Розуміння категорії «публічне майно»[397]

Публічно-правові відносини виникають не лише з приводу здійснен­ня фізичними (юридичними) особами, суб'єктами публічної адміні­страції своїх прав та виконання ними юридичних обов'язків.

Такі правовідносини утворюються також щодо об'єктів матеріально­го світу, які суспільство або суб'єкти публічної адміністрації одночасно, спільно і привселюдно можуть використовувати з метою досягнення публічної мети (публічних завдань) або фізичних осіб, або суб'єктів пу­блічної адміністрації.

Приклад

А. звернулася до Феодосійського міського суду Автономної Респу­бліки Крим з позовом до Коктебельської селищної ради про зобов’я­зання прийняти рішення, яке спрямоване на усунення перешкод у ча­стині під’їзду до земельної ділянки з метою використання її за цільовим призначенням. Позивачкою позов обгрунтовувався тим, що 16 серпня 2006 р. між нею та відповідачем був укладений договір оренди земель­ної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку та гос­подарських споруд.

В акті встановлення та узгодження зовнішніх меж земельної ділянки в натурі графічно показаний під’їзний шлях до її ділянки з вулиці Блока існуючим шляхом цього кварталу, а також зазначено, що суміжні земле­користувачі на момент проведення проектних робіт відсутні.

Проте невдовзі всі шляхи до орендованої земельної ділянки були бло­ковані виділеними ділянками, зокрема був перекритий і місцевий проїзд з вулиці Блока. Відповідно до умов договору оренди орендодавець зо­бов’язався не вчиняти дій, які перешкоджають орендарю використову­вати орендовану земельну ділянку.

У такому випадку відповідач своїми рішеннями про виділення іншим особам суміжних ділянок, які заблокували шляхи до ділянки позивачки, позбавив її можливості використовувати свою земельну ділянку за цільо­вим призначенням.

Позивачка просить зобов’язати Коктебельську селищну раду прийня­ти рішення, яке спрямоване на усунення перешкод у під’їзді до земель­ної ділянки, яка надана в оренду з метою будівництва та обслуговування жилого будинку та господарських споруд¹.

Використання публічного майна обумовлене необхідністю задо­вольнити суб'єктивно-публічні, приватні потреби, виконати державні завдання.

Загальне призначення будь-якого виду публічного майна полягає у створенні умов і можливостей для здійснення:

• фізичними або юридичними особами їх прав, свобод, інтересів;

• суб'єктами публічної адміністрації їх повноважень, виконання за­вдань та досягнення головної мети їх діяльності.

Таке використання полягає у безпосередньому:

• видобуванні (отриманні) фізичних чи нематеріальних властивос­тей (якостей) конкретного виду публічного майна;

• оберненні властивостей (якостей) цього майна на чиюсь користь.

Як правило, таке використання забезпечує загальносуспільні або загальнодержавні (публічні) потреби, законні публічні інтереси. Й хоча публічне майно відіграє забезпечувальну (сприяючу) роль в адміністративно-правових відносинах, однак без конкретного виду публічного майна безпосередньо не обходяться жодні такі правовід­носини.

У загальному розумінні публічне майно - це фізичні об'єкти, створені людиною або природою, які забезпечують або сприяють здійсненню суб'єктивно-публічних прав фізичних (юридичних) осіб, суб'єктів пу­блічної адміністрації.

Публічне майно слід розглядати у двох аспектах:

• як об'єкт матеріального світу, зокрема рукотворний об'єкт або ру­котворне публічне майно (ч. 1 ст. 73, п. «а» ч. 3 ст. 83 Земельного ко­дексу України^{[398] [399]):}

а) просте публічне майно - архівні документи, книги бібліотечних фондів, майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища тощо;

б) складне (комплексне) публічне майно - фонди архівних докумен­тів, бібліотечні фонди, трубопровідний транспорт, наземні і надземні трубопроводи та їх споруди, автошляхи, ринки;

• як категорію адміністративно-правового змісту, котра описана й врегульована нормами чинного національного й міжнародного адмі­ністративного законодавства.

Таким законодавством в Україні є, зокрема, Конституція України, за­кони України про державний бюджет на відповідний рік, «Про мілі­цію» тощо.

Натомість норми міжнародного адміністративного законодавства, котрі врегульовують інститут публічного майна, містяться в Угоді між Кабінетом Міністрів України та Європейським Співтовариством з атом­ної енергії про співробітництво у сфері мирного використання ядер­ної енергії, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 25 січня 2006 р. № 59¹, Меморандумі про взаєморозуміння стосовно розвитку морських магістралей регіону Організації Чорноморського Економічного Співробітництва, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 2007 р. № 1391^{[400] [401].}

Приклад

Ядерний матеріал (будь-який вихідний або спеціальний матеріал, що розщеплюється), що передається між Сторонами безпосередньо або че­рез третю країну, підпадає під дію цієї Угоди між Кабінетом Міністрів України та Європейським Співтовариством з атомної енергії про спів­робітництво у сфері мирного використання ядерної енергії з моменту, коли він потрапить на територію, що знаходиться під юрисдикцією Сто­рони, яка його одержує, за умови, що Сторона, яка передає, сповістила про нього в письмовій формі Сторону, яка одержує, перед відправкою або в момент відправки (відповідно до процедур, визначених в Адміні­стративній угоді, яка буде укладена відповідними органами влади Сто­рін) (ч. 1 ст. 7 Угоди між Кабінетом Міністрів України та Європейським Співтовариством з атомної енергії про співробітництво у сфері мирного використання ядерної енергії).

Зважаючи на суть публічного майна його призначення полягає у та­кому:

• забезпечити належне функціонування суб'єктів публічної ад­міністрації - матеріальною і фінансовою основою місцевого само­врядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що пере­бувають в управлінні районних і обласних рад (ст. 142 Конституції України).

Делегування радами повноважень місцевим державним адміністра­ціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення (ст.

Витрати, пов'язані з діяльністю Центральної виборчої комісії та її Се­кретаріату, патронатної служби, Служби розпорядника Державного ре­єстру виборців, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету України (ч. 1 ст. 36 Закону України від 30 червня 2004 р. «Про Централь­ну виборчу комісію»¹);

• забезпечити громадський порядок, запобігти вчиненню адміні­стративних проступків або злочинів. Зокрема, міліція має право засто­совувати спеціальні засоби і вогнепальну зброю у випадках і в поряд­ку, передбачених Законом «Про міліцію» (ст. 12 Закону України від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію»^{[402] [403]). Працівники міліції мають право засто­совувати наручники, гумові кийки, засоби зв'язування, сльозогінні ре­човини, світлозвукові пристрої відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні засоби, а також використовувати служ­бових собак (ст. 14 Закону України «Про міліцію»). Працівники міліції як крайній захід мають право застосовувати вогнепальну зброю (ст. 15 Закону України «Про міліцію»);}

• забезпечити або сприяти здійсненню фізичними (юридичними) особами їх прав, свобод, законних інтересів - будівництво державних або комунальних (муніципальних) торговельних об'єктів (ринків), рин­кових комплексів сприяє здійсненню фізичними особами конституцій­ного права на працю, права на підприємницьку діяльність (ст.ст. 42, 43 Конституції України);

• задовольнити життєво необхідні або соціальні потреби фізичних осіб - наприклад, формування й розпорядження коштами державного бюджету України здійснюється, зокрема, для фінансування будівниц­тва шкіл, автодоріг, лікарень тощо. Так, винятково законом про дер­жавний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (ст. 95 Конституції України).

Публічне майно характеризується такими ознаками:

• присутнє у повсякденному житті кожного учасника суспільних від­носин;

• може бути штучним (зброя, яка використовується працівниками правоохоронних органів, публічні фінанси) або водночас поєднувати у собі якості неприродного походження (об'єкти й території природ­но-заповідного фонду);

• може бути простим, утвореним із одного об'єкта - автомобіль, який перебуває у власності суб'єкта публічної адміністрації; комплек­сним;

• штучне публічне майно утворюється різними способами: або пер­вісно створюється, або набуває якості публічного за рішенням спеці­альних суб'єктів за приписами законодавства за особливою проце­дурою;

• створюється й використовується із особливою й винятково публіч­ною метою - забезпечення індивідуальних, суспільних або державних інтересів;

• нормами адміністративного права щодо нього встановлюються особливі юридичні режими розпорядження, володіння, користування;

• деякі види публічного майна вилучені із цивільного обігу й не можуть бути за приписами цивільного законодавства відчуженими, оскільки щодо них встановлений особливий, обмежений юридичний режим розпорядження, володіння, користування;

• щодо обігу деяких видів публічного майна держава владно, на власний розсуд може встановлювати обмеження, забороняти його відчуження;

• публічне майно не може відчужуватися за рішенням лише однієї чи кількох приватних осіб.

• подібно до відчуження, утворення, перетворення або припинення існування публічного майна відбувається за правилами, передбачени­ми нормами спеціального адміністративного права суб'єктами публіч­ної адміністрації;

• публічним майном буде вважатися таке, яким необмежена кіль­кість учасників суспільних відносин можуть користуватися на власний розсуд необмежену кількість раз або принаймні розраховувати на таке використання;

• публічне майно є засобом виконання суб'єктами публічної адмі­ністрації своїх завдань та функцій, створення умов для здійснення фі­зичними особами їх прав, свобод, інтересів, задоволення суспільних потреб;

• у державі створені спеціальні суб'єкти, які здійснюють регулятор­ний або управлінський вплив на види такого майна;

• використання публічного майна передбачає залучення в адмі­ністративно-правові (публічно-правові) відносини, котрі виникають щодо такого майна, як загальних, так і спеціальних учасників;

• становить собою значну фінансову, матеріальну, культурну, духов­ну, естетичну, оздоровчу та іншу цінність;

• охороняється державою, органами місцевого самоврядування;

• може бути джерелом підвищеної небезпеки.

12.2.