Глава VI Утверждение закона и публикация его

После долгой и серьезной работы над проектами законов они обычно поступали на утверждение верховной власти. Подготовка законопроекта к подписанию имела место или в Кабинете Петра I, или в Сенате - в зависимости от того, где разрабатывался законопроект.

Изучение архивных материалов обнаруживает, что и к этой стадии правотворчества законодатель был внимателен, так что и этот момент не был только формальным актом. При подписании закона Петр обыкновенно прочитывал его в последний раз и часто делал дополнения, уточнения, а иногда приводил новые обоснования. Исключением в этом отношении не являлись даже и те законы, над которыми ранее велась продолжительная работа. Укажем на примеры подобных исправлений белового текста: в «Должности генерала-прокурора», в главе X редакции Е⁸²¹; в Регламенте Мануфактур-коллегии, глава XXIII^[820]; в «Пунктах» к Табели о рангах, главы XII, XIV и XV^[821] ; в «Инструкции вальдмейстеру», главы III, VI, VIII и X^[822]; в «Инструкции герольдмейстеру», глава II^[823].

821

ЗА ПВ. Т. I. С. 300-311.

Эти дополнения и вставки Петра были иногда весьма принципиальны. Например, в Уставе от 5 февраля 1722 года об изменении порядка наследования императорского престола в России, в пункте 5, в текст, переписанный писцом: «Чего для за благо рассудили мы сей Устав учинить, дабы сие было всегда в воли правительствующего государя, кому оной хочет, тому и определит наследство», Петр прибавил: «.и определенному, видя какое непотребство, паки отменить»^[824]. В указе об установлении Духовной коллегии к тексту: «Того ради образом прежних, как в Ветхом, так и в Новом завете, благочестивых царей, восприяв попечение о исправлении чина духовного, а не видя лутчего к тому способа, паче соборного правительства, уставляем Духовную колегию» - Петр собственноручно прибавил в обоснование: «Понеже в единой персоне не без страсти бывает, к тому же не наследственная власть, того ради вятше не брегут»^[825].

Кроме дополнений и обоснований, Петр на подписываемых им актах иногда делал распоряжения о способах публикования закона, о сроках введения его в жизнь, о внесении вновь публикуемого указа в систему ранее изданных законов, о надзоре за исполнением устанавливаемого закона, давал определение объема его применения и прочее.

Приведем примеры таких распоряжений, написанных как на издаваемых вновь актах, так и на сопроводительных к ним указах.

В марте 1714 года Петр подписал указ о разделении движимых и недвижимых имений и сопроводил его отдельным, специальным указом, адресованным «господам губернаторам», - о рассылке указа, о прибитии печатных его экземпляров у церквей и о содержании «в великом осмотрении» пункта 16 указа, чтобы не дать возможности ябедникам «своими вымыслы» и этот важный указ испортить^[826].

Посылая из Данцига^[827] сенаторам утвержденную им «книгу Воинский устав» в марте 1716 года, Петр вслед направляет им же 10 апреля указ^[828], в котором определяет способы публикования закона, в частности напечатание его в количестве тысячи экземпляров на русском языке и трехсот - на [русском и] немецком для иноземцев, служивших в русской армии. Это распоряжение Петра, а также и черновые материалы, относящиеся к законодательной работе над Воинским уставом и сохранившиеся в большом количестве в 37-й книге I отделения Кабинета Петра Великого, разрешают спор в нашей исторической литературе о том, на каком языке вырабатывался Воинский устав - на русском или на немецком. Судя по

архивным источникам^[829], Воинский устав, этот первый крупнейший законодательный акт Петра I, вырабатывался им на русском языке и в окончательной редакции, в беловом тексте, был подписан Петром «в Данцихе» 31 марта 1716 года также на русском языке. Подлинный экземпляр Воинского устава - с подписью Петра, единственный подлинный текст, - до 1917 года хранился в Петрограде, в Библиотеке Генерального штаба; после революции был передан в Библиотеку РККА ^[830] и в настоящее время, вместе с другими рукописями названной библиотеки, хранится в Московской публичной библиотеке имени Ленина ^[831] .

В сопроводительном указе Петра I «господам Сенату» был определен объем действия и приложения Воинского устава: «И понеже оной, хотя основанием воинских людей, однакож касается и до всех правителей земских (как из оного сами усмотрите), того для, когда напечатают, то разошлите по препорции во все корпосы войск наших, также и по губерниям и по канцеляриям, дабы неведением никто не отговаривался»^[834]. Такое же распоряжение о доведении издаваемого закона до сведения населения всего государства Петр положил на беловом экземпляре «Указа о фискалах»: «Сей указ напечатать и послать по губерниям во все государство»^[835].

В утверждаемом законе иногда содержались специальные распоряжения царя о сроке введения в действие [этого] публикуемого закона, например в указе «О форме суда» от 5 ноября 1723 года: «Суды по сей форме начать судить с приходящего 1724 году с начала»^[836]. Исправив последнюю, шестую - Е - редакцию Регламента Главного магистрата 16 декабря 1720 года, Петр тогда же написал собственной рукой указ о немедленном учреждении магистрата в Петербурге на основании законченного выработкой Регламента: «Учинить немедленно форму правления магистрата здешнего города»^[837].

При подписании закона Петр иногда указывал место его в системе ранее изданных законов.

В том же, 1722 году, вскоре после издания «Инструкции рекетмейстеру», Петр написал собственноручно два указа. Первый, от 17 апреля 1722 года, - о представлении ему лично жалоб челобитчиков, задержанных в государственных учреждениях, куда они обращались со своими ходатайствами, - на котором царь сделал дополнительное распоряжение: «Внесть в Должность рекетмейстера»^[840]. Второй касался еще одного важного явления, [а] именно развития промышленности в России, которому Петр придавал исключительное значение, надзор и контроль над которым стремился держать в своих руках. В особом указе рекетмейстеру, написанном собственноручно Петром, - о представлении им царю челобитий с жалобами на препятствия, обиды и налоги при сыске руд и построении заводов и фабрик - Петр 19 апреля 1722 года сделал распоряжение: «Внесть в Инструкцию»^[841].

Утверждение закона - санкция его - состояло в подписании имени царя, «Петр», или повеления «Быть по сему», с обозначением места написания или утверждения закона и с проставлением даты. Место издания закона и дата обычно проставлялись царем лично, реже - обер-секретарем Сената.

Большая часть законов, особенно крупных, имеет собственноручную подпись Петра. Однако, наряду с такими указами, в фонде «Подлинных именных высочайших указов и повелений» в бывшем Сенатском архиве имеется значительное количество указов, написанных собственноручно Петром, но им не подписанных. Примеры. Указ Петра I губернаторам о производстве переписи дворов крестьянских и деловых людей написан был лично царем, но не подписан им и не датирован. В таких случаях думный дворянин и печатник Н.

Также не были подписаны указы Петра I: о сочинении коллегиями законопроектов своих

регламентов на основании шведских законов, от 28 апреля 1718 года^[846]; о составлении проектов морских уставов, от 4 апреля 1718 года ^[847] ; указ Сенату о составлении государственными коллегиями регламентов для своих учреждений на основании ранее изданного Регламента Адмиралтейской коллегии, от 11 мая 1722 года^[848], и многие другие, приведенные в нашей работе «Законодательные акты Петра Великого», том I, раздел 1 - «О законе и правотворчестве». Между тем иные - казалось бы, менее важные и менее принципиальные - указы, например об искоренении злоупотреблений при продаже соли населению, о явках дворян на смотры, о даровании привилегий отдельным фабрикантам и прочие, имеют подпись царя.

Это явление объясняется взглядами самого Петра на необязательность полной письменной формы для некоторых видов указов при их издании и публикации. Эти взгляды царя были изложены им самим в десятой - К - редакции Генерального регламента в 1720 году. При законодательной выработке этого регламента Петр написал собственноручно на отдельном вставном листе, потом подклеенном обер-секретарем Сената к указанной редакции Регламента, определение о письменной и устной форме указов. На нем есть пометка: «Прибавлен сей пункт генваря 15[-го] 1720 года»^[849]. В следующей редакции обер-секретарем было записано и название этой главы - «Об исполнении указов».

По определению Петра, указы по форме их издания распадаются на две категории: а) письменные и «заручёные»^[850] и б) «словесные». В особом «толковании» царь указал и условия, при которых указ должен был иметь форму акта письменного и «заручёного», и когда он мог быть только словесным. В указанной главе Регламента Петр написал: «Дела разумеются, о которых надлежит письменный указ, те, которые в действо производить, а не те, которые к сочинению действа надлежат; например, надлежит собрать деньги или провиант - тогда и словами приказать мочно, чтоб о том советовать, как учинить; но, когда положат, тогда доложить, так ли быть. И, когда апробуется, тогда не производить в дело без письменного указу»^[851].

Эта редакция главы, после дополнений в следующих чтениях проекта, была помещена в окончательном тексте Генерального регламента как глава IV - «Об исполнении указов»^[852]. Из приведенного определения Петра следует, что письменными и «заручёными» указами должны быть акты, которыми устанавливается какая-либо норма, обязательная для проведения в жизнь, повеление, запрет. Если же царский указ, а также и сенатский, в пределах компетенции Сената, содержит только повеление составить проект закона, обсудить его, если он направлен только к «сочинению действа», тогда указ может быть словесным. Мы полагаем, что к последней категории можно отнести [и] указы хотя и письменные, но не «заручёные», не подписанные царем. Поэтому названные выше несколько указов Петра, имевшие своей задачей «сочинение действа», хотя и были написаны царем собственноручно, но не были им подписаны, «заручёны». Список подобных указов можно было бы весьма значительно расширить.

Вторая категория указов, хотя и менее принципиальных, но имевших своей задачей

осуществить в жизни, «произвести в действо» установленные законодателем или высшими административными органами нормы, обычно была ими подписана.

К первой категории указов, адресованных органам, близко стоявшим к верховной власти, и направленных к «сочинению действа» и поэтому не имевших полной формы, нужно отнести указы Петра, сообщенные им Сенату или Синоду через близких царю лиц. Такими «персонами» были, например, генерал-фельдмаршал А. Д. Меншиков, генерал-адмирал Ф. М. Апраксин, генерал-фельдцейхмейстер Я. В. Брюс, кабинет-секретарь А. В. Макаров, епископы Феофан Прокопович, Феодосий Яновский и другие. Приведем несколько устных указов царя по различным ведомствам, переданных этими лицами. 8 марта 1721 года Сенат записал в протокол постановление: «Великий государь (титул. - Н. В. ) указал, по имянному своему, в[еликого] г[осударя], указу, донским, и яицким, и гребенским казакам во всех управлениях быть в ведении Военной колегии. И о том в ту и в Иностранную колегию и куда надлежит послать указы». Далее записано: «Сей указ в Сенате объявил генерал-адмирал и генерал-губернатор граф Ф[едор] М[атвеевич] Апраксин сего марта 8[-го] дня»^[853].

В 1723 году, 14 февраля, Святейший синод записал у себя указ Петра о том, что царь, «будучи в доме господ Строгановых, указал имянным своего им[ператорского] в[еличества] указом обретающееся в требниках о венчании брачных последование, рассмотря в Синоде, сократить и, сократив, напечатать вновь». Сообщая об этом словесном повелении царя, архиепископ Новгородский Феодосий прибавил: «О чем сей указ сказан подписавшейся зде[сь] синодальной персоне»^[854].

В 1724 году, 20 апреля, вице-президент Синода архиепископ Феофан «объявил письменное от е[го] им[ператорского] в[еличества] к лицу Синода о сочинении кратких людем поучений повеление, без подписания е[го] в[еличества] ему, вице-президенту, данное»^[855]. К этому доношению епископа Феофана была приложена копия весьма характерного указа Петра с подлинника, оставшегося в Кабинете и также не подписанного царем, в котором определены задачи и приемы работы Синода над изложением основ вероучения православной церкви^[856].

В 1722 году, 29 марта, в Военной коллегии записан указ, который объявил «ген[ерал-]фельдмаршал и кавалер и Военной колегии президент, светлейший князь Меншиков»: «Людей боярских, которые записываются в вольницу, брать по прежним указам. И тех, кои и в сказках о душах мужеска полу написаны, но, каким образом помещиком их вместо их зачет учинить, о том учинить средство. И для того предложить е[го] в[еличеству], когда соизволит е[го] в[еличество] присутствовать в Сенате»^[857].

В 1721 году, 15 апреля, кабинет-секретарь А. В. Макаров передал Сенату указ Петра о пресечении обычая продажи людей поодиночке, о постановке на разрешение Сената вопроса о продаже крестьян вообще и о внесении [резолюции] о том в новое Уложение^[858]. Изложив взгляд царя, кабинет-секретарь по его [царя] повелению предлагал обер-секретарю Сената: «И о том бы при сочинении нынешнего Уложения изъяснить, как высокоправит[ельствующие] господа сенаторы за благо рассудят. О чем извольте донести»^[859].

В 1720 году, 16 ноября, из Коллегии иностранных дел доносили в Сенат ее члены, что ц[арское] в[еличество] указал, «чтоб в приходящую зиму сего году послать нарочных во все монастыри, обретающиеся в Российском государстве, для осмотрения во оных и сбирания древних жалованных грамот и других куриозных писем оригиналных, також и книг исторических, рукописных и печатных, какие где потребные ко известию найдутся»^[860].

В самом конце своей жизни, 11 декабря 1724 года, Петр, присутствуя в Сенате, издал указ^[861], которым ввел еще бо льшие ограничения для словесных указов. В нем предписывалось по словесным объявленным указам исполнять только «разве о каких малых делах, например кого выслать в С[анкт-]Петербург или для каких малых же дел, за чем послать и о протчем, тому ж следующем, что указам и правам не противно». Дел же более важных «ни по чьему объявлению, без подписания собственной е[го] в[еличества] руки не делать». К последним относились также и дела, «которые подлежат к какому вновь постановлению». Как пример дел «к исполнению действа», по которым предписано было не исполнять [ничего] по словесным объявленным указам, приведены такие: «Кого каким чином или другим чем пожаловать, жалованья прибавить, сверх окладного в приказ дать, чего в штате определено не будет». Таким образом, словесные объявленные указы к концу царствования Петра I имели самую неширокую сферу применения^[862].

Утверждение закона - санкция его - принадлежало исключительно верховной власти, царю, принявшему впоследствии титул императора; издаваемый им закон ни в чьем, кроме него [царя], одобрении и утверждении не нуждался. Поэтому важнейшие законы, как общее правило, издавались от имени царя и подписывались только им.

Старый конституционный мотив о совете царя с великим господином, архиепископом Московским и всея Руси и всех Северных стран патриархом, [с] Освященным собором, и своими боярами и окольничими, «и с думными и с ближними людьми» в законодательных актах Петра отмирает вместе со смертью последнего патриарха, Адриана. Полагаем, конституционная формула - со ссылкой при издании закона на совет с высшим представителем церкви - последний раз была употреблена в проекте указа о введении в действие Соборного уложения, составленного в Палате бояр^[863], от 27 февраля 1700 года^[864]. «Божиею милостию, - гласил текст проекта указа, - великий государь, царь и в[еликий] к[нязь] Петр Алексеевич, всеа В[еликия] и М[алыя] и Б[елыя] России самодержец, советовав с отцем своим, великого государя, богомольцем, блаженной памяти с великим господином, святейшим кир ^[865]Адрианом, архиепископом московским и всеа Русии и всех Северных стран патриархом, и с преосвященными митрополиты, и архиепископы, и епископы, и со всем Освященным собором, и говорил с своими, великого государя, боярами и околничими и с думными и с ближними людьми»^[866]. К тому же этот проект остался неопубликованным.

Со времени Соборного уложения царя Алексея Михайловича, когда подобная формула имела реальное содержание, прошло много времени. С тех пор многое изменилось в экономической жизни страны, а вместе с тем [и] в ее общественном и государственном строе. Старые установления хирели и отмирали, новые, наоборот, росли, крепли, развивались. Таким новым установлением со всеми признаками роста и развития была абсолютная монархия Петра I. Представитель и глава ее не находил оснований для разделения власти ни с Освященным собором, ни с Палатой бояр. Поэтому законы Петра с начала нового столетия при издании своем имели уже другую формулу. Эту перемену можно было бы представить словами одного указа, изданного Петром 1 марта 1702 года: «По именному в[еликого] г[осударя] указу велено на Москве и во всех городех Российского царства царевичем, и бояром, и окольничим, и думным, и ближним, и служивым, и иноземцом, и купеческим, и чернослободцом, и всякого чину людем писать в челобитных его, государеву, честь новым изложением»^[867].

В свою очередь, и государство Петра по-новому трактовало честь своих подданных. Оно запрещало людям всех чинов и состояний самоуничижение в обращении их к верховной власти. В 1702 году, 3 января, царь издает указ, в котором изгоняет из обращения к нему полуимена Федек, Якушек, Андрюшек, Алексашек и т. п.: «Великий государь указал на Москве и в городех царевичем, и бояром, и окольничим, и думным, и ближним, и всяких чинов служилым, и купецкого и всяких чинов людем, и людем боярским, и крестьяном к великому государю в челобитных, и отписках, и в приказных, и домовных во всяких письмах генваря с 1[-го] числа нынешнего, 1702 году писаться целыми именами с прозваниями своими. А полуименами никому не писаться»^[868].

Итак, Петр, отбросив устарелые формы издания закона с совета с представителями церкви и боярства, принял новую формулу, вполне соответствовавшую степени и характеру его власти, как она сложилась в самом начале самостоятельного его правления. Однако из этого, твердо установленного им положения иногда допускались вызываемые обстоятельствами исключения. Законность таких исключительных случаев была установлена и многократно подтверждена в собственноручно написанных законодательных актах самого Петра. Мы имеем в виду в данном случае право, представленное высшим административным органам времен Петра I, принимавшим участие в правотворчестве, издавать и утверждать законы своей подписью в отсутствие царя в столице. Такими законами могли быть не только указы административного характера, но и законы в полном смысле этого слова, т. е. постановления генерального значения.

Законы, изданные Сенатом в отсутствие царя, имели временное действие и носили условный характер, что обычно и определялось в самих указах, которыми они вводились в действие. Приведем несколько примеров таких законов.

В 1719 году, 12 февраля, Правительствующий сенат издал указ, которым вводил в действие «Инструкцию Штатс-Контор-колегии» и рентмейстерскую. При этом Сенат объяснял свои действия таким образом: «С Инструкции Штатс-Контор-колегии, такожде и рентмейстерской, которые Правительствующий Сенат слушали, а за отлучением ц[арского] в[еличества] в поход собственною его рукою не подписаны, дать из Сената во оную колегию копии и управлять в той колегии по тем инструкциям до тех мест, как оные от е[го] ц[арского] в[еличества] собственноручно подписаны будут, - для того, чтоб в управлении дел остановки не было»^[869].

Такая же формулировка ограниченного действия закона имела место при введении в жизнь «Воеводской инструкции» 29 мая 1719 года. Указ Сената по этому случаю устанавливал: «Вышеписанной Воеводской инструкции, которую ц[арское] в[еличество] изволил слушать, но за отлучением в кампанию е[го] в[еличества] собственною рукою не подписана, быть в той силе, как во оной Инструкции написано»^[870].

Особенно полно формулированы условия введения в действие Сенатом законов временно, с условным характером, при опубликовании шестой - Е - редакции Генерального регламента: «1719 г. апреля в 30[-й] день, по указу великого государя Правительствующий Сенат приказали: С Генералного регламента, которой Правительствующий Сенат слушали, а за отлучением ц[арского] в[еличества] в поход собственною е[го] в[еличества] рукою не подписан, пока тот Регламент подлинно состоится и е[го] в[еличества] собственною рукою подписан будет, послать во все колегии с того Регламента за закрепою обер-секретаря копии»^[871]. После возвращения царя, как видно из архивных источников, Генеральный регламент подвергся еще долгому и многократному исправлению, по восстановленной нами истории текста - шести чтениям.

Другой же закон, Регламент Камер-коллегии, не подписанный, но также обсужденный и исправленный Сенатом совместно с царем, так и не был подписан Петром, хотя и являлся источником действующего права в течение долгого времени. На подлинном списке закона находится такая пометка рукою секретаря Сената Позднякова, сообщавшая санкцию закону: «Сию Инструкцию ц[арское] в[еличество] изволил слушать декабря 11[-го] дня 1719 года и указал напечатать и по ней управлять»^[872].

Указанная нами практика введения в действие законов временно, до прибытия царя в столицу, с условным характером - в зависимости от дальнейшего одобрения и принятия им изданного без него закона - не была установлена какой-либо общественной силой против воли абсолютного монарха, не являлась она и пережитком старого московского права участия высших классов в законодательстве - наоборот, она была установлена самим Петром и им же внедряема в государственную жизнь его времени.

Приведем несколько наиболее характерных законодательных определений Петра по этому поводу, написанных его собственною рукой. В третьей - В - редакции указа «О крепком хранении прав гражданских» Петр установил норму, которая перешла и в окончательную, пятую - Д - редакцию - закон: «Буде же когда отлучимся вдаль, а дело нужное, то, учиня, как выше писано (принести в Сенат выписки; собрав все государственные коллегии, мыслить, толковать под присягою; не определять, но только свое мнение изложить. - Н. В. ), и подписав всем, чинить, но не печатать, ниже утверж[д]ать вовсе - по тех мест, пока от нас оной апробован, напечатан и к регламентом присовокуплен будет» ^[873] . Такая практика была установлена Петром в отношении дел общегосударственного управления.

В других указах царя содержались подобные же определения действий высших административных органов по отдельным ведомствам, именно по военному и духовному, в делах, касающихся их компетенции. При законодательной работе над Адмиралтейским регламентом Петр сделал первоначальный набросок главы 111 -й первого раздела - «О решении дел, на которые в регламенте примеру нет» ^[874] - и установил: «Должны все (члены

Адмиралтейской коллегии. - Н. В. ) чинить по регламенту и уставам, а не инак[о]». Далее он указал приемы разрешения таких вопросов, относительно которых «примеры сыскать будет невозможно». И, наконец, последний пункт указанной главы содержал норму об издании законов в отсутствие царя при решении дел, не терпящих отлагательства. «Буде же е[го] в[еличество] будет во отлучении, - писал Петр, - а дело нужное и отсрочить невозможно, то решить в колегии (Адмиралтейской. - Н. В. ), а потом докладывать, которое потом, когда апробуется, или инако определится и внесено будет в сию книгу (в Регламент Адмиралтейства. - Н. В. )» ^[875] . В следующей редакции, после справок и выписок из французской Консилии, из глав 18 и 19^[876], рукою секретаря глава 111-я формулирована так, как мы находим ее в печатной, последней редакции закона. В общем, закон сохранил смысл определения, данного ему Петром, сообщив ему [определению], однако, бо льшую точность: «И ежели е[го] в[еличество] изволит тому быть в регламенте, то останется, а ежели не изволит, то выключится»^[877].

В резолюции на докладные пункты Святейшего синода от 19 ноября 1721 года также были даны определения способов решения дел принципиальных, не терпящих отлагательства. На докладе Сената о них Петр положил резолюцию: «Какое дело позовет о новом каком определении генералном, то не должно ни в Синоде, ни в Сенате без подписания моей руки чинить. А буде во отлучении моем такое дело случится, а обождать до прибытия моего будет невозможно, то Синоду согласиться с Сенатом и подписать, а потом публиковать»^[878].

Изложенные нами нормы не были заимствованы Петром I из какого-либо законодательного акта и не сложились только в последний период правительственной деятельности Петра, при реформе центральных учреждений России. Напротив, порядок, столь точно регламентированный в приведенных актах Петра, имел место в его управлении и законодательстве и в первое десятилетие XVIII века. В Архиве Министерства иностранных дел находится собственноручное письмо Петра от 28 января 1706 года к начальнику Посольской канцелярии и адмиралу Ф. А. Головину, из которого видно, что тот же порядок управления имел место и во время первого периода войны со Швецией. Стоявшему во главе специальной комиссии в Москве Головину Петр давал полномочия решать без замедления вместо себя дела, выдвигаемые жизнью: «Изволте распечатывать и делать так, как вам дать ответ в день судный». Царь, как и пятнадцать лет спустя, мотивировал свое повеление теми же обстоятельствами - своей занятостью («мне довольно здешнего») и проволочкою времени («також и времени будет продолжение»). Это повеление было высказано Петром уже не впервые. Он напоминает Головину о своем распоряжении, данном ему еще в Москве, и повторяет указания о составе его комиссии: «И я, будучи на Москве, приказывал, чтоб вам за тем (усмирением восстания в Астрахани. - Н. В. ) и протчими делами трудиться, а именно: вам, Тихону Микитичу (Стрешневу^[879]. - Н. В. ) и господину адмиралтейцу ([Ф.М.] Апраксину. - Н. В. ) и протчим, кого возьмете к себе. И ныне о том же подтверждаю»^[880]. Впоследствии, в 1711 году, при отъезде царя в Прутский поход, из такой комиссии, специально назначенной быть вместо

«персоны его величества», вырос Правительствующий сенат.

Таким образом, ни Сенат по делам общегосударственного управления, ни Синод по вопросам духовного управления, ни Военная и Адмиралтейская коллегии по делам военного и военно-морского ведомства - в присутствии царя в столице не имели права издания законов принципиальных, «генеральных» по своему значению. При продолжительном же отсутствии царя в столице дела, на которые в существующих законах нельзя было найти примерного определения, разрешались: по общегражданскому управлению - Сенатом совместно с государственными коллегиями, по духовному ведомству - Синодом с участием Сената, а по воинским делам - военными коллегиями. Вынесенные в таких случаях постановления и изданные названными высшими административными органами законы имели временное действие - до возвращения царя; они носили условный характер и окончательно вступали в силу при одобрении их царем, в противном же случае прекращали свое действие.

Некоторые весьма важные законодательные акты царствования Петра I были подписаны не только царем, но и сенаторами. Такими актами являются мнения Сената, утвержденные Петром, например «Мнение Сената о беглых». Среди подлинных высочайших указов^[881] этот акт, один из важнейших в истории крепостного права в России, был озаглавлен: «1721 г. февраля 1[-го] дня, по вышеписанному ц[арского] в[еличества] имянному указу Правительствующего Сената мнение». К «Мнению» была приложена справка по поводу тех указов, которые были изданы по данному вопросу, начиная с Соборного уложения царя Алексея Михайловича^[882]. Этот закон [ «Мнение Сената о беглых»], имевший такое большое значение для последующей истории социальных отношений в России, был подписан сенаторами князем А. Д. Меншиковым, [генерал-]адмиралом графом Апраксиным, канцлером графом Головкиным, П. Толстым, графом А. Матвеевым, бароном П. Шафировым, князем Д. Голицыным и Яковом Брюсом и, наконец, Петром I^[883]. В ПСЗ этот закон издан с датой: 19 февраля 1721 года, без воспроизведения его формы и подписей царя и сенаторов^[884].

В другом, очень важном, случае Петр к утверждению законодательного акта, помимо Сената и членов Синода, привлек и лиц, близко стоявших к явлению, находившему в этом акте свою законодательную регламентацию. Законодатель стремился в данном случае, с одной стороны, их подписями придать издаваемому закону особенную силу, с другой стороны, точно осведомить заинтересованных лиц о новых порядках и получить от них ручательство в неуклонном исполнении ими установленных в законе норм. Таким законом был Духовный регламент ^[885] , официально отменявший один из устоев в организации русской церкви - патриаршество и вводивший в ней коллегиальное управление. Эти намерения Петра коротко и тонко формулировал епископ Феофан Прокопович, автор первоначального проекта Духовного регламента, на очень важном маленьком листочке, подклеенном к черновому списку Регламента. На нем епископ Феофан, кратко изложив историю выработки Духовного регламента, так определил смысл подписания закона высшими представителями церкви: «Во утверждение и в исполнение непреложное»^[886].

Идея привлечения представителей высшего духовенства к подписанию Духовного регламента принадлежала самому Петру. 24 февраля 1720 года царь послал Сенату

Н. А. Воскресенский: «Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху 177 реформ первой четверти XVIII века» собственноручно написанный указ, в котором сообщал о получении им сведений об окончательном обсуждении проекта Духовного регламента как архиереями, так и Сенатом и давал указания о подписании его. «Того ради надлежит архиереом и вам оной подписать, которой потом и я закреплю», - писал царь. И далее высказывал мысль о желательности подписания закона также и всеми высшими представителями русской церкви: «А лутче б два подписать и один оставить здесь, а другой послать для подписания протчим архиереом»^[889].

Вследствие этого распоряжения Петра были сделаны в Сенате с чернового подлинного экземпляра Феофана Прокоповича ^[890] , исправленного Петром и Сенатом совместно с архиереями, две копии; обе были подписаны царем, сенаторами и наличным в Петербурге высшим духовенством. Первым после Петра подписал Регламент бывший «местоблюститель патриаршего престола», не сохранивший его от посягательств [со стороны] светской власти, «смиренный Стефан, недостойный митрополит рязанской». Сенаторы подписали не все: нет подписи князя Меншикова, вероятно отсутствовавшего в Петербурге, и Я. В. Брюса - как протестанта; зато на своем обычном последнем месте видим подпись недавно ставшего христианином подканцлера барона Петра Шафирова^[891].

После подписания Духовного регламента наличными высшими представителями светской и духовной власти один экземпляр был послан в губернии - для подписания высшим православным духовенством. Из него потом подписи провинциальных архиереев и архимандритов старейших русских монастырей были перенесены писцом во второй, остававшийся в Петербурге, экземпляр, который поэтому и следует считать копией первого.

Первый экземпляр, имеющий подлинные подписи царя, сенаторов, наличного в Петербурге духовенства, а также епископов провинциальных кафедр, архимандритов и игуменов степенных ^[892] русских монастырей, оставлен был в Сенате для хранения и руководства^[893], а второй «во исполнение непреложное» был передан вновь учреждаемой Духовной коллегии^[894]. Подлинным, единственно официальным текстом должен быть признан только сенатский список, между тем как по нему Духовный регламент не воспроизводился в печати ни разу - несмотря на несколько его [Регламента] изданий, даже в XX столетии.

Представляет большой интерес вопрос, каким образом законодатель мог собрать подписи всего высшего духовенства под законом, которым официально уничтожалось независимое, равное с царской властью, положение главы русской церкви. Из подлинного Регламента видно, что [вслед] за местоблюстителем патриаршего престола, смиренным Стефаном, под ненавистным для многих духовных лиц актом поставили свои собственноручные подписи епископы, архимандриты и игумены степенных русских монастырей. В делах бывшего Архива Министерства юстиции сохранился любопытный документ - указ Правительствующего сената, за подписью большинства сенаторов, где весьма подробно изложены обстоятельства, при которых собирались эти подписи^[895]. Вот они [эти обстоятельства].

После подписания царем, сенаторами и наличным высшим духовенством с подлинным списком Духовного регламента был послан в Москву «нарочно» подполковник Семен Давыдов^[896]. С ним же были посланы в Москву указы о предстоящем сборе подписей под Духовным регламентом московскому вице-губернатору Воейкову и златоустовскому архимандриту Антонию, которым предписывалось оказывать подполковнику содействие в собирании подписей. Одновременно были посланы указы из Сената епископам Московской губернии - ростовскому, суздальскому, коломенскому и другим, чтобы они к 1 мая пожаловали в Москву для дачи своей подписи под Регламентом. Сенат не настаивал на единовременном сборе прибывавших в столицу иерархов, он указывал Давыдову собирать подписи, «не ожидаяся других приезду», мотивируя это условие заботой, «дабы в том им (епископам и архимандритам. - Н. В. ) на Москве замедления не было». Давыдов должен был, «как кто приедет, объявя, предложить им указом ц[арского] в[еличества], чтоб они, заслушав оной, подписали руками своими». При этом указ точно обозначил даже место [для подписей] - на какой стороне должны были давать свои подписи епископы, а на какой - игумены и архимандриты. После подписания Регламента утвердившие его духовные лица могли «ехать в свои места по-прежнему».

Если же встретится духовное лицо, которое «подписываться не станет», то оно должно [было] сообщить свои основания подполковнику и сопровождавшему его архимандриту Антонию «и у того взять на писме за рукою, какой ради притчины оной не подписывается, чтоб о том показали имянно». Иерархов, не явившихся по болезни, подполковник и архимандрит должны были посетить в их домах и также получить от них подписи. О ходе порученного ему дела - «что будет у него чиниться» - Давыдов должен был еженедельно сообщать в Сенат по почте. При выполнении объездов и подполковник, и златоустовский архимандрит получали подводы из Ямского приказа, а прогонные деньги - из Штатс-контор-коллегии.

На листах 75-78^[897] сенатского экземпляра старинным письмом, иногда дрожащей рукой, русские иерархи, «во утверждение и во исполнение непреложное», дали свои подписи под актом, уничтожавшим вековой институт патриаршества, который знаменовал собою независимость православной церкви от светской власти и гарантировал ей дотоле безраздельное влияние на мысль и идеологию русского общества.

Как можно судить по порядку подписей епископов на левой стороне листов Регламента, подполковник Давыдов и архимандрит Антоний из Москвы направились с Регламентом в старейшую, Киевскую епархию, а оттуда - в Казанскую. В Казани [Регламент] подписали митрополит Казанский Тихон и епископ Вятский Алексей. Быть может, сюда был вызван и епископ Астраханский. Подпись Иоакима астраханского следует за подписью епископа Вятского. Далее Давыдов с Антонием, очевидно, были на севере и получили подписи Варнавы, епископа Холмогорского, и Боголепа, епископа Устюжского. После этого Регламент с подлинными подписями духовенства был передан в Сенат - как [в] хранилище законов, в архиве которого он и сохраняется в настоящее время.

Утверждая указы, Петр и в других случаях давал распоряжение о хранении подлинника в Сенате, а в учреждения, для которых издаваемый законодательный акт служил основанием их организации и отправления действий, посылались копии за подписью сенаторов или только сенатского обер-секретаря. Вот характерная в этом отношении резолюция, написанная Петром собственноручно на «Наказе генерал-майору Чернышеву», от 5 февраля 1722 года: «Сию оставить в Сенате, а которые раздавать посланным, те закрепить Сенату своими руками сей же недели, и чтоб оные ехали немедленно»^[898]. В 1716 году Петр при отсылке в Сенат Воинского

устава, давая указания о напечатании и рассылке его, писал: «А оригинал оставте у себя в Сенате»^[899]. Благодаря этим и другим подобным распоряжениям царя, а также заботам его об устройстве архивов и хранении в них бумаг и документов наша историческая наука имеет в сохранности почти все важнейшие акты эпохи Петра I, вскрывающие своеобразные черты и особенности его правотворческой работы.

В законодательной практике Петра I можно наблюдать законы, бывшие источником действующего права и не подписанные царем, а наряду с ними - законы, подписанные царем и тем не менее не вступавшие тотчас по подписании в действие. К числу наиболее ярких указов первого рода принадлежит «Должность Сената» в редакции 1718 года, [от] декабря, без обозначения числа. Как мы знаем из главы о первоначальных проектах Петра, бо льшая часть проекта этого закона была написана собственноручно им самим^[900]. Присланная в Сенат в декабре 1718 года во второй - Б - редакции^[901] , «Должность Сената» не имела подписи Петра и тем не менее была источником действующего права с этого времени [и] до издания исправленной и дополненной, шестой - Е - редакции этого закона от 27 апреля 1722 года.

Для понимания данного явления необходимо объяснить особенности в этом отношении правотворчества Петра I. Законы его, как уже было указано, имели несколько редакций. Например, рассматриваемый закон, «Должность Сената», имел их шесть; три из них, а именно вторая - Б - редакция (беловой текст), третья - В - редакция и последняя, шестая - Е - редакция, были в течение известного времени действующими законами. Остальные же, средние редакции были только отдельными моментами в стадии выработки. Этот факт объясняется тем, что законодатель, вырабатывая какой-либо важный закон, не решался без проверки его действия в жизни издать его окончательно, подписать и напечатать. Такие законы обычно передавались в Сенат только переписанными, но не подписанными. Подобного рода акты законодатель, очевидно, считал еще не отлившимися окончательно и относился к ним как к lex minus perfecta^[902]. Таким законом и являлась, например, «Должность Сената», хотя она была исправлена царем и прислана в Сенат для действия по ней. На нее ссылался законодатель в других законах, например в указе: «Ко обыкновенной должности обер-секретаря Равным же образом доносить нам обер-секретарю и о том, ежели в Сенате хотя что малое учинится против указу, данному о Должности 1718 г., декабря в. день»^[903]. В то же время «Должность» не рассматривается законодателем как окончательный закон. Она подвергается время от времени переработке. Через четыре месяца после отсылки ее в Сенат она еще раз пересматривается и дополняется. По резолюции Петра: «Письменный указ сделать, а не печатать»^[904] - она была переписана набело и опять не получила окончательного утверждения, [т. е.] все еще не рассматривалась законодателем как lex plus perfecta^[905]. Через два года «Должность» вновь дополняется и наконец через год еще раз пересматривается, вновь перерабатывается и тогда уже, будучи подписана Петром, публикуется с весьма характерной

его резолюцией: «Поступать по сей, а старую ради ее негодности отставить»^[906].

Итак, будучи написана в декабре 1718 года, «Должность Сената» не была тогда окончательно утверждена и опубликована, тем не менее, немного исправленная в начале 1719 года, [она] лежала в основании деятельности Сената как lex minus perfecta в первые четыре года существования коллегий, после чего ее сменил тот же закон в окончательной - Е - редакции, lex plus perfecta, «Должность Сената» [от] 27 апреля 1722 года, утвержденная царем и опубликованная. Остальные редакции - А, Г и Д, - повторяем, нужно рассматривать только как отдельные звенья правотворческого процесса.

Такая отсрочка в окончательном утверждении проекта закона была действием весьма целесообразным. Поспешность же могла привести к отмене редакции, подписанной царем, как это видно на примере предпоследней, пятой - Д - редакции «Должности генерала-прокурора». Эта редакция Д была подписана Петром I «в Преображенском, в 27[-й] день генваря 1722 года»^[907]. Уже через три месяца она была заменена последней, шестой - Е - редакцией «Должности»^[908]. По поводу указанной замены предыдущей редакции, подписанной Петром, на одном из черновиков последней - Е - редакции есть пометка канцеляриста Кабинета Петра Великого, Ивана Черкасова: «Такова отдана подписанная в 27[-й] день апреля 1722 года, а прежняя, что дана в 27[-й] день генваря сего же году, взята назад и уничтожена»^[909]. К счастью для науки, она [Д-редакция] только была «взята назад», но не уничтожена, а сохранена в архиве^[910].

Предвидя возможность такой быстрой отмены подписанного закона, способной отразиться на авторитете законодателя и на устойчивости самих законов, Петр иногда, скрепляя своей подписью закон, приказывал воздержаться до известного времени от его публикования. Примером может служить уже приведенная нами выше резолюция Петра при подписании им 1 февраля 1721 года Табели о рангах: «Сие не публиковать и не печатать до сентября месяца, дабы еще осмотреться, ежели что переменить, прибавить или убавить»^[911]. Этот принцип выражен Петром с большим лаконизмом в пунктах, данных Сенату в 1723 году через обер-прокурора Сената Ивана Бибикова: «Приговоров чтоб не переменять, но, осмотрясь, однова чинить»^[912].

Как видно из архивных источников, Петр законодательствовал не только из Сената, но и из Кабинета е[го] в[еличества] и из трех важнейших государственных коллегий: иностранных дел, Военной и Адмиралтейской. При этом, помимо подписи самого Петра, не требовалось каких-либо других подписей и скреплений, а также регистрации издаваемого закона. Отсутствие регистрации в одном месте именных указов могло вызвать затруднения на практике и путаницу на местах. Например, в одном из названных ведомственных учреждений мог быть издан царем закон, не оставшийся без влияния и на другие отрасли управления, а для Сената, этого высшего административного учреждения, он мог быть неизвестным. В таком случае Сенат в своих действиях легко мог впасть в противоречие с ранее изданным царским указом, не

был в состоянии следить за точным его исполнением - проще говоря, Сенат должен был знать о всяком изданном верховной властью законодательном акте. Это требование организованного правового государства - регистрации издаваемых указов - и изложил Сенат в своих двух указах: от 11 мая 1719 года и - повторно, более обстоятельно - от 5 июля 1721 года. Изучим _их913_.

В 1719 году, в мае, когда стали организовываться государственные коллегии и областные учреждения Петербургской губернии, царь при посещении их издавал указы, которые бывали записаны именными указами только в этих учреждениях. Получившие подобные указы учреждения обычно не сообщали о них Правительствующему сенату. Поэтому последний и издал, в пределах своей компетенции, указ, которым устанавливал: «О чем какие е[го] ц[арского] в[еличества] имянные указы в колегиях или в С[анкт-]Петербургской губернии и в Городовой канцелярии состоятся, а касаются правлению или ве дению сенатскому (кроме тайных дел), с тех со всех указов для известия в Сенат сообщать копиями за руками того ж числа». В этом указе Сената от 1719 года[, во-первых,] имелся в виду не всякий изданный верховной властью указ, а только те, которые «касаются правлению или вёдению сенатскому (кроме тайных дел)», [а] во-вторых, присылка в Сенат копий с этих указов требовалась только «для известия». И то и другое было вполне естественным и согласным с основными законами, установленными самим Петром.

Второй указ, от 1721 года, изданный Сенатом через два с половиной года после первого, без утверждения царя, не находится, как кажется, в согласии с имеющими конституционный характер актами Петра I, если понимать принятые в них термины в общеупотребительном смысле. Изложим содержание этого указа.

Вначале Сенат сообщает, что ему известно о том, что именные указы, имеющие генеральное значение, т. е. характер закона, «записываются именными указами и тех колегей и канцелярей приговорами, по которым, не сообща ко апробации в Сенат для исполнения и в народ публикования, в печать предают и письменные в губернии и в провинции посылают». Сославшись на изданный ранее по этому поводу свой указ от 1719 года и констатировав не всегда точное его исполнение коллегиями и присылку копий уже «после бываемого действия», Сенат предписал: именные указы, имеющие характер закона, «возносить. для апробации в Сенат, где подпискою всего Сената утверждено и в книгу записано подлинно и потом печатать и публиковать и исполнять по силе тех указов определено будет». Это требование Сената было категорическим: «А без того таковых отнюдь в действо не производить». Изучаемый указ следует понимать исключительно с точки зрения упорядочения, регистрации указов, издаваемых верховной властью вне Сената и помимо него. В этом случае термин «апробация» следует понимать как акт, сообщающий указу - соблюдением формы - силу закона в полном значении этого понятия. «Апробация», по данному указу Сената, - это момент формальный, знаменующий обращение законодательного акта к исполнению.

Понимание же этого термина в смысле конституционном, как утверждение и одобрение закона, явилось бы несогласным с духом всего законодательства Петра, с законодательными актами, им лично написанными, утвержденными и действовавшими во все его царствование.

Получив именной указ, адресованный Сенату или обращенный непосредственно к населению государства, а также присланный из какой-либо государственной коллегии, Сенат записывал его в свои книги, в протокол Сената; обер-секретарь, а с 1722 года генерал-прокурор делал на нем пометку о получении и отдавал в особое место в Сенате на хранение, а копию с него [с указа] давал в приказный стол. Протокольная запись подписывалась всеми членами Сената - это и было, по смыслу указа Сената, «апробацией» закона. Собственно говоря, этим актом и кончались выработка и издание закона. Далее шло уже публикование.

Публикование закона при Петре I также имело определенные формы. Они должны были обеспечить доведение закона до сведения тех, кому он был адресован, чтобы незнанием закона никто не мог отговариваться. При этом Петр специально ставил себе задачу пресечь всякую возможность со стороны администрации «играть законами, как в карты» вследствие неосведомленности в них [законах] широких кругов населения.

913

ЗА ПВ. Т. I. С. 71 и 93.

Способы публикования издаваемых законов при Петре I были различны, [находясь] в зависимости от их содержания и важности. Особой торжественностью и строгой категоричностью было обставлено публикование Устава Петра от 5 февраля 1722 года об изменении порядка наследования императорского престола в России^[913]. В Сенатском архиве в Ленинграде хранится протокол объявления этого Устава в Сенате, написанный рукою его обер-секретаря^[914]. Выработанный в Кабинете Петра и подписанный Петром 5 февраля 1722 года, Устав был доставлен в Сенат предком великого писателя, П. А. Толстым, специалистом по заплечным, а одновременно и по семейным делам царя. При этом тайный действительный советник и кавалер Толстой объявил повеление царя о способе публикования закона и о присяге. Указано было «для общего совета» созвать в Сенате сенаторов и двух представителей Святейшего синода, архиепископов новгородского - Феодосия и псковского - Феофана, чтобы выслушать объявляемый Устав. Так и было сделано. 7 февраля в Сенат были призваны сенаторы и представители от Святейшего синода, два его члена, которые «оной Устав обще слушали». Протокол приводит и приговор «общего совета»: «Оной Устав, напечатав, публиковать сего февраля 11[-го] дня в Столовой полате»^[915]. В приговоре Сената на этот раз не было обычной формулы сенатских постановлений: «Быть так» - и не потребовалось от сенаторов подписей под Уставом, но зато они должны были дать клятву по форме, им представленной, и [начертать] свои подписи под ее текстом. Хотя в протоколе и сказано: «А во утверждение того Устава учинить присягу следующую в Успенском соборе», но термин «во утверждение» в данном случае следует понимать не как санкционирование, утверждение закона, а как обязательство непреложного его исполнения. И синодальные члены, и сенаторы своими подписями дали обязательство признавать «Устав истинным и правдивым», под великой ответственностью за нарушение клятвы: «А ежели я сему явлюсь противен или инако противное что помянутому Уставу толковать стану, то за изменника почтен и смертной казни и церковной клятве подлежать буду»^[916].

Способы публикования обычных законов изложены с особенной обстоятельностью в указе от 10 февраля 1720 года^[917]. Этот указ был выработан самим Петром в Кабинете, как видно из пометки на подлинном [списке]: «В Кабинете февраля 10[-го] дня 1720 г. И того ж числа оной е[го] ц[арского] в[еличества] имянной указ господам Правительствующего Сената объявлен»^[918]. Первоначальный набросок указа был сделан царем в 15-й день января того же года^[919]. В данном законе имелись в виду, главным образом, указы, устанавливавшие сборы податей и налогов с населения. В пункте 1 Петр устанавливает для указов о сборах не только письменную форму, но и печатную, тут же давая и обоснование такой нормы: «Чтоб указы для сборов быть печатным, а не писменным, для того чтоб никому нелзя было прибавить или убавить». Второй пункт содержал предписание о доведении законов до сведения неграмотного населения путем объявления их духовенством в церквах: «И оные указы читать по церквам попам по вся праздники и воскресенья».

Во второй редакции, более полной, содержались еще более подробные правила публикации законов о сборах [податей и налогов]. В ней говорилось об обязательной рассылке печатных указов не только по городам, но и [по] селам; доводилось до всеобщего сведения [известие] о незаконности лишних поборов и о тягчайшей ответственности административных лиц за злоупотребления. В беловом тексте рукою Петра установлена санкция за преступления при сборах: «За оное преступление чинить смертная казнь или вечная ссылка на галеру с наказанием и вырезанием ноздрей и лишением всего имения»^[920]. Такие же наказания были установлены для «презирателей»^[921], которые не рассылают и не публикуют указы, а также и для попов, если они не будут читать указы в церквах. Петр прибавил: «И таким презирателем чинить против вышеписанного». В этот указ царь счел нужным внести специальную норму: «О сих казнях^[922] в указах печатных именно печатать, дабы неведением не отговаривались». Суровость карательных мер, установленных указом от 10 февраля 1720 года, вытекала из воззрений Петра на государственные преступления, к числу которых относилось и грабительство народа при сборе податей. В таких случаях, как уже было отмечено при изучении исправлений царем Артикулов воинских, Петр был беспощаден и неумолим. Инициатива к изданию указа принадлежала ему же; на подлинном экземпляре находится пометка обер-секретаря Сената Позднякова: «И по объявлении слушали и по слушании приказали для исполнения печатать в той силе, как изображен».

Часто и в самом издаваемом указе законодатель приводил основания широкой публикации закона. Например, такая мотивировка содержится в торжественном манифесте, которым вводились в действие законодательные акты, связанные с размещением войск среди населения и с установлением подушной подати, в частности «Плакат о полковнике с офицеры»^[923]. «А каким образом полковникам и офицерам, также и комисарам в сборе денег и в протчем поступать велено, о том даны им инструкции, а для народного известия, чтоб от них никому никакой обиды и разорения чинено не было и сверх указу ничего б не брали, о том сим нашим указом в народное известие объявить повелели», - в торжественной форме, в виде манифеста, провозглашал Петр^[924]. В самом Плакате, в черновом тексте, Петром в Военной коллегии 12 ноября 1723 года был внесен специальный пункт: «Управителем земским дать копии с Инструкции полковничьи»^[925]. Там же был указан и еще один способ доведения закона до сведения населения - путем распубликования его при церквах и официальных местах: «Учинить печатные плакаты и прибить по церквям и по иным знатным местам, також и по рукам раздать, кому надлежит».

Не только указы о сборах [податей и налогов] печатались и рассылались по губерниям, провинциям и деревням. К таким, широко публикуемым законам принадлежали также указы о явках на смотры «шляхетства всякого звания и отставных офицеров», о мерах к поднятию народного хозяйства и другие. В одном из подобных актов, от 11 января 1722 года, сохранились сведения о способах, при помощи которых доведен был до сведения населения указ о сборе дворян на смотр в Москву накануне похода Петра в Персию. Изданный[, повторим,] 11 января 1722 года, указ на следующий [же] день, 12 января, в седьмом часу пополуночи, был опубликован «печатными указами» в Москве - в Кремле, в Китай- и Белом городе, по всем

городским воротам, у канцелярий и приказов, у рядов и по всем большим улицам, на перекрестках и в прочих местах. 13 января, в том же седьмом часу утром, были отправлены с напечатанными указами курьеры в губернии и провинции: «А указов, как для публики, так и в губернии, и в провинции, и в колегии, и в Синод, послано 2566»^[926]. Указ Сената от 10 декабря 1715 года об увеличении посевов пеньки, льна и конопли в России был специально распубликован во всех девяти губерниях. На подлинном сенатском приговоре содержится секретарская пометка о рассылке 19 декабря печатных листов указа «по нижеписанному числу»: в Московскую - 39, в С[анкт] - Петербургскую - 29, в Сибирскую - 30, в Казанскую - 40, в Нижегородскую - 10, в Киевскую - 55, в Рижскую - 19, в Азовскую - 55, в Архангелогородскую - 20; всего - 287 листов^[927].

В таком широком публиковании указов была большая необходимость, так как условия для злоупотреблений на почве недостаточной осведомленности населения в то трудное и обильное всякими указами время были весьма благоприятными. Приводимый ниже факт, как кажется, дает повод признать, что и сам Сенат иногда не склонен был содействовать широкой публикации указа, которому мог не вполне сочувствовать.

Архивные источники вскрывают в следующих чертах обстоятельства, связанные с опубликованием указа Петра о запрещении брать неволей с фабрик и заводов «работных» людей помещиками, их владельцами. К середине 1722 года по вопросу о возвращении крепостных крестьян и деловых людей, состоящих на фабриках и заводах учениками и мастерами, а также и рабочими, существовали два, по существу противоположных указа. Один - «Указ о беглых» от 1 февраля 1721 года^[928], требовавший возвращения владельцам беглых вообще и не содержавший исключения для крепостных и деловых людей, работавших на промышленных предприятиях. Другой - указ Петра из Сената от 15 марта 1722 года, состоявшийся вследствие запроса генерала Чернышева о внесении в составляемые им подушные списки работных людей на заводах и фабриках, «чьи они люди и крестьяня», содержавший запрещение возвращать таких людей их владельцам: «А тех работных людей с тех заводов не ссылать неволею, дабы тех заводов не опустошить и тем промыслов оных не остановить»^[929].

В отношении первого указа Сенат использовал все способы публикования закона. Закон «О беглых» был объявлен во всех селах и деревнях, всякого чина людям, был выставлен в церквах, во всех «знатных местах», по торжкам и ярмаркам. Духовенство должно было читать его народу по воскресеньям и праздничным дням. Печатные листы указа были разосланы во все губернии и провинции губернаторам и воеводам. Второй же указ был адресован только генералитету и штаб-офицерам, производившим подушную перепись, - как дополнительная инструкция при проведении ими переписи - и широко «в народ» опубликован не был.

Вследствие этого первый закон имел на практике все основания быть единственной нормой при разрешении вопроса о возвращении с фабрик и заводов рабочих и учеников из крепостных господских людей их владельцам. Второй же указ, кроме тех, кому он был дан, т. е. [кроме] генерала Чернышева и его офицеров, остался в резерве для запутывания дел и вымогательств «ябедникам», стремившимся, по выражению Петра, «всякие мины чинить под фортецию правды».

Следствия этого упущения, а может быть, и намеренного неопубликования Сенатом второго закона скоро сказались. Барометром, быстро и чутко отразившим давление со стороны крепостников, явился фабрикант Иван Тамес, подавший, как уже было указано в первой главе, в

июне того же, 1722 года свое любопытное челобитье Петру во время его Персидского похода^[930]. Царь по поводу жалобы Тамеса запросил Сенат. Только после данного запроса генерал-прокурор, это око государево, заметил, усмотрел извращение на местах воли законодателя, определил причину этого явления и восполнил недочеты публикования указа: «Однако ж по тому указу, дабы с фабрик учеников и работников не отдавали, - пишет генерал-прокурор Ягужинский в Астрахань, - во все губернии и провинции к губернатором и воеводам и к переписчикам указы посланы»^[931]. При других условиях Сенат сделал бы это раньше.

Законы, издаваемые, по выражению законодателя, «в постановление вечное» и имеющие генеральное значение, обязательно должны были быть напечатаны. Закон от 20 марта 1714 года, устанавливавший судебные и административные инстанции, указ о разделении движимых и недвижимых имений, Табель о рангах, Генеральный регламент, Воинский устав, Морской устав, Регламент Адмиралтейской коллегии и другие были изданы и тогда же напечатаны. Напечатание издаваемого закона ставило своей целью довести закон до сведения всего населения или, по крайней мере, тех людей, которых он непосредственно касался. Петр стремился, чтобы знание закона было всеобщим, и поэтому ввел особую норму, гласившую, что никто не должен отговариваться незнанием закона. Для ознакомления должностных лиц Петр обязал начальников проводить специальные чтения закона своим подчиненным, а инструкции, касающиеся отдельных должностей, вручать соответствующим должностным лицам.

В Кабинете Петра сохранилась его заметка о введении по этому поводу в Морской устав особой нормы: «Приказать читать всем людем, обретающимся на корабле, как здесь повелевает, а которых должность не до многих, но до одной персоны касается, яко плотнику, кюперу^[932] и протчим, таким те должности повинен написать и, закрепя своею рукою, дать каждому»^[933]. В конце жизни Петр издал специальный указ генерал-прокурору о том, чтобы все законы, регламенты и уставы хранились и соблюдались так же, как и Воинский устав, и чтобы начальники осведомляли о них своих подчиненных, государственных служащих. «Прибавить в прокурорскую Должность, - писал Петр 20 января 1724 года Сенату собственноручно, - чтоб регламенты хранились так крепко во всем, как Воинской регламент, и смотреть того накрепко за всеми члены и подчиненными. И чтоб, выбрав из регламентов, читать так, как солдатам и матрозам читают»^[934].

Через два дня после приведенного закона, 22 января того же года, Петр издал еще указ, обращенный ко всем государственным служащим, - об обязательности и важности для них знания уставов государственных: «И дабы впредь никто неведением о государственных уставах не отговаривался». При этом законодатель так мотивирует вновь подтверждаемую им норму: «... понеже в том зависит правое и незазорное управление всех дел и каждому для содержания чести своей и убежания от впадения неведением в погрешение и в наказание должно»^[935].

Об изданных указах и «крепком хранении прав гражданских» Петр считал нужным делать постоянные напоминания, и не только «солдатам, матрозам», какому-нибудь «плотнику и кюперу», но и господам Правительствующего сената. Одним из таких приемов постоянного напоминания о законе был оригинальный способ, установленный Петром в его указе [от] 17

апреля 1722 года «О крепком хранении прав гражданских»^[936]. Он состоял в том, что как этот указ, так и некоторые другие, им [Петром] изданные, должны были в печатном виде быть водружены на столе в учреждениях, как зеркало, отражающее действия и поступки судящих^[937]. В [частности, в] четвертой - Г - редакции Петр прибавил к тексту: «Сей указ, напечатав, внесть в Регламент и публиковать. Также по данному образцу в Сенат доски с подножием, на которую оной печатной наклеить и всегда во всех местах судебных, начав от Сенату, даже до последних мест, иметь на столе, яко зеркало перед очми судящих»^[938]. В пятой редакции было прибавлено еще [и] взыскание за нарушение установленной нормы: если такого указа на столах не окажется, то будет положен штраф в 100 рублей^[939].

Печатные законы в некоторых случаях имели собственноручную подпись царя, например Генеральный регламент, Табель о рангах, указ о разделении движимых и недвижимых имений и другие. Некоторые же печатались с подлинных [списков], переписанных писцом и подписанных Петром. Они в таких случаях имеют подпись царя, воспроизведенную печатно и иногда с другой датой, а именно с датой напечатания. С точки зрения юридической и археографической необходимо при научном воспроизведении законодательных актов и при исследовании их придерживаться следующих правил. Если текст напечатан и после этого подписан собственной рукой Петра, то самый текст и дата на нем должны считаться окончательными. Если же печатный указ не подписан Петром, а воспроизводит его подпись печатно и имеет иную дату, чем в утвержденном рукописном законе, то нужно считать окончательными для исследования текст и дату рукописного, подписанного Петром закона.

К числу законов первой категории нужно отнести Генеральный регламент, который имеет рукописную, последнюю - М - редакцию, исправленную, но не подписанную царем, с пометкой обер-секретаря: «С сего регламента велено напечатать; отдан февраля 15[-го] дня»^[940]. Регламент был напечатан с этого списка 27 февраля того же года в Сенатской типографии и на следующий день был подписан Петром с поставленной им лично датой - 28 февраля 1720 года^[941].

К числу законов второго рода нужно отнести, например, «Объявление и Указ е[го] им[ператорского] в[еличества] в народ, каким образом с будущего, 1719 года челобитчиком поступать». Он был окончательно исправлен Петром 19 декабря 1718 года, но им не подписан. На этом окончательном тексте есть пометка обер-секретаря Сената Щукина о состоявшемся указе и об отдаче его в печать: «Сей ц[арского] в[еличества] указ состоялся и печати, ради публикования, повелено предать декабря в 19[-й] де[нь] 1718 г.»^[942] Указ был напечатан через три дня и прислан в Кабинет Петра с [обозначением места и] датой: «В С[анкт-]Петербурхе 1718[-го], декабря 22[-го] дня». Этот экземпляр подписи царя не имеет. Не встретилось нам подписанного Петром этого закона и в других местах хранения. Оба обстоятельства: отсутствие подписи царя, а также ненахождение в Сенате - среди фонда подлинных именных высочайших указов - печатного указа с подписью царя или какими-либо распоряжениями, заменяющими

собственноручную его подпись, побуждают признать с точки зрения юридической и археографической подлинным, основным текстом рукописный список Сенатского архива^[943] с датой 19 января. Воспроизведение же текста, по-видимому, не подписанного Петром и с датой напечатания - 22 января, полагаем, нужно признать необоснованным.

Такое же воспроизведение Генерального регламента в ПСЗ с отпечатанного «в Москве при Сенате седьмым тиснением 1800 года» экземпляра Регламента ^[944] , с включением некоторых позднейших новелл в главах XXXVI и L, а также объяснений иностранным словам, не имевших места в напечатанном и подписанном Петром I списке Регламента, следует считать ошибочным.

Указы Петра I, а также постановления и указы сенатские при опубликовании их Сенатом обычно не сохраняли точно той формы, которую имели, будучи присланы из Кабинета Петра или подписаны в Сенате царем либо самими сенаторами. Такую же неполную форму они имели [и далее] в печатном виде. Следовательно, закон, опубликованный Сенатом, утрачивал некоторые черты, характерные для законов Петра с точки зрения дипломатики публичного акта. Приведем примеры обычных приемов публикования именных указов Сенатом.

Указ рекетмейстеру о представлении царю челобитий лиц, задержанных в государственных учреждениях, где они подавали жалобы, от 17 апреля 1722 года ^[945] , в подписанном Петром тексте имел обозначение, кому адресован указ, распоряжение о внесении указа в «Должность рекетмейстера» и[, разумеется,] подпись царя. Этих сведений [и подписи] в распубликованном Сенатом указе текст не имеет^[946]. [А вот другой пример.] В указе Сената от 5 июля 1721 года, подписанном сенаторами, - о представлении ему государственными коллегиями и канцеляриями для записи именных указов - содержится последний, весьма важный пункт, который в распубликованном указе Сената был опущен. Это пункт о докладе царю с вопросом, должен ли Святейший синод подчиняться общему правилу, наряду с коллегиями, и представлять печатные указы Сенату: «А о таковых печатных указех от Духовного Синода доложить ц[арскому] в[еличеству]»^[947].

Воспроизведение в ученом издании указов в той форме, какую они приобретали в сенатской публикации, следует считать для научного изучения недостаточным и неполным. Первоисточником правовой нормы является непосредственное волеизъявление верховной власти, изданный ею акт, а не производный от него сенатский указ. Поэтому прием, практикуемый ПСЗ, - воспроизводить указ в той форме, какую ему придал Сенат при публикации, без сохранения первоначальной формы именного указа, - должен быть отвергнут и при научном издании законодательных актов эпохи Петра Великого всегда следует класть в основание именной указ как первоисточник нормы.

Подведем итоги.

1. Последним моментом в выработке закона являлось его утверждение. Этот акт в правотворчестве Петра I не был действием формальным, только начертанием имени царя. Он состоял в последнем чтении законопроекта, во время которого Петром часто делались дополнения, уточнения текста, иногда приводились новые мотивировки, несмотря на неоднократное предварительное изучение законопроекта, и, наконец, в подписании самого закона.

2. Обычно Петром I при утверждении законопроекта делались, как [в записях] на

издаваемом законе, так и в сопроводительных к нему указах, различные распоряжения, например о сроках введения публикуемого закона в жизнь, о внесении его в систему ранее изданных законов, давались определения объема его применения и т. п.

3. По форме издания законы в эпоху преобразований были двух категорий: а) законы письменные и «заручёные» и б) законы «незаручёные», а также словесные. По определению самого Петра, данному им в Генеральном регламенте, полную форму должны были иметь законы, которые относились «к произведению действа» - к непосредственному воздействию на общественную жизнь; «незаручёными» же и словесными могли быть и были указы, направленные «к сочинению действа», т. е. сообщавшие законодательную инициативу органам, принимавшим участие в правотворчестве. Указы второй категории, написанные лично Петром I, реже - переданные словесно через доверенных персон, чаще всего давали побуждения к правотворчеству и являлись отражением наиболее ощутимых, руководящих принципов законодательной работы.

4. Утверждение закона принадлежало только верховной власти; представитель и носитель ее, царь Московский, с 1721 года - император Всероссийский, являлся абсолютным монархом, поэтому издаваемый им закон не нуждался ни в чьем, кроме него самого, одобрении и утверждении. В соответствии с этим была устранена из публикуемого законодательного текста старая, московская конституционная формула об издании закона с участием патриарха, бояр и думных людей. Новая формула соответствовала характеру и степени власти Петра I: «Божией милостию мы, Петр I, царь и самодержец всероссийский и пр[отчая], и пр[отчая], и пр[отчая], объявляем духовного, военного и гражданского и протчих чинов людем всероссийского народа, нашим верным подданным.» или «Мы, Петр I, император и самодержец всероссийский и пр[отчая], и пр[отчая], и пр[отчая], объявляем.». Также и Сенат издавал свои, [т. е.] в пределах своей компетенции, указы от имени царя: «По указу великого государя Правительствующий Сенат приказали.»

5. Исключением из строго проводимого Петром I правила об издании [только] с [его] одобрения и за его собственноручной подписью законов, имевших генеральное значение, было введение в действие законов, выработанных в отсутствие царя или с его участием, но им не утвержденных. Такие законы издавались высшими административными органами по праву полномочия от царя, имели временное значение и носили условный характер - до одобрения и утверждения их законодателем, самим Петром I.

6. В единичных случаях к подписанию издаваемого закона Петр привлекал членов Сената и высших представителей православной церкви. Это бывало при подписании особенно важных законодательных актов, например Духовного регламента, когда царь предложил дать свои подписи под издаваемым им законодательным актом, кроме сенаторов, и всем высшим представителям церкви. Под некоторыми законами встречаем подписи и сенаторов, и Петра I; это бывало в таких случаях, когда Петр специально утверждал мнение Сената.

7. В законодательной практике Петра I имели место [юридические] акты, служившие некоторое время источником действующего права и тем не менее не подписанные царем или, наоборот, подписанные им, но не сразу введенные в действие. Такие акты рассматривались законодателем как еще не вполне выработанные, нуждавшиеся в проверке на практике и подлежавшие окончательному рассмотрению и утверждению. В дальнейшем, после тщательного обсуждения, они получали утверждение Петра и продолжали свое действие в новой редакции или вновь вступали в жизнь.

8. Указы Сената 1719 и 1721 годов, содержавшие норму о представлении государственными коллегиями и канцеляриями именных указов, данных Петром I в этих учреждениях, в Сенат для апробации, не имели конституционного характера, не сообщали Сенату права одобрения или утверждения закона, без чего издаваемый акт не имел бы силы. Апробация по названным указам - это момент в правотворчестве эпохи Петра формальный, знаменующий обращение законодательного акта к исполнению. Представление именных указов в Сенат имело характер осведомления его, как органа законосовещательного и высшего административного, с указами, издаваемыми верховной властью вне Сената и помимо него, [имело характер] приведения законов в известность в целях регистрации, хранения их и контроля исполнения по ним.

9. Незнание законов одними и корыстное использование неосведомленности в них и общего невежества другими было одним из условий бесправия, волокиты, грабительства народа и казны до Петра, [а] отчасти и при нем. Поэтому Петр, с одной стороны, считал необходимым для себя и своего правительства доводить всеми способами публикуемые законы до всенародного сведения, [а] с другой - обязывал всех и каждого знать государственные законы, «дабы впредь никто незнанием о государственных правах не отговаривался». Полагая законы основанием государства и исполнение их одним из устоев и признаков организованного государства, Петр установил тягчайшие наказания за злоупотребление законами, и в частности при их опубликовании.

10. В целях доведения вновь издаваемых законов до «всенародного известия» Петр установил следующие способы их публикации: а) обязательность печатания указов, в которых устанавливались сборы и налоги с населения, а также затрагивались интересы народные; б) выставление текстов таких законов в государственных учреждениях, в людных местах, на дверях церквей и т. д.; в) устное объявление содержания их по селам и деревням, по торжкам и ярмаркам, а также оглашение их в церквах священниками при богослужениях.

11. Законы, касавшиеся государственного устройства, суда, администрации, какой-либо отрасли государственной, военной и военно-морской службы, уставы, регламенты, «должности», инструкции также должны были быть напечатаны и находиться в учреждениях, порядок которых они регулировали. Знание их было обязательно для служащих этих учреждений, подобно знанию военными своего Воинского устава. Начальники учреждений обязаны были следить за постоянным осведомлением и углублением знания подчиненными таких законов, для чего должны были организовывать периодические чтения их и раздачу отдельным служащим инструкций, касавшихся их должностей.

12. Первоисточником правовой нормы по законодательству Петра I являлось волеизъявление монарха, акт верховной власти, а не производный от него сенатский указ. Поэтому современное издание законодательного акта для ученых целей должно воспроизводить его в той форме, которую он имел при утверждении его царем, а не в сенатской редакции при публикации закона.