§ 2. Адміністративно-правові норми та відносини

Адміністративно-правова норма - вид правової норми, що регулює суспільні відносини в сфері публічного адміністрування.

Особливостями адміністративно-правових норм є такі:

- у них знаходить своє вираження публічний інтерес.

- мають переважно імперативний характер, їх реалізація підкріплюється можливістю застосування засобів державного примусу. Іншими словами, приписи переважної більшості (але не всіх) адміністративно-правових норм не передбачають можливості вибору варіанту поведінки у суб’єкту адміністративно- правових відносин, котрий не має владних повноважень. Відповідно інший суб’єкт є носієм владних публічних повноважень. Разом з тим необхідно зазначити, що частина адміністративно-правових норм (котра поступово збільшується) носить диспозитивний характер, при якому суб’єкту адміністративного права надається право вибору відносно поведінки в тій чи іншій ситуації;

- здійснюють регуляторний та охоронний вплив на суспільні відносини багатьох сфер суспільного життя (фінанси, транспорт, будівництво, охорона здоров’я, освіта та ін.);

- в рамках адміністративного права розрізняють матеріальні та процесуальні адміністративно-правові норми. Означена особливість відрізняє адміністративне право від цивільного та кримінального права, котрі у певний час, накопичив значний масив процесуальних норм права, виділили із сфери свого регулювання відносини відповідного характеру, визначив таким чином створення цивільно-процесуального та кримінально-процесуального права в якості самостійних галузей права.

- частини адміністративно-правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція) нерідко містяться у різних нормах права (нормативно-правових актах). Це пояснюється тим, що велика кількість норм адміністративного права носять організаційний характер і, тому досить часто вони мають загальну гіпотезу (сформовану в рамках іншої норми права на початку правового акту) і санкцію, що виражена в іншому документі (скажімо в Кодексі України про адміністративні правопорушення).

- визначаючи межі можливої поведінки в сфері публічного управління, норми адміністративного мінімізують порушення прав людини ту діяльності представників публічної адміністрації обмежуючи їх повноваження законом;

- кожна адміністративно-правова норма є органічною частиною всієї галузевої системи і поза цією системою діяти не може.

Функціями адміністративно-правових норм є:

- забезпечення ефективної діяльності публічної адміністрації;

- забезпечення честі, гідності, прав і свобод громадян;

- охорона системи суспільних відносин;

- виховна;

- взаємодія з нормами інших галузей права.

Структура адміністративно-правової норми включає в себе гіпотезу, диспозицію, санкцію.

Гіпотеза - це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому зазначаються умови, обставини у сфері публічного адміністрування, з настанням яких норма реалізується. Особливістю адміністративних норм, у частині структури, є те, що гіпотеза у них часто відсутня. Гіпотеза може бути абсолютно визначеною або відносно визначеною, простою або складною.

Диспозиція - це основна частина норми, в якій зазначаються права або обов'язки учасників адміністративно-правових відносин. Характерною особливістю диспозиції є те, що вона має імперативний характер, тобто встановлене правило поведінки не може бути змінене за згодою учасників управлінських відносин. Диспозиція може мати посилковий (коли необхідно звернутися до іншого нормативного акту) і дозвільний (коли законодавець дозволяє учасникам відносин встановлювати правила поведінки у сфері державного управління) характер і може мати абстрактну або казуїстичну форму.

Санкція являє собою таку частину норми, в якій зазначаються заходи адміністративно-правового примусу у разі невиконання учасниками управлінських відносин своїх обов 'язків.

Адміністративно-правові норми, також, можуть містити і такий елемент, як заохочення.

Заохочення - це публічне визнання заслуг юридичної або фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов'язків.

Адміністративно-правові норми поділяються на окремі види за кількома критеріями.

За спрямованістю змісту, такі, що:

- закріплюють порядок утворення і правовий статус суб’єктів;

- визначають форми і методи управлінської діяльності;

- встановлюють порядок проходження державної служби, права і обов’язки публічних службовців;

- регулюють управління окремими галузями, державними функціями і територіями;

- встановлюють права і обов’язки громадян у сфері адміністративно- правових відносин.

За адресатами або суб 'єктами:

- адресовані органам виконавчої влади;

- адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

- адресовані державним службовцям;

- адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям.

За формою припису:

- зобов’язуючі (зобов’язують здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов);

- забороняючі (забороняють ті чи інші дії). Можуть мати загальний або спеціальний характер;

- уповноважуючі (дозвільні, диспозитивні). Уповноважують або дозволяють діяти в рамках норми на свій розсуд;

- стимулюючі (забезпечують певну поведінку заохоченням, пільгами);

- рекомендаційні (рекомендації не мають юридично обов’язкового характеру).

За галузевою належністю:

- матеріальні (юридично закріплюють обов’язки, права, відповідальність);

- процесуальні (регламентують динаміку державного управління і пов’язаних з ним відносин.

За дією:

- у просторі (територія, на яку поширюється юридична сила норми);

- у часі (строкові і безстрокові норми).

За ступенем загальності:

- загальні;

- міжгалузеві;

- галузеві;

- місцеві (норми місцевих органів влади).

За юридичною силою:

- закріплені в законах;

- закріплені в указах;

- закріплені в постановах;

- закріплені в рішеннях;

- закріплені в наказах та ін.

Встановлені адміністративно-правові норми виконують свої функції тільки у тому разі, якщо вони реалізуються. Реалізація норм означає практичне використання правил поведінки, що містяться у них, з метою регулювання управлінських відносин, тобто втілення у життя волевиявлення, яке вони містять.

Відомо кілька підходів до питання про реально існуючу кількість способів реалізації адміністративно-правових норм. Найчастіше виділяють чотири способи: виконання, використання, додержання, застосування. Рідше виділяють тільки два способи: застосування і виконання, а використання і додержання розглядаються як форми виконання. Отже, розглянемо способи реалізації адміністративно-правових норм.

Виконання - це активна поведінка суб'єкта адміністративних правовідносин щодо виконання юридичних обов'язків. До даного варіанта реалізації адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків, подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.

Використання - це активна поведінка суб'єкта адміністративних правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей). Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги, заяви про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.

Додержання - це пасивна поведінка суб'єкта адміністративних правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових заборон.

Застосування - це діяльність державних виконавчо-розпорядчих органів з вирішення управлінських справ і видання індивідуальних юридичних актів, що ґрунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм.

До основних вимог, щодо застосування адміністративно-правових норм належать законність, обґрунтованість та доцільність.

Законність застосування норм полягає у тому, що компетентні органи і посадові особи у процесі вирішення управлінської справи зобов’язані застосовувати норму тільки у межах своїх повноважень і відповідно до її змісту.

Законність - це не тільки право, а й обов’язок органів управління та їх посадових осіб застосовувати адміністративно-правові норми. Незастосування норми, у випадках, коли це приписується законом, означає порушення законності.

Обґрунтованість - це вимога, що звернена до фактичних основ застосування адміністративно-правової норми. Предметом зацікавлення суб’єкта застосування норми повинні бути не тільки факти (події, дії, обставини), для регулювання яких застосовується норма, а і вся інформація про них, про саме явище, зовнішні умови в яких воно перебуває.

Вимога обґрунтованості зобов’язує суб’єкта правозастосування вирішувати справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені обставини не можуть бути покладені в основу рішення у справі, не повинні братися до уваги.

Вимога обґрунтованості тісно пов’язана із законністю. Цей зв’язок полягає у тому, що повне і всебічне дослідження обставин справи є неодмінною умовою законності.

Суб’єкт застосування адміністративно-правової норми, з’ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов’язаний прийняти найбільш доцільне рішення. Доцільність застосування норми - це оптимальний шлях досягнення мети, передбаченої нормою. Таким чином, йдеться про доцільність у рамках законності.

Доцільність органічно пов’язана із законністю і обґрунтованістю, однак, співпадає з ними не завжди. Тобто доцільність може виступати як самостійна категорія, мати самостійне значення, відігравати у правозастосуванні самостійну роль.

Правові норми регулюють відносини людини з людиною, з асоціаціями індивідів, державою, її інститутами.

Адміністративно-правова норма є правилом поведінки, що встановлюється відповідними державними органами і забезпечується санкцією, організованим захистом з боку держави.

За масштабом застосування, адміністративно-правові норми поділяються на норми, що мають загальне значення для всіх галузей управління та норми спеціальні, що мають значення для окремих галузей управління. Перші, формують загальні правила поведінки для великої кількості громадян, службовців. Ними враховуються типові юридичні факти, передбачається правовий порядок видів адміністративної діяльності - державної служби, адміністративних процедур, управлінських методів тощо. Інша група норм відбиває специфіку суспільних відносин у конкретних галузях і сферах управління. Спеціальні адміністративно- правові норми деталізують, розвивають загальні норми.

Адміністративно-правові відносини - це вид правовідносин, які регулюються нормами адміністративного права.

Особливості адміністративно-правових відносин:

По-перше, однією із сторін обов’язково виступає публічна адміністрація (орган наділений владними повноваженнями). Вказана сторона офіційно представляє державу, орган місцевого самоврядування у адміністративно- правових відносинах, тим самим реалізує публічний інтерес.

По-друге, одна сторона може бути нерівноправною щодо іншої (відносини відбуваються за принципом «влада-підпорядкування»).

По-третє, можуть виникати без згоди (бажання) другої сторони. Ця особливість полягає у тому, що на відміну від цивільно-правових відносин, котрі відбуваються за згодою та бажанням двох сторін, в адміністративному праві може мати місце інша ситуація. Причому вказана особливість стосується двох сторін правовідносин: як представника публічної адміністрації, так і громадянина. В першому випадку можна говорити про те, що адміністративно- правові відносини виникають без згоди (бажання) наділеної владними повноваженнями сторони у випадках, скажімо, звернення громадянина до органу виконавчої влади. З іншого боку, адміністративно-правові відносини можуть виникати без згоди (бажання) громадянина, наприклад у разі порушення ним правил дорожнього руху, коли виникають відносини між ним та працівником поліції.

По-четверте, виникаючі суперечки можуть вирішуватися як в адміністративному, так і в судовому порядку. Слід зазначити, що в переважній більшості це все ж таки адміністративний порядок, суть якого полягає у наданій можливості для громадянина (іншого суб’єкту адміністративних правовідносин) оскаржити рішення органу (посадової особи) шляхом звернення до вищої керівної інстанції в системі публічного управління. Тим самим оцінка правомірності ситуації, що є основою спору, цілком залежить від вищестоящої посадової особи. В той же час, необхідно зазначити, що все більшого значення набирає судовий порядок оскарження неправомірний дій представників влади відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно- правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Існує кілька критеріїв класифікації адміністративних правовідносин.

Залежно від виконуваних функцій вони поділяються на:

- регулятивні;

- правоохоронні.

До регулятивних належать ті, що пов’язані з реалізацією позитивних завдань державного управління. Це організація роботи апарату управління, керівництво нижчими структурами, задоволення запитів громадян тощо.

Найбільш відомий різновид правоохоронних відносин - це відносини адміністративно-деліктні. До них належать відносини, які виникають з приводу відповідальності за адміністративні проступки. Вони виникають між правопорушником і правозастосовчим органом (його посадовою особою). Ці відносини також мають організуюче значення. Воно полягає в тому, що через вжиття заходів впливу, передбачених адміністративно-правовою нормою, орган публічного управління прагне юридичними засобами забезпечити належну (правомірну, правослухняну) поведінку людини.

Залежно від адміністративно-правового статусу суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах, виділяють відносини між:

- підпорядкованими суб’єктами публічного управління, що перебувають на різному організаційно-правовому рівні, тобто між вищестоящими і нижчестоящими органами;

- непідпорядкованими суб’єктами однакового організаційно-правового рівня. Це відносини між двома міністерствами, адміністраціями районів, областей, тощо. Такі відносини прийнято називати горизонтальними;

- органами публічного управління і підпорядкованими підприємствами, корпораціями, концернами тощо. Це відносини між адміністрацією і безпосередньо підприємством;

- органами публічного управління і підприємствами, установами, організаціями, які організаційно їм не підпорядковані Це, наприклад, відносини між Державною фіскальною службою України і підприємствами; між органами публічного управління і структурами місцевого самоврядування. Такі відносини складаються, зокрема, між державною адміністрацією району і виконавчим комітетом селищної ради;

- органами публічного управління і недержавними підприємствами, установами, організаціями;

- органами публічного управління і громадськими об’єднаннями;

- органами публічного управління і громадянами.

Залежно від змісту виділяють відносини у сфері:

- загального управління (управлінська сфера Кабінету Міністрів України, обласної державної адміністрації);

- галузевого управління (управлінська сфера галузевих органів публічного управління);

- міжгалузевого управління (управлінська сфера міжгалузевих органів публічного управління, напр.., Державної служби статистики).

За галузями діяльності адміністративно-правові відносини поділяються на такі, що виникають у:

- галузі економіки;

- соціально-культурній сфері;

- адміністративно-політичній сфері.

Крім того, адміністративно-правові відносини поділяють на: функціональні і територіальні, внутрішні і зовнішні, майнові і немайнові, такі, що захищаються в адміністративному порядку і такі, що захищаються у судовому порядку, субординації і координації, внутрішньоапаратні і позаапаратні тощо.

Юридичні факти можна класифікувати за різними критеріями.

За наслідками, що настали, юридичні факти поділяються на: правоутворюючі, правозмінюючі, правоприпиняючі.

Правоутворюючі факти зумовлюють виникнення правовідносин, наприклад, вчинення адміністративних правопорушень.

Правозмінюючі факти змінюють існуючі правовідносини. Так, у разі несплати правопорушником штрафу у встановлений строк, постанова про накладення штрафу надсилається для примусового виконання до відділу державної виконавчої служби за місцем проживання порушника, роботи або за місцезнаходженням його майна. Такий юридичний факт (винесення постанови) змінює зміст адміністративних правовідносин між сторонами, хоча правовідносини зберігаються.

Правоприпиняючі факти зумовлюють припинення правовідносин. Такими є дії особи щодо здійснення суб’єктивного права або виконання юридичного обов’язку. Наприклад, сплата правопорушником штрафу (виконання постанови про накладення стягнення) припиняє адміністративно-деліктні відносини, які виникли у зв’язку із вчиненням правопорушення.

Залежно від наявності або відсутності зв'язку факту з волею суб'єкта їх поділяють на дії та події. Дії є результатом активного волевиявлення суб'єкта. Вони можуть бути правомірні і неправомірні.

Правомірні дії завжди відповідають вимогам адміністративно-правових норм. Прикладом таких правомірних дій, які розцінюються нормами як юридичні факти, є: подання громадянином скарги; звернення підприємства, що створюється за реєстрацією; подання проекту на експертизу тощо. Важливим видом правомірних дій є індивідуальні правові акти органів державного управління, тобто акти, що належать до конкретного адресата і справи. Прямий наслідок прийняття таких актів - виникнення, зміна або припинення адміністративно- правових відносин. Так, наказ про призначення на посаду тягне за собою виникнення державно-службових відносин, що є різновидом адміністративно- правових.

Неправомірні дії порушують вимоги адміністративно-правових норм. Для сфери державного управління найбільш характерним видом неправомірних дій є різні правопорушення. Вони тягнуть за собою виникнення адміністративно- деліктних (юрисдикційних) відносин. Юридичним фактом цієї ж категорії є неправомірна бездіяльність. Наприклад, бездіяльність, наслідком якої стало невиконання законних вимог прокурора, належить до юридичних фактів, які тягнуть за собою виникнення адміністративно-деліктних відносин.

Події, тобто явища, що трапляються незалежно від волі людей, також можуть у деяких випадках виступати юридичними фактами (наприклад, стихійне лихо, смерть тощо).