визначити, що органи місцевого самоврядування є особливими суб’єктами

адміністративного права - інтегральним компонентом системи суб’єктів публічної адміністрації. Ці особливості проявляються в їх структурній побудові, наділенні окремих структурних елементів дуалістичними публічно-владними повноваженнями та максимальній наближеності при здійсненні публічного управління, наданні адміністративних послуг до людини і громадянина, що відповідно сприяє своєчасній і швидкій реалізації публічного інтересу на певній території. Потенційними учасниками адміністративно-правових відносин, що входять до предмета адміністративного права є як представницькі, так і виконавчі органи місцевого самоврядування, що дозволяє стверджувати про їх повноцінність та значущість у системі суб’єктів галузі.

3.3.3.