Організаційно-правові засади протидії нелегальній міграції.

Потреба в науково-практичному розробленні проблем нелегальної міграції назрівала давно як своєрідна відповідь на виклик світовому співтовариству з боку транснаціональної злочинності, кримінальних угруповань, які зухвало порушують права мігрантів, принижують честь і гідність людини.

Проблема транснаціональної міграції є надзвичайно складною, тому потребує врахування сучасних глобалізаційних процесів. Складність її зумовлює необхідність постійного розвитку й удосконалення системи національної безпеки України, зокрема і міграційної складової. Запобігання незаконній міграції потребує також міжнародного співробітництва, передусім у межах СНД, яке тільки починає налагоджуватися. Інколи саме недоліки у цій сфер спричиняють виникнення і збільшення потоку нелегалів.

Стан правового забезпечення протидії нелегальній міграції в Україні характеризується існуванням низки нормативно-правових актів. З огляду на зміст та спрямованість, їх бажано класифікувати на дві основні групи. До першої групи, слід віднести нормативний масив, що стосується безпосередньо протидії нелегальній міграції, визначає основи державної політики, в цій сфері, суб’єктів, форми, методи, напрямки тощо; до другої групи, - визначає другорядні, паралельні аспекти.

За юридичною силою, нормативно-правові акти щодо протидії нелегальній міграції, слід класифікувати на законодавчі (прийнятті Верховною Радою України) та підзаконні - спрямовані на виконання актів першої групи, виконують сервісну, обслуговуючу функцію до (прийнятті КМУ, відомчі акти).

Серед міжнародно-правових актів слід виокремити наступні: Загальну декларацію прав людини (1948 р.), Міжнародний пакт про громадські й політичні права (1966 р.), Європейську конвенції про захист прав людини та основних свобод (1950 р.), якими передбачається

можливість реалізації прав громадян на переміщення з однієї країни до іншої.

Угода між Кабінетом Міністрів України та міжнародною організацією з міграції щодо статусу Міжнародної організації з міграції в Україні та співробітництва у сфері міграції від 03.12.1999 р. ратифікована Законом № 1891-III від 13.07.2000 р. Керуючись цією угодою Міністерством внутрішніх справ України і Міжнародною організацією з міграції, 14 вересня 2005 р. була підписана Угода про співробітництво між Міністерством внутрішніх справ України і Міжнародною організацією з міграції. Цією угодою було визначено здійснювати співробітництво з питань: запобігання незаконному ввезенню мігрантів на територію України та боротьба з цими явищами; управління процесами міграції; сприяння добровільному поверненню незаконних мігрантів з України до країн їх походження, побудоване на найкращому міжнародному досвіді.

Проблеми протидії нелегальній міграції в Україні та напрямки їх вирішення визначаються в Програмі інтеграції України до Європейського Союзу. Програмою інтеграції України до Європейського Союзу визначено основні напрямки євроінтеграції України. Серед них п.15.1.3 Програми визначено боротьбу з нелегальною міграцією.

Одним із заходів обмеження нелегальної імміграції може стати реалізація угод про так званий зворотний допуск осіб (реадмісію).

Реадмісія (від англ. to readmit — приймати назад) - це взаємні зобов'язання держав, які закріплюються в міжнародних угодах, прийняти назад власних громадян, а також громадян третіх країн та осіб без громадянства, які незаконно прибули на територію однієї із Договірних Сторін, або прибувши законно втратили підстави для легального перебування.

Зворотний допуск осіб в сучасній системі міждержавних відносин є невід'ємним елементом регулювання міграційних потоків та ефективним інструментом протидії незаконної міграції.

Угоди про зворотний допуск осіб слід розуміти як міжнародні договори, що передбачають процедури для повернення і зворотного допуску осіб (за винятком видачі осіб). Метою таких угод є: по-перше, зміцнення співробітництва між країнами-учасниками щодо ефективної боротьби з нелегальною міграцією; по-друге, протидія нелегальній міграції та діяльності організованих злочинних угруповань у сфері незаконного перевезення нелегальних мігрантів; по-третє, запровадження взаємних, швидких процедур ідентифікації та безпечного й організованого повернення нелегальних мігрантів; по-четверте, розподіл тягаря протидії незаконній міграції з іншими державами; по-п’яте, попереджувальний вплив на мислення потенційних нелегальних мігрантів.

Угода про зворотний допуск осіб встановлює процедуру для повернення і зворотного допуску громадян тих країн, які домовляються, громадян третіх держав та осіб без громадянства, а також для транзитного проїзду громадян третьої країни з офіційним супроводом до країни, що прийме їх знов.

Домінуючим законом при вирішенні питань щодо протидії нелегальній міграції на сьогодні є Закон України від 22.09.2011 р. "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" який визначає правовий статус, закріплює основні права, свободи та обов’язки іноземців та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово перебувають в 248

Україні, визначає порядок вирішення питань, пов’язаних з їх в’їздом в Україну, виїздом з України, встановлює підстави та порядок скорочення строку тимчасового перебування, примусового повернення та примусового видворення з України. Цей закон розвиває і доповнює національне законодавство щодо проблеми нелегальної міграції, його статті спрямовані на протидію цьому явищу.

Так відповідно до ст. 26 вказаного Закону, іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті в країну походження або третю країну, якщо:

- їх дії порушують законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства;

- суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку;

- це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України.

Стаття 5 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08.07.2011р., передбачає можливість звернення нелегальних мігрантів з заявою про надання їм статусу біженця. В той же час, як вірно зазначає В.І. Олефір, законодавство про біженців не передбачає запобігання проникнення в Україну небажаних осіб.

Та все ж основним нормативно-правовим актом, що визначає правовий статус ОВС як суб’єкта протидії нелегальній міграції є Закон України "Про міліцію".

У першій статті викладена мета створення міліції, насамперед, - це захист життя, здоров’я, прав і свобод громадян.

Особливе місце в регулюванні питань протидії нелегальній міграції слід відвести нормативно-правовим актам Уряду Ураїни, зокрема Постанові Кабінету Міністрів України від 01.04.1996 р. № 383 "Про стан виконання Комплексної програми розбудови державного кордону України" наказує Міністерству внутрішніх справ опрацювати механізм оформлення віз для недопущення в’їзду в Україну іноземних громадян, причетних до терористичної діяльності, нелегальних мігрантів та небажаних осіб.

Постанова Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року № 1110 "Про затвердження Типового положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні". Цим положенням визначається статус пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, який, є державною установою, що призначена для тимчасового утримання іноземців та осіб без громадянства у разі, коли вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення або є обґрунтовані підстави вважати, що вони ухилятимуться від виконання такого рішення, або прийнято адміністративним судом постанову про їх примусове видворення за межі України, або вони прибули на територію України відповідно до міжнародних договорів про реадмісію, або не мають законних підстав для перебування на території України і підлягають примусовому видворенню за її межі.

Поміщення іноземців до пункту перебування здійснюється на підставі рішення територіального органу ДМС України або органу охорони державного кордону, на період, необхідний для підготовки їх примусового видворення за межі держави, але, як правило, не більше ніж на 12 місяців.

Нелегальна міграція як вид організованої транснаціональної злочинності стимулює в Україні підпільний ринок дешевої праці, провокує відтік коштів у "тіньовий" сектор економіки, що спричиняє напруженість у відносинах із суміжними країнами. Тому розв'язання проблеми потребує сумісних зусиль насамперед Державної міграційної служби України та Міністерства внутрішніх справ з Державною прикордонною службою, та підрозділами Служби безпеки України.

При цьому слід зазначити, що державно-правовий вплив на міграційні процеси в Україні поки що не можна вважати досконалим: на сьогодні проблемами міграції опікуються більше десяти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, проте відсутня чітка злагодженість їх дій.

Виходячи із змісту діяльності, спрямованої на протидію нелегальній міграції, функціонального призначення та кола повноважень суб’єкти протидії нелегальній міграції можуть бути поділені на такі основні групи:

1) суб’єкти законодавчого забезпечення протидії нелегальній

міграції;

2) суб’єкти безпосередньої правоохоронної діяльності в сфері

протидії нелегальній міграції;

3) суб’єкти здійснення правосуддя у справах про порушення

міграційного законодавства;

4) суб’єкти запобігання нелегальній міграції;

5) суб’єкти контролю та нагляду за діяльністю суб‘єктів безпосередньої правоохоронної діяльності в сфері протидії нелегальній міграції.

Першу групу суб’єктів складають Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, відповідні міністерства та відомства. Особливе місце серед цих органів займає Верховна Рада України, від якої як єдиного законодавчого органу в нашій державі головним чином залежить якість забезпечення правового регулювання протидії нелегальній міграції.

Другу групу зазначених суб’єктів складають суб’єкти безпосередньої правоохоронної діяльності в сфері протидії нелегальній міграції. У свою чергу суб’єкти цієї групи діляться на дві підгрупи: 1) суб’єкти, для яких безпосередня правоохоронна діяльність у сфері протидії нелегальній міграції є однією з основних функцій; 2) суб’єкти, для яких така діяльність є другорядною функцією і здійснюється лише в процесі виконання ними основних функцій, які безпосередньо не пов’язані з протидією нелегальній міграції.

До суб’єктів безпосередньої правоохоронної діяльності першої підгрупи слід віднести: Державну міграційну службу України, Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України та Міністерство внутрішніх справ України.

Основний тягар з протидії нелегальній міграції лягає на органи внутрішніх справ, а саме, у їх системі на підрозділи кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, Державної автомобільної інспекції, транспортної міліції.

Відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ України від 06.04.2011 року, МВС України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, власності, інтересів суспільства і держави від злочинних посягань, боротьби зі злочинністю, розкриття та розслідування злочинів, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, а також з питань формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

Міністерство відповідно до покладених на нього завдань розробляє проекти державних програм з охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, безпеки дорожнього руху та міграції.

В свою чергу Міністр внутрішніх справ спрямовує та координує діяльність Державної міграційної служби України, в тому числі: формує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів та контролює реалізацію їх ДМС України.

До суб’єктів, для яких така діяльність щодо протидії нелегальній міграції є другорядною функцією і здійснюється лише в процесі виконання ними основних функцій, які безпосередньо не пов’язані з протидією нелегальній міграції можна віднести: Міністерство закордонних справ, Державну митну службу України, тощо.

Так МЗС України відповідно до покладених на нього завдань:

- реєструє національні паспорти та видає службові картки співробітникам відомств іноземних справ закордонних країн, які прибули в Україну у службових справах та мають дипломатичний або службовий паспорт, і членам їх родин;

- вживає заходів з метою захисту інтересів фізичних та юридичних осіб України за кордоном;

- забезпечує громадянам України можливість користуватися у повному обсязі правами, наданими їм законодавством держави перебування та міжнародним правом;

- веде консульський облік громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають за кордоном;

- затверджує зразки документів, які представляються для встановлення приналежності до громадянства України, прийняття в громадянство України, оформлення отримання громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення отримання громадянства України;

- розробляє та затверджує порядок розгляду в дипломатичних представництвах або консульських установах України за кордоном клопотань громадян України, які виїхали за її межі тимчасово, про залишення на постійне проживання за кордоном;

- розробляє та затверджує порядок оформлення, видачі, повернення, зберігання і знищення дипломатичних та службових паспортів України;

- розробляє та затверджує порядок оформлення і видачі дипломатичними представництвами та консульськими установами України за кордоном паспорта громадянина України для виїзду за кордон;

- затверджує зразок заяви-анкети для подачі в дипломатичне представництво або консульську установу України за кордоном для оформлення паспорта (проїзного документа);

- розробляє та затверджує правила оформлення і видачі дипломатичними представництвами та консульськими установами України за кордоном посвідчення особи на повернення в Україну;

- бере участь у формуванні та реалізації державної політики з візових і міграційних питань;

- розробляє порядок оформлення візових документів для в'їзду в Україну;

- розробляє та затверджує інструкцію про порядок оформлення візових документів іноземцям та особам без громадянства, придбання, обліку, зберігання, видачі та знищення бланків візових документів.

Третя група суб’єктів — це суди загальної юрисдикції, до компетенції яких закон відносить судовий розгляд справ про порушення міграційного законодавства, та адміністративні суди, до компетенції яких віднесено прийняття рішення про примусове видворення нелегальних мігрантів.

Діяльність суб’єктів четвертої групи головним чином пов’язана із запобіганням нелегальній міграції. До них відносяться органи, які, зокрема, забезпечують проведення єдиної державної міграційної політики, здійснюють профілактичну діяльність щодо нелегальної міграції. Власне профілактика нелегальної міграції є обов’язком всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, адміністрацій підприємств, установ і організацій, незалежно від форми власності.

П’яту групу суб’єктів складають суб’єкти, які здійснюють контроль та нагляд за діяльністю суб‘єктів безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері протидії нелегальній міграції. Парламентський контроль за виконанням законів у сфері протидії нелегальній міграції здійснюється Верховною Радою України безпосередньо, Комітетом Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності, іншими парламентськими комітетами в рамках їх повноважень, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (ст. 1 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"). Згідно з ч. 2 ст. 107 Конституції України та ст. 3 Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони" контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки здійснює Рада національної безпеки та оборони

України. До суб‘єктів цієї групи слід віднести також суд, який здійснює судовий контроль за діяльністю зазначених вище органів при розгляді адміністративних справ про адміністративні порушення міграційного законодавства, вирішення питання про затримання іноземця та видворення його за межі України в примусовому порядку.

Нагляд за виконанням законів у сфері протидії нелегальній міграції здійснюється Генеральним прокурором України й уповноваженими ним прокурорами (ст. 1 Закону України "Про прокуратуру").

Враховуючі наведене, під поняттям протидія нелегальній міграції слід розуміти систему правових та організаційних заходів, здійснюваних уповноваженими органами державної влади з метою впливу на суспільні відносини у сфері міграції, попередження, виявлення, припинення порушень міграційного законодавства, притягнення винних осіб до відповідальності, виявлення і усунення причин та умов, що сприяють нелегальній міграції.

Зміст протидії нелегальній міграції розкривається через визначення мети, завдань, напрямів, об’єкту, суб’єктів протидії нелегальній міграції.

Метою протидії нелегальній міграції є забезпечення встановленого порядку перетину іноземцями державного кордону України, транзитного проїзду її територією та перебування на її території.

Завданнями протидії нелегальній міграції є: з’ясування основних соціальних передумов, причин нелегальної міграції; формування державної міграційної політики, а на її підставі визначення стратегії і тактики протидії нелегальній міграції; визначення суб’єктів протидії нелегальної міграції, їх компетенції; розробка та практична реалізація програм протидії нелегальній міграції, які б включали відповідні соціально-економічні, політичні, правові, організаційно-управлінські,

правоохоронні та інші заходи; формування системи міграційного

законодавства, у тому числі вдосконалення законодавства про

відповідальність за порушення міграційного законодавства; використання 256

позитивного досвіду протидії нелегальній міграції інших державах і міжнародної спільноти в цілому; розширення співробітництва з іншими державами та міжнародними організаціями у сфері протидії нелегальній міграції.

Об’єктом протидії нелегальної міграції є нелегальна міграція як соціальне явище, у тому числі її конкретні прояви, міграційні відносини та їх суб’єкти, фактори, що зумовлюють нелегальну міграцію.

Залежно від характеру та основної мети застосування заходів спрямованих на протидію нелегальній міграції можна виділити такі основні напрями протидії нелегальній міграції:

1) запобігання нелегальній міграції;

2) виявлення фактів нелегального перебування іноземців та осіб без громадянства на території України;

3) припинення порушень міграційного законодавства;

4) застосування заходів відповідальності до порушників міграційного законодавства.

Як будь-який інший вид діяльності в сфері соціального управління протидія нелегальній міграції потребує відповідної координації та здійснення за нею контролю з боку держави та суспільства.

Крім того, ефективна протидія нелегальній міграції можлива за умови створення та реалізації належної системи забезпечення цієї діяльності. Система забезпечення протидії нелегальній міграції - це комплекс узгоджених і взаємопов‘язаних заходів кадрового, інформаційно - аналітичного, науково-методичного, просвітницького, матеріально- технічного та іншого характеру, спрямованих на належне забезпечення практичної реалізації стратегічних завдань у сфері протидії нелегальній міграції.

8.3.