Політико-правові засади європейської інтеграції України

Проблема відносин між Україною і ЄС не обмежується "географічними" та "культурологічними" дискусіями на тему, є чи не є Україна складовою Європи. Важливішим є питання про те, чи має вона в не надто далекому майбутньому реальні шанси стати повноправним членом європейської спільноти і які кроки робляться для цього.

Свого часу Україна першою з держав СНД стала членом Ради Європи. Стратегічною метою була проголошена європейська інтеграція. В інформаційних повідомленнях про результати зустрічі українського керівництва з лідерами держав- членів ЄС незмінно говориться про підтримку прагнення України інтегруватися в ЄС.

Практичне наповнення ідеологічних, історичних, геополітичних засад європейського покликання України було переведено у реальну площину вже на початку 1990-х років. Але воно не могло відбутися автоматично: політична воля керівництва держави, закріплена відповідними нормативно-правовими актами започаткували рух України шляхом до європейської спільноти. Ще в Постанові Верховної Ради УРСР від 25 грудня 1990 року “Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України у сфері зовнішніх відносин” Уряду було доручено спрямувати зусилля на забезпечення безпосередньої участі Української РСР у загальноєвропейському процесі та європейських структурах. Після проголошення незалежності України і проведення загальнонаціонального референдуму надійшла реакція Європи. 2 грудня 1991 року з’явилась Декларація Європейських Співтовариств щодо України, де було відзначено демократичний характер Всеукраїнського референдуму та пролунав заклик до України підтримувати з ЄС відкритий і конструктивний діалог, спрямований на забезпечення виконання всіх колишніх зобов’язань СРСР. У вересні 1992 р. відбулася перша зустріч Україна-ЄС на найвищому рівні між Президентом України Л. Кравчуком та Головою Єврокомісії Ж. Делором. Досягнуті домовленості дозволили розпочати переговори щодо укладання угоди і відкриття в Києві в жовтні 1993 р.

Одним з перших практичних кроків в налагодженні співробітництва України з ЄС була Угода між Європейським Співтовариством та Україною від 1 січня 1993 року “Про торгівлю текстильною продукцією”. 14 червня 1994 р. після тривалих переговорів в Люксембурзі було підписано Угоду про партнерство та співробітництво (УПС) між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами, з іншого. Україна ратифікувала УПС 10 листопада 1994 р., але

чинності ця Угода набула лише 1 березня 1998 р., після ратифікації її усіма країнами-членами ЄС. Ратифікація була ускладнена тим, що в 1995 році до 12 країн Європейської Унії приєдналися Австрія, Фінляндія та Швеція.

Торговельні положення УПС почали діяти вже з 1 червня 1995 р. на основі відповідної Тимчасової угоди. В червні 1995 р. було відкрито Представництво України при Європейських Співтовариствах. Принципове для України мало надання з боку ЄС їй статусу країни з перехідною економікою. В вересні 1997 р. було започатковано проведення самітів Україна-ЄС. Подібні саміти Європейський Союз проводить з лише з США, Японією, Китаєм та Росією - тобто країнами які за визначенням не планують приєднатися до ЄС. Вже в червні 1998 р., під час Першого засідання Ради з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом у рамках УПС, голова українського уряду вперше заявив про прагнення України набути асоційоване членство в ЄС.

Після набуття чинності УПС з’явився перший принциповий вітчизняний нормативний акт щодо Європейського Союзу. Президент України 11 червня 1998 р. своїм Указом затвердив Стратегію інтеграції України до ЄС, якою були визначені пріоритети діяльності органів виконавчої влади на період до 2007 року. Ця Стратегія визначила основні напрями спївробїтництва України з Європейським Союзом - організацією, яка в процесі свого розвитку досягла високого рівня політичної інтеграції, уніфікації права, економічного співробітництва, соціального забезпечення та культурного розвитку. Основними напрямами інтеграційного процесу визначені адаптація законодавства України до законодавства ЄС, забезпечення прав людини, економічна інтеграція та розвиток торговельних відносин між Україною та ЄС, інтеграція України до ЄС у контексті загальноєвропейської безпеки, політична консолідація та зміцнення демократії, адаптація соціальної політики України до стандартів ЄС, культурно-освітня i науково-технічна інтеграція, регіональна інтеграція України, галузева співпраця, співробітництво в галузі охорони довкілля. Внутрішнє забезпечення процесу інтеграції України до ЄС покладалося на центральні та місцеві органи виконавчої влади України у співпраці з органами законодавчої влади, відповідними органами місцевого самоврядування. Керівництво стратегією інтеграції України до ЄС здійснював Президент України. Кабінет Міністрів України забезпечував реалізацією Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу.

З метою доповнення і конкретизації Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу в вересні 2000 року указом Президента України була затверджена Програма інтеграції України до Європейського Союзу. На відміну від Стратегії цей документ був значно більшим за обсягом і містив детально розписані кроки спрямовані на європейську інтеграцію нашої держави. В Програмі інтеграції України до Європейського Союзу було зазначено, що пріоритетність співробітництва України з Європейським Союзом та його окремими державами - членами пов’язана з тим, що це угруповання буде визначати напрями економічного прогресу та політичну стабільність в регіоні у довгостроковій перспективі.

культурним тощо. Структура Програми була побудована з урахуванням досвіду країн - кандидатів на вступ до ЄС. У Програмі було охоплено практично всі сфери суспільного життя держави з метою досягнення копенгагенських критеріїв, що випливають з цілей валютного, економічного та політичного союзу держав - членів ЄС і сформульовані Радою ЄС в червні 1993 року.

Програма містила 140 розділів, кожний з яких мав такі частини: характеристика поточного рівня готовності України виконати відповідні зобов’язання у конкретній сфері для досягнення головної мети - набуття членства в ЄС; пріоритети (включаючи конкретні організаційні заходи щодо реформування окремих сфер суспільного життя країни та визначення найважливіших напрямів адаптації законодавства України до законодавства ЄС); оцінку інституційних і, фінансових ресурсів, необхідних для реалізації визначених пріоритетів.

Європейська Рада 10 грудня 1999 р. в Хельсінкі ухвалила Спільну стратегію ЄС щодо України (ССУ). Вона була спрямована на зміцнення відносин ’’стратегічного партнерства” між Україною та ЄС. В документі відзначалися європейські прагнення України і вітався її проєвропейський вибір. ЄС підтвердив свої зобов’язання щодо підтримки політичних та економічних перетворень в Україні, які мають забезпечити подальше її наближення до ЄС. Головними цілями Спільної стратегії проголошені: підтримка демократичних і економічних перетворень в Україні; вирішення спільних проблем забезпечення стабільності й безпеки у Європі, зокрема співробітництво у галузі охорони навколишнього середовища, енергетики та ядерної безпеки; підтримка співробітництва між ЄС та Україною у контексті розширення ЄС, в тому числі у галузі права і внутрішніх справ. Стратегією була передбачена також реалізація спеціальних ініціатив, що включали вивчення можливостей надання технічної підтримки для проведення реформ у системі соціального забезпечення, сприяння у досягненні вимог СОТ, започаткування діалогу з цивільних та кримінальних питань, технічна модернізація кордонів України тощо.

У сфері здійснення демократії, верховенства права та прав людини передбачалися підвищення уваги до важливості інституту Уповноваженого України з прав людини; обмін інформацією та досвідом з метою перегляду проектів Цивільного та Цивільно-процесуального кодексів; підтримку через проект ТАСК "Українського центру з підготовки суддів"; з’ясування можливості започаткування за програмою ТАС^ спільних проектів ЄС та ОБСЄ щодо виконання Україною міжнародних зобов’язань у сфері демократії та прав людини; розширення співпраці між журналістами, розвиток незалежних засобів масової інформації, вивчення можливості допомоги у транслюванні по українському телебаченню Euronews. У сфері юстиції та внутрішніх справ серед іншого передбачалося направлення місії експертів для аналізу механізмів боротьби з нелегальною міграцією; започаткування техніко-економічного дослідження для підготовки проекту у сфері боротьби з "відмиванням" грошей тощо. Європейський Парламент 15 березня 2001 р. ухвалив Резолюцію стосовно Спільної стратегії Європейського Союзу щодо України, в якій вперше було визнано право України стати членом ЄС.

В грудні 2001 р. у Верховній Раді відбулися Парламентські слухання з питань реалізації державної політики інтеграції до ЄС, які вперше продемонстрували

консолідацію зусиль Верховної Ради та Уряду України навколо курсу на європейську інтеграцію. Український парламент 20 червня 2002 року прийняв Звернення до парламентів, урядів та громадськості держав-членів Європейського Союзу, в якому закликав їх підтримати курс нашої держави на європейську інтеграцію, шляхом виведення взаємин з Україною на новий рівень розвитку, адекватний стратегічним зрушенням на європейському континенті та глибоким змінам, що відбуваються в Українській державі. Президент України Л.Кучма в вересні 2002 р. звернувся з Посланням главам держав і урядів держав-членів ЄС, в якому викладено бачення Україною шляхів подальшого зміцнення відносин розширеного ЄС з Україною.

Закріплення європейського покликання України на законодавчому рівні відбулося законом України «Про основи національної безпеки України». В червні 2003 року було чітко і однозначно зазначено серед пріоритетів національних інтересів інтеграцію України в європейський політичний, економічний, правовий простір та в євроатлантичний безпековий простір. Україна розпочала адаптацію до нормативів ЄС власного законодавства, соціальної політики, захисту прав людини, культурно-освітньої та науково-технічної сфер, охорони здоров’я, довкілля тощо. Послання Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір.

У підготовленій Європейською Комісією в березні 2003 р. концепції «Ширша Європа» було запропоновано, щоб відносини ЄС з сусідніми країнами надалі базувалися на двосторонніх Планах дій, які могли у перспективі замінити собою Стратегії ЄС щодо цих країн. При цьому передбачалося, що такий План дій для кожної конкретної сусідньої країни буде окремим, його розробка та схвалення відбуватимуться з урахуванням пропозицій зацікавленої країни. У червні 2003 р. Рада Європейського Союзу прийняла рішення щодо необхідності розробки такого документа з Україною. План дій Україна-ЄС мав визначати основні напрями співробітництва на найближчі 2-3 роки. Україна виходила з того, що однією з основних цілей Плану мало бути створення передумов для переходу до якісно нових відносин в усіх сферах співробітництва, а в торговельній сфері - до створення зони вільної торгівлі між Україною та Європейським Союзом. План дій концентруватиметься на вирішенні проблемних питань у контексті виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС, заходах, спрямованих на просування України до Копенгагенських критеріїв, зокрема, зміцненні інституційної спроможності судової влади України, сприянні розвитку громадянського суспільства, забезпеченні верховенства права, захисті основних прав людини і громадянських свобод, продовженні адміністративної реформи, економічним реформам в Україні, зокрема, пенсійній та податковій, поліпшенні умов для розвитку малого й середнього бізнесу, здійснення заходів з метою наближення систем сертифікації та стандартизації до вимог COT тощо. Надання з боку ЄС чітких і адекватних стимулів для досягнення прогресу у реалізації зазначених цілей було ключовим для успішного виконання Плану дій. Імплементація Плану дій мала сприяти поступовому залученню України до єдиного ринку ЄС та участі у галузевих програмах ЄС, розбудові інфраструктурних мереж України, зокрема енергетичних, транспортних, телекомунікаційних тощо, та їхній інтеграції в загальноєвропейські

мережі. Вона почала демонструвати реальну спроможність України рухатися у напрямі досягнення Копенгагенських критеріїв, підвищувати рівень економічного розвитку України та її інвестиційну привабливість.

Однак останнім часом процес приведення у відповідність вітчизняної правової бази до законодавства ЄС набуває системного характеру, хоча проблеми і перешкоди на шляху виконання положень УПС все ще існують. Наприклад, недостатнім залишається рівень фінансування урядом програм з адаптації. Влітку 2002 року Комітет з питань європейської інтеграції на своєму засіданні піднімав це питання. Виявилось, що державні програми у відповідній сфері станом на літо 2002 року профінансовані лише на 10%. Таким чином, декларативні положення щодо побудови курсу на наближення української правової системи до правової системи ЄС не достатньо узгоджуються з реальними кроками, які здійснюються державою у цьому напрямі.

Актуальними також залишаються питання неузгодженості дій органів виконавчої влади у сфері адаптації, відсутності механізму контролю Верховної Ради за відповідністю українського законодавства, а також проектів Законів, що знаходяться на розгляді парламенту, правилам і нормам СОТ; недієвості механізму запобігання прийняттю рішень, які суперечать вимогам Світової організації торгівлі та положенням законодавства ЄС.

Слід підкреслити, що можливість будь-якої європейської держави стати повноправним членом ЄС було передбачено Римським договором. У червні 1993 р. Європейська Рада на своєму засіданні в Копенгагені визнала право країн Центральної та Східної Європи на вступ до ЄС після досягнення ними вимог за трьома групами критеріїв, які дістали назву «Копенгагенських критеріїв»:

- політичні - досягнення країною-кандидатом стабільності установ, які гарантують демократію, верховенство закону, а також дотримання прав людини й захист прав меншин;

- економічні - наявність розвинутої ринкової економіки та здатність витримати тиск конкуренції й ринкових сил у межах ЄС;

- членські - спроможність узяти на себе зобов’язання, що випливають із членства в ЄС, зокрема, визнання завдань політичного, економічного та валютного об’єднання.

Ці критерії вступу було підтверджено в грудні 1995 р. на засіданні Європейської Ради в Мадриді, де, крім того, підкреслювалася важливість перебудови адміністративних структур країни-заявника і створення умов для поступової гармонійної інтеграції в ЄС. Копенгагенські критерії незмінні для кожної з держав - кандидатів на вступ до ЄС і, з урахуванням євроінтеграційних прагнень України, обов’язкові й для неї.

Хоча документи ЄС не містять чіткого переліку вимог за кожною з груп критеріїв, аналіз вимог до країн-кандидатів дає змогу визначити їхні основні складові.

Основними складовими політичної групи критеріїв вступу до ЄС є:

- забезпечення свободи парламентських, президентських виборів і виборів до місцевих органів влади;

- ефективне місцеве самоврядування;

- створення та розширення діяльності демократичних інституцій, неурядових організацій, забезпечення права на свободу об’єднання в громадські організації та політичні партії, партнерство з третім сектором сприяння розвитку громадянського суспільства;

- сприяння діяльності незалежних засобів масової інформації, відсутність цензури;

- зміцнення адміністративної спроможності;

- прийняття законодавства, що надійно захищає права меншин, створення відповідних установ, здійснення заходів із протидії дискримінації у всіх сферах суспільного життя;

- посилення боротьби з організованою злочинністю та корупцією;

- вирішення питань правового забезпечення та посилення боротьби з відмиванням грошей;

- запровадження громадського контролю за функціонуванням збройних сил;

- створення дієвих надійних інститутів у сфері юстиції та внутрішніх справ;

- забезпечення гарантії незалежності судової влади, оптимізація діяльності судів;

- захист особистих прав і свобод.

Перелік основних критеріїв може доповнюватись у ході переговорів із країнами-кандидатами. Крім того, ЄС залишає за собою право вирішувати питання про те, коли він буде готовий прийняти нових членів.

Проведення реформ для досягнення відповідності копенгагенським критеріям, окрім створення умов для інтеграції України в ЄС, слугуватиме насамперед розв’язанню найскладніших проблем внутрішнього розвитку країни.

Висновок до питання № 1. Очевидно, що наближення національної нормативно-правової бази до стандартів СОТ та Європейського Союзу потрібне не для Європейського Союзу та Світової організації торгівлі, а, насамперед, для України, оскільки приведення у відповідність української системи нормативно- правових актів до положень європейського права підвищить ефективність вітчизняної економіки та рівень життя українських громадян, зміцнить засади демократії. В свою чергу демократизація державного управління є однією з головних передумов інтеграції України до Європейського Союзу.

Але у відносинах України з ЄС багато питань залишаються відкритими. Перш за все, необхідно відмітити, що Україна з самого початку обрала більш повільний варіант інтеграції - угоду про партнерство і співробітництво, тоді як усі країни Центральної і Східної Європи пішли шляхом укладення угод про асоційоване членство в ЄС. На характер інтеграційних процесів та їх перспективи значний вплив здійснюють відмінності між двома допомоговими програмами Євросоюзу - TACIS і PHARE.