Зворотній допуск осіб: поняття, підстави та механізм реалізації.

Нелегальна міграція є проблемою як національною, так і міжнародною. Уряди багатьох країн намагаються боротися з цим явищем спільно, про що свідчать численні договори, угоди між Україною та іншими державами.

Світова спільнота багато років намагається подолати нелегальну міграцію, та на жаль не завжди успішно. Нелегальна міграція - соціальне явище, її причини знаходяться глибше, в розумінні суспільства, його економічному житті та достатку.

Одним із дієвих інструментів протидії нелегальній імміграції повинна стати реалізація міжнародних угод про так званий зворотний допуск осіб (реадмісію). Зворотний допуск осіб в сучасній системі міждержавних відносин є невід'ємним елементом регулювання міграційних потоків.

В перекладі з англійської readmission означає "повернення". Юридичний словник розкриває поняття "реадмісія" як дозвіл держави на повторний в'їзд особи (свого громадянина, громадянина третьої країни або особи без громадянства), який незаконно в'їхав або перебував в іншій державі.

В правовому масиві термін "реадмісія" не розкритий, хоча це не виключає того що він є складовою національного законодавства. Єдине законодавче тлумачення даної дефініції знайшло своє відображення в угоді між Кабінетом Міністрів України і Урядом Російської Федерації про реадмісію від 22.12.2006. Так п. а статті 1 угоди визначає реадмісію як "передачу компетентними органами держави однієї Сторони і прийняття компетентними органами держави іншої Сторони в порядку, на умовах і з метою, передбаченими цією Угодою, осіб, що в'їхали чи знаходяться на території держав Сторін, порушуючи законодавство з питань в'їзду, виїзду і перебування іноземних громадян і осіб без громадянства".

Із зазначеного можна зробити загальний висновок, що реадмісія - це взаємні зобов'язання держав, які закріплюються в міжнародних угодах, прийняти назад своїх громадян, а також громадян третіх країн та осіб без громадянства, які незаконно прибули на територію однієї з договірних сторін, або прибувши законно втратили підстави для легального перебування.

Особливостями реадмісії є:

- закріплене право держави на передачу іноземних мігрантів, до тієї держави з території якої вони потрапили, в тому числі мігрантів, що мають громадянство третьої країни;

- зобов'язання держави допустити на свою територію та прийняти своїх громадян, та громадян, що не перебувають в її громадянстві;

- передача не застосовується державою до осіб, що перебувають в її громадянстві;

- передача мігранта-порушника відбувається до тієї країни, з території якої він прибув, навіть у випадку коли мігрант-порушник не перебуває в її громадянства;

- незважаючи на застосування процедури реадмісії виключно за порушення міграційних правил з боку іноземців та ОБГ, вона не відноситься до заходів відповідальності. Доречніше вести мову про віднесення реадмісії до заходів припинення протиправної поведінки особи;

- виступає первинним фактором для подальшого застосування до особи процедури затримання та подальшого примусового повернення або примусового видворення з власної території держави, що допустила та прийняла іноземця та ОБГ.

Таким чином, угоди про зворотний допуск осіб слід розуміти як міжнародні договори, що передбачають процедури для повернення і зворотного допуску осіб (за винятком видачі осіб). Іншими словами, угода про зворотний допуск осіб встановлює процедуру для повернення і зворотного допуску громадян тих країн, які домовляються, громадян третіх держав та осіб без громадянства, а також для транзитного проїзду громадян третьої країни з офіційним супроводом до країни, що прийме їх знов.

Відповідно до ст. 19 Закону України "Про міжнародні договори України" від 29.06.2004 р. № 1906 чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в

установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що

передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Метою угод про реадмісію є:

по-перше, зміцнення співробітництва між країнами-учасниками щодо ефективної боротьби з нелегальною міграцією;

по-друге, протидія нелегальній міграції та діяльності організованих злочинних угруповань у сфері незаконного перевезення нелегальних мігрантів;

по-третє, запровадження взаємних, швидких процедур ідентифікації та безпечного й організованого повернення нелегальних мігрантів;

по-четверте, розподіл тягаря протидії незаконній міграції з іншими державами;

по-п’яте, попереджувальний вплив на мислення потенційних

нелегальних мігрантів.

Для України розширення реадмісійоного простору почалося з 1993 року з укладенням угод з трьома західними країнами-сусідами: Угорщиною, Польщею та Словаччиною. У 1996 році Угода про реадмісію була укладена з Литвою, а в 1997 - з Молдовою та Латвією. На сьогодні Україна підписано 17 угод про реадмісію. Крім вже названих шести, в 2000 році підписано угоду з Узбекистаном, 2001 -

Туркменістаном і Болгарією, 2003 - Швейцарією та Грузією, 2005 - Туреччиною, 2006 - Росією, 2007 - Данією, Європейським Союзом, В'єтнамом і в 2008 - з Норвегією.

На різних етапах переговорного процесу перебувають проекти угод з 14 країнами: з державами СНД - 5 (Азербайджан, Вірменія, Казахстан, Киргизія, Таджикистан); - з державами Європи - 5 (Естонія, Македонія, Румунія, Сербія та Чорногорія); - з державами Азії - 2 (Китай, Ліван); - з державами Африки - 2 (Лівія, Туніс).

Як відомо, Україна - є країною транзитної міграції у західному напрямку, перед якою стоїть завдання створити сучасні системи управління міграцією, які б підвищили ефективність боротьби з нелегальною міграцією. Актуальність угод про реадмісію пояснюється політичними та економічними змінами у світі, що викликали зростання міграції, у тому числі нелегальної. Одні країни перетворилися на постачальників мігрантів, інші - на країни призначення, а деяким була приготована роль країн транзиту. Наразі одним із пріоритетних напрямків протидії нелегальній міграції для України є укладення двосторонніх угод про реадмісію, у першу чергу, з країнами походження нелегальної міграції та країнами транзиту (Індія, Іран, Пакистан, Бангладеш, Шрі-Ланки, Конго, Сомалі тощо).

Загальний аналіз угод про зворотний допуск осіб, свідчить, що вони встановлюють та закріплюють процедуру для повернення і зворотного допуску громадян тих держав, які домовляються, громадян третіх держав та осіб без громадянства, а також для транзитного проїзду громадян третьої країни з офіційним супроводом до країни, що прийме їх знов.

Безсумнівно, реалізація таких угод сприятиме створенню належних правових умов ефективного співробітництва між договірними сторонами, служитиме практичним цілям боротьби з незаконною міграцією, зекономить бюджетні кошти, які виділяються на 261

заходи, спрямовані на примусове видворення іноземців.

Реадмісійну процедуру слід відрізняти від процедури надання особі притулку, статусу біженця чи допоміжного захисту. Справа в тому, що притулок, статус біженця чи допоміжний захист є виключним правом держави надати особі захист на своїй території. В свою чергу, реадмісія - обов’язок держави прийняти особу та допустити її на свою територію, держава не може обрати іншого варіанту поведінки (за виключенням випадків встановлених реадмісійними угодами).

Відповідно до ч. 2 ст. 29 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" прийняття Україною іноземця та особи без громадянства відповідно до міжнародного договору про реадмісію не змінює підстав для перебування на території України, що існували до такого прийняття.

Хоча, слід зазначити, що особа яка повернута на територію України, не позбавлена права звернутися з заявою про надання статусу біженця або допоміжного захисту.

Іноземці та особи без громадянства, прийняті відповідно до міжнародного договору про реадмісію, які не мають законних підстав для перебування на території України, підлягають примусовому видворенню у випадку, якщо між Україною і країною громадянської належності чи країною попереднього постійного проживання таких іноземців або осіб без громадянства відсутній договір про реадмісію.

Серед загального масиву реадмісійних договорів, особливу увагу привертає до себе угода про реадмісію осіб, що була укладена між Україною та Європейським Співтовариством 18.06.2007 р.

Зазначеною угодою визначаються процедури ідентифікації та

безпечного й організованого повернення осіб, які порушили встановлений порядок в’їзду та перебування на території України та однієї з держав-членів Європейського союзу. Положеннями угоди встановлюються зобов’язання України та країн-членів Європейського союзу щодо прийняття без зайвих формальностей власних громадян, які порушили режим перебування на території України та країн-членів Європейського союзу, а також громадян третіх держав, за умови пред’явлення доказів, передбачених угодою про реадмісію.

Таким чином, особи які підлягають реадмісії можна поділити на три групи:

- громадяни країн учасників угоди про реадмісію;

- громадяни третіх країн;

- особи без громадянства.

Так до першої групи слід віднести осіб, що мають громадянство (підданство) країни, що є учасником укладеної угоди про реадмісію.

В свою чергу, друга група складається з іноземців та осіб без громадянства, що мають громадянство (підданство) будь-якої іншої держави, окрім держав ЄС та України. При чому, режим перебування громадян третіх країн на території держави-учасниці угоди про реадмісію, не відіграє ключової ролі.

Третю групу, складають особи без громадянства, що можуть постійно проживати на території України або в іншій державі, але в цьому разі повинні потрапити на терени Європи саме з території України.

За змістом угоди, одна держава-учасниця повинна прийняти на свою територію осіб, що мають її громадянство, а також інших осіб (громадяни третіх країн) за умови, що вони потрапили на територію держави-учасниці угоди, саме з території іншої держави-учасниці. Тобто, якщо громадян Афганістану потрапив в Польщу саме з території України, то незважаючи на відсутність в нього українського 263

громадянства або дозволу на перебування в Україні, наша держава зобов’язана прийняти його та вже далі самостійно вирішувати подальшу долю такої особи.

Обов’язковими умовами застосування відносно особи процедури реадмісії є:

- укладена угода між державами-учасницями;

- порушення правил перебування на території держави- учасниці (незаконний в'їзд, не залишення території держави після закінчення строку дії дозволу на перебування (візи, реєстрації), не виконання чинних умов стосовно в'їзду, перебування тощо);

- наявність доказів того, що особа-порушник є громадянином однієї з держав-учасниць угоди про реадмісію або прибула з її території;

Угодою встановлені засоби, що підтверджують наявність в особи громадянства держави-учасниці угоди, а також достовірність факту в'їзду особи з території держави-учасниці, яка у такому випадку, зобов’язана прийняту особу на свою територію.

Документами, що підтверджують належність осіб до громадянства країни-учасниці угоди умовно можна поділити на дві групи: "документи що прямо підтверджують громадянство" та "документи що побічно підтверджують громадянство".

В залежності від наявності в особі документу, угодою передбачається, дві процедури: доведенням громадянства та встановленням громадянства.

Так, громадянство особи вважається доведеним у випадку наявності в особи наступних документів:

- паспорти будь-якого виду (національні, дипломатичні, службові, колективні паспорти й документи, що їх замінюють, у тому числі дитячі паспорти);

національні посвідчення особи (у тому числі тимчасові або

попередні);

- військові квитки та військові посвідчення особи;

- посвідчення особи моряка, посвідчення капітана, паспорт моряка;

- документи, що посвідчують громадянство, та інші офіційні документи, в яких згадується або зазначається громадянство.

У разі доведення громадянства особи, держава-учасниця угоди зобов'язана без проведення будь-яких додаткових перевірок прийняти таку особу на свою територію. При чому, термін дії документів не впливає на прийняття рішення про повернення особи. Підроблені або сфальсифіковані документи до уваги не беруться та як доказ доведення громадянства особи не застосовуються.

У випадку відсутності вищезазначених документів, громадянство особи підлягає підтвердженню шляхом встановлення, що передбачає попередню перевірку державою громадянської належності. Так, громадянство особи вважається встановленим, на підставі:

- фотокопії будь-яких вищезазначених документів, що

свідчать про факт доведення громадянства;

- посвідчення водія або їхні фотокопії;

- свідоцтва про народження або їхні фотокопії;

- посвідчення співробітника компанії або їхні фотокопії;

- показання свідків;

- заяви, зроблені відповідною особою, та мова, якою особа розмовляє, у тому числі результати будь-якого офіційного тесту, здійсненого з метою встановлення громадянства особи;

- будь-який інший документ, який може допомогти

встановити громадянство відповідної особи.

У випадку наявності в особи зазначених документів, компетентні органи держави-учасниці, що повинна прийняту особу на свою територію, проводять додаткову перевірку спрямовану на з'ясування достовірності наявності в особи її громадянства.

Зазначені документи двох груп, повинні бути справжніми. Громадянство не може бути доведено на підставі підроблених або сфальсифікованих документів. Термін дії документів (навіть у випадку коли він закінчився) не має значення для факту встановлення належності до громадянства. У випадку якщо особа, що підлягає реадмісії, має документи термін дії яких закінчився, країна-учасниця угоди повинна невідкладно забезпечити свого громадянина, реадмісію якої погоджено, незалежно від його бажання, проїзним документом строком дії не менш ніж 6 місяців, або протягом 14-ти календарних днів, продовжує термін дії раніше виданих документів.

У випадку якщо, в мігранта-порушника відсутній жодний з документів завдяки якому може бути підтверджено його громадянства, в такому разі відповідне дипломатичне представництво держави-учасниці, до якої звертається інша держава-учасниця угоди, протягом не більше 10- ти календарних днів, з дня отримання запиту на реадмісію, повинно провести співбесіду з особою, яка підлягає реадмісії, для встановлення її громадянства.

Питання громадян третіх країн та осіб без громадянства вирішуються, на підставі доведення факту їх прибуття на територію однієї держави-учасниці угоди з території іншої держави-учасниці. Дані обставини доводяться за допомогою:

- офіційних заяв державного органу та інших свідків зокрема заяви співробітників органу прикордонного контролю, що підтверджують перетин кордону відповідною особою;

- іменних квитків, списків пасажирів літака, поїзда, автобуса або судна, які свідчать про перебування та маршрут відповідної особи з території однієї держави-учасниці безпосередньо на територію іншої держави-учасниці угоди;

- документів, посвідчень та будь-які рахунків (наприклад, готельні рахунки, направлення до лікарів (дантистів), перепусків до державних (приватних) інституцій, договорів про оренду автомобіля, квитанцій кредитних карток тощо), які чітко вказують на те, що відповідна особа перебувала на території однієї держави-учасниці;

- даних, які свідчать, що відповідна особа користувалася послугами кур'єрського або туристичного агентства;

- офіційних заяв відповідної особи, що були зроблені під час судового або адміністративного розгляду її справи;

- дійсної візи або дозволу на проживання, видані державою- учасницею угоди;

- штампів або подібних підтверджень про в'їзд (виїзд) в проїзному документі особи або інші докази в'їзду (виїзду).

Всі докази, що передбачені в угоді і які є необхідною підставою для реадмісії, передбачають проведення надійної ідентифікації особи та наявність особистих даних людини в проїзних документах, котрі б достеменно підтверджували маршрут її руху.

Таким чином, згідно з угодою, реадмісія нелегала з Франції чи, скажімо, з Німеччини, і взагалі з країн, котрі не мають спільного кордону з Україною, може здійснитися, тільки якщо встановлено його особу, громадянство і доведено, що він потрапив на територію цих країн безпосередньо з території України. Але навіть у такому разі принципи, закладені в угоді, передбачають пріоритет відправлення іноземців до країн їхнього постійного проживання або громадянської належності, якщо їхню особу надійно ідентифіковано.

За загальним правилом, при поданні вищезазначених документів, компетентні органи держави-учасниці проводять відповідну ретельну перевірку, з метою з'ясування достовірності перебування особи на її території. За результатами перевірки повідомляється про визнання або заперечення однією державою підстав для прийняття особи на свою 267

територію. Зазначена перевірка не проводиться у разі подання однієї державою-учасницею дійсної візи, дозволу на проживання, що видані особі іншою державою-учасницею угоди, а також наявності в проїзних документах особи відповідних штампів або інших подібних підтверджень про в'їзд (виїзд).

Форми процедури реадмісії. Аналіз законодавства з питань реадмісії дозволяє зробити висновок про наявність трьох форм її реалізації - стандартна, прискорена та помилкова.

Особливу роль в цьому питанні відіграє спільний наказ МВС та АДПС від 12.11.2010 р. № 552/862 "Про затвердження Інструкції про порядок дій органів внутрішніх справ та органів охорони державного кордону з реалізації положень Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб". Саме він безпосередньо визначає порядок реалізації реадмісійної угоди з ЄС.

І так, перша — це стандартна процедура, яка може застосовуватися до всіх категорій громадян, котрі незаконно перебувають або незаконно в’їхали на територію країни, якщо після такого в’їзду минуло 48 годин або не встановлено, коли і в який спосіб відбувся такий в’їзд.

Ця процедура передбачає здійснення запитів до протилежної сторони та відповідей на них протягом тривалого часу (від 14 діб). За реалізацію стандартної процедури реадмісії в Україні відповідальність покладена на МВС та Державну міграційну службу України.

Стандартна процедура реадмісії - реадмісія осіб, до яких не може бути застосовано прискорену реадмісію та які не виконують чинних умов щодо в'їзду на територію держави-учасниці угоди, перебування на ній або припинили виконувати такі умови і про що стало відомо компетентним органам цієї держави не більше ніж протягом року.

В свою чергу, прискорена реадмісії - процедура реадмісії особи, яку було затримано в прикордонному районі держави-учасниці угоди, що відбувається протягом 48 годин з моменту незаконного перетинання

державного кордону такою особою (морські порти й аеропорти включно) безпосередньо з території держави-учасниці угоди.

Прискорена процедура дозволяє повертати нелегалів без зайвих формальностей. Реалізує таку процедуру Державна прикордонна служба України.

Слід зазначити, що виконання угоди про реадмісію щодо громадян третіх країн найчастіше можливе лише за прискореною процедурою, при чому саме з країнами, котрі мають спільні кордони з Україною, - Польщею, Словаччиною, Угорщиною та Румунією.

Нарівні з стандартними реадмісійними процедурами угодою передбачено так звану "помилкову реадмісію" (стаття 4 Угоди). Її головним принципом є правило mutatis mutandis, тобто, "зроби, щось з необхідними змінами". Сутність процедури помилкової реадмісії становить обов'язок однієї держави-учасниці, прийняти назад на свою територію особу, що раніше була передана іншій державі -учасниці угоди в рамках реалізації стандартної процедури реадмісії. Підставами для застосування процедури помилкової реадмісії є порушення порядку встановлення або доведення громадянства особи та доказування щодо факту прибуття такої особи з території держави - учасниці. Право повернути назад раніше прийняту особу держава- учасниця має на протязі трьох місяців після її першої реадмісійної передачі.

До суб'єктів відповідальних за реалізацію положень угод про реадмісію, в тому числі угоди між країною та ЄС, відносяться Міністерство внутрішніх справ та Державна міграційна служба України, Міністерство закордонних справ, та Адміністрація державної прикордонної служби України.

Зазначеним спільним наказом МВС та АДПС від 12.11.2010 р. № 552/862 "Про затвердження Інструкції про порядок дій органів внутрішніх справ та органів охорони державного кордону з реалізації 269

положень Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб", крім іншого, визначено повноваження та чіткий порядок дій посадових осіб органів внутрішніх справ та органів охорони державного кордону щодо виконання положень Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб.

До повноважень відповідальних суб’єктів в сфері застосування реадмісії слід віднести наступне:

Міністерство внутрішніх справ України та ГУМВС, УМВС здійснюють:

- реадмісію за стандартною процедурою громадян України, держав - членів ЄС, третіх країн та осіб без громадянства, які на момент в'їзду на територію держави - члена ЄС безпосередньо з території України або на територію України безпосередньо з території держави - члена ЄС мали дійсний дозвіл на проживання або відповідну візу;

- помилкову реадмісію;

- транзитне перевезення наземними видами транспорту.

Адміністрація Державної прикордонної служби України, органи охорони державного кордону здійснюють:

- реадмісію осіб за прискореною процедурою;

- реадмісію за стандартною процедурою громадян третіх

країн та осіб без громадянства, які незаконно в'їхали на територію держав - членів ЄС безпосередньо з території України або на

територію України безпосередньо з території держав - членів ЄС;

- помилкову реадмісію;

- транзитне перевезення повітряним та морським видами

транспорту.

Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва та консульські установи України за кордоном, проводять співбесіди та документування у випадку необхідності громадян України та надають інформацію на письмові запити компетентних органів України чи уповноважених органів України щодо оформлення іноземним громадянам чи особам без громадянства віз для в'їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію.

Завдання для самостійної підготовки:

1. Визначте місце нелегальної міграції в структурі міграційних процесів.

2. Зазначте причини нелегальної міграції.

3. Здійснить аналіз стану нелегальної міграції в Україні та її вплив на криміногенну ситуацію.

4. Визначте ознаки нелегальних міграційних процесів.

5. Розкрийте зміст поняття "нелегальний мігрант".

6. Проаналізуйте правові підстави протидії нелегальній міграції.

7. Визначте основних суб’єктів протидії нелегальній міграції в Україні.

8. Розкрийте роль та повноваження МВС України в сфері протидії нелегальній міграції.

9. Охарактеризуйте правові підстави та порядок процедури реадмісії нелегальних мігрантів.