Система органів місцевого самоврядування

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економіч­ного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контро­люють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх ді­яльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ст. 143 Конституції України).

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економіч­ного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контро­люють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які фор­муються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з ко­штів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компе­тенції (ст.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окре­мі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів державного бюдже­ту України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності (ст. 143 Конституції України).

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повнова­жень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам вико­навчої влади (ст. 143 Конституції України).

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на від­повідній території (ст. 144 Конституції України).

У абзацах 1-3 п. 3 мотивувальної частини Рішення від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 у справі про адміністративно-територіальний устрій Конституційний Суд України роз'яснив таке^[198].

Функціонування і розвиток місцевого самоврядування є визначаль­ними для будь-якої демократичної держави. Форми місцевого само­врядування у кожній державі обумовлюються її політичним, терито­ріальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками.

Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (ст. 1 Конституції України). Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 5 Конституції України). В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України). Міс­цеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140 Конституції України).

Ці конституційні положення свідчать про те, що Україна не тільки за­кріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держа­ви і суспільства.

У розумінні Європейської хартії місцевого самоврядування (ч.ч. 1, 2 ст. 3) місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно оби­раються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права, і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає проведенню зборів громадян, референдумів або будь-яку іншу форму прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Безпосереднє здійснення в Україні місцевого самоврядування по­кладається на його представницькі органи - виборні органи (ради), що складаються з депутатів, відповідно до закону наділяються правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення (ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 140 Конституції України).

Система органів місцевого самоврядування визначається адміністра­тивно-територіальним устроєм України й обумовлюється утворенням цієї системи з (ст. 133 Конституції України):

• Автономної Республіки Крим;

• областей;

• районів;

• міст;

• районів у містах;

• селищ і сіл.

Тому, як передбачено ч.ч. 1, 2 ст. 10 Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні», ст. 140 Конституції України, органами місце­вого самоврядування, які у своїй сукупності й утворюють систему, є:

• сільські ради;

• селищні ради;

• міські ради;

• районні ради;

• обласні ради.

У межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці (об­ласті) сукупність цих органів (від сільської до обласної ради) утворює самодостатню, упорядковану систему суб'єктів, здатну вирішувати проблеми конкретних територіальних громад, забезпечувати задово­лення відповідних потреб.

Отже, у межах Автономної Республіки Крим, а також у кожній області України діють сільські ради, селищні ради, міські ради, районні ради, обласна рада.

Кількість таких рад, за винятком обласної ради, безпосередньо за­лежить від кількості існуючих у межах Автономної Республіки Крим, окремої області України сіл, селищ, міст, районів. Натомість кількість обласних рад обумовлюється кількістю областей¹.

Втім, характеристика органів місцевого самоврядування буде непов­ною, якщо не назвати суб'єктів (посадових осіб) та інші органи, утворю­вані у межах цих органів або завдяки їм.

Так, у сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх ство­рення) радах існують:

• виконавчі органи рад - комітети, відділи, управління та інші ство­рювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місце­ве самоврядування в Україні», ст. 140 Конституції України);

• сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати: 1) бу­динкові; 2) вуличні; 3) квартальні; 4) інші органи самоорганізації на­селення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (ч. 1 ст. 14 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України від 11 липня 2001 р. «Про органи самоорганізації на­селення»^{[199] [200]);}

• сільський, селищний, міський голова - посадова особа терито­ріальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (ч. 3 ст. 11, ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

За Рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р. № 7-рп/99 у справі за конституційними поданнями 49 народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради щодо офіційного тлумачен­ня положень статей 38, 78 Конституції України, статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського го­лови)^[201] міський голова є головною посадовою особою відповідної терито­ріальної громади з представницьким мандатом.

Органи місцевого самоврядування як суб'єкти публічної адміністра­ції наділені законодавчо визначеним обсягом публічних повноважень, вирішують завдання та виконують функції публічного змісту, вступають у адміністративно-правові відносини, котрі виникають як всередині са­мого органу місцевого самоврядування, так і між ним та іншими суб'єк­тами.

Отже, органи місцевого самоврядування мають повноваження бути активними учасниками правовідносин, котрі виникають у соціаль­но-культурній, економічній, адміністративно-політичній та інших пу­блічних сферах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Так, відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власно­сті відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпо­рядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого са­моврядування (ст. 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній влас­ності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і по­датковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом (ч. 1 ст. 18 Зако­ну України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію (ч. 2 ст. 18 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні»).

Прикладами можливості здійснення органами місцевого самовряду­вання публічних повноважень та їх участі в адміністративно-правових відносинах є й інші норми чинного національного законодавства, зо­крема ст.

Приклад

Суддя Сумського окружного адміністративного суду, розглянувши ад­міністративну справу за позовом прокурора м. Суми до Сумської міської ради, треті особи - товариство з обмеженою відповідальністю «Джерело здоров’я», товариство з обмеженою відповідальністю науково-експери­ментальне підприємство «Екоспектр» про визнання незаконним та ска­сування рішення, встановив такі обставини справи.

Прокурор м. Суми звернувся до Сумського окружного адміністратив­ного суду з позовною заявою до Сумської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення Сумської міської ради від 4 серпня 2010 р. № 4271-МР «Про затвердження містобудівного обгрунтування реконструкції нежитлового приміщення під торговельно-офісний центр з прибудовою та надбудовою мансардного поверху по вулиці Воскре- сенській, 9».

Свої вимоги мотивує тим, що Сумською міською радою прийняте рішен­ня від 4 серпня 2010 р. № 4271-МР, яким затверджено містобудівне об­грунтування розміщення нежитлового приміщення під торговельно-офіс­ний центр з прибудовою та надбудовою мансардного поверху по вулиці Воскресенській, 9. Позивач вважає, що вказане рішення є незаконним та має бути скасоване, оскільки Сумською міською радою не була про­ведена обов’язкова державна експертиза містобудівного обгрунтування розміщення нежитлового приміщення по вулиці Воскресенській, 9, крім того, не було проведено громадське обговорення вказаного проекту^[202].

Приклад

Жовтневий районний суд м. Маріуполя Донецької області розглянув у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за ад­міністративним позовом А. до Маріупольської міської ради, голови Ма­ріупольської міської ради Б. про визнання неправомірними дій суб’єкта владних повноважень та визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування та його скасування.

Суд встановив, що позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідачів, зазначивши, що 21 лютого 2012 р. на сесії Маріупольської міської ради розглядалось питання про затвердження генерального плану м. Маріуполя.

Позивач просить дії голови Маріупольської міської ради Б., які поляга­ють у позбавленні його слова, а також в примусовому видаленні із зали, визнати протиправними та рішення «Про затвердження генерального плану міста Маріуполя» скасувати як незаконне¹.

Розкриваючи суть системи органів місцевого самоврядування, необ­хідно звернути увагу на деякі принципові положення побудови такої системи.

Насамперед організація системи органів місцевого самоврядуван­ня, здійснення представництва відповідних територіальних громад та здійснення від їх імені та в їх інтересах функцій і повноважень місцево­го самоврядування (ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні»), як вже зазначалося, відбуваються з урахуванням адміністративно-територіального устрою України та виду відповідного органу.

Приклад

Зокрема, особливості здійснення місцевого самоврядування в мі­стах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України^{[203] [204]} (ст. 140 Конституції України).

Однією з особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого са­моврядування в м. Києві є зосередження у Київській міській державній адміністрації функцій у сферах виконавчої влади і місцевого самовря­дування. Безпосередньо функції у сфері виконавчої влади здійснюють­ся спеціально уповноваженими посадовими особами Київської міської державної адміністрації. Функції місцевого самоврядування здійснюють посадові особи, зокрема заступники Київського міського голови з пи­тань здійснення самоврядних повноважень (ст.ст. 14, 16 Закону Украї­ни «Про столицю України - місто-герой Київ»).

При здійсненні повноважень у сфері виконавчої влади Київська місь­ка державна адміністрація є підзвітною та підконтрольною Кабінету Міністрів України. При здійсненні повноважень місцевого самовряду­вання Київська міська державна адміністрація як виконавчий орган є підконтрольною, підзвітною і відповідальною перед Київською міською радою (ч. 7 ст. 118 Конституції України, ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Отже, створення в м. Києві єдиного в організаційному розумінні ор­гану, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та одночасно функції місцевого органу виконавчої влади і який з пи­тань, віднесених до відання місцевого самоврядування, є підзвітним і підконтрольним відповідній раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (Кабінету Міністрів України), відповідає положенням ч.ч. 1, 2 ст. 118, ч.ч. 1, 2 ст. 140 Конституції України. Створення такого органу також узгоджується з Європейською хартією місцевого самовря­дування, яка визначає місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулю­вання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їХньої компетенції, в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. 3)^[205].

Приклад

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні ін­тереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компе­тенції міських рад (ст. 140 Конституції України).

Приклад

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самооргані­зації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (ст. 140 Конституції України).

Попри існування між органами місцевого самоврядування адміні­стративно-правових відносин, підпорядкування нижчестоящого орга­ну місцевого самоврядування вищестоящому, подібного до організації системи інших суб'єктів публічної адміністрації - зокрема таких, як ор­гани виконавчої влади, органи прокуратури, - не існує.

Відсутність імперативного підпорядкування органів місцевого само­врядування один одному обумовлюється конституційним приписом - місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати справи місцевого значен­ня в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції України).

Конституційному змісту інституту місцевого самоврядування власти­ві, принаймні, дві найважливіші ознаки: по-перше, це самостійність те­риторіальної громади, органів місцевого самоврядування у вирішенні певних справ і те, що предметами відання місцевого самоврядування є не будь-яке питання суспільного життя, а справи саме місцевого зна­чення, тобто такі, які пов'язані передусім із життєдіяльністю територі­альних громад. Перелік таких справ визначено у Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»¹.

Приклад

За правовою позицією Конституційного Суду України, предметами відання місцевого самоврядування є питання саме місцевого значення, перелік яких визначений у Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, згідно з цим Законом до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищ­ними, міськими радами земельних відносин відповідно до закону (п. 34 ч. 1 ст. 26)^{[206] [207].}

По-друге, за чинною Конституцією України політико-правова приро­да місцевих рад зазнала принципових змін: вони є не органами дер­жавної влади, а представницькими органами місцевого самоврядуван­ня, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати справи місцевого значення в межах Конституції і законів України^[208].

Відтак, визначальними чинниками, котрі об'єднують у єдину систему існуючі у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці органи місцевого самоврядування, є:

• необхідність вирішення справ місцевого значення, задоволення потреб й інтересів жителів населеного пункту;

• представництво спільних інтересів територіальних громад органа­ми місцевого самоврядування.

Дійсно, відносини підпорядкування для системи органів місце­вого самоврядування не притаманні, однак у її межах виникають, розвиваються та припиняють своє існування правовідносини іншої якості.

Безперечно, об'єктивне існування системи органів місцевого само­врядування передбачає розуміння існуючих між цими органами пра­вовідносин. Власне розуміння цих відносин й дозволяє формувати уяву про систему органів місцевого самоврядування як про сукупність суб'єктів публічної адміністрації.

Насамперед наголосимо, що відносини всередині системи органів місцевого самоврядування урегульовані Законом України «Про міс­цеве самоврядування в Україні» й частково - тими нормативними актами, котрі описують особливості здійснення повноважень іншими учасниками адміністративно-правових відносин, до яких можуть долу­чатися органи місцевого самоврядування.

Приклад

Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і куль­турного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підкон­трольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними ра­йонними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань (ч. 1 ст. 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обгрун­товану відповідь (ч. 2 ст. 72 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні»).

Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації ви­словили не менш як дві третини депутатів від загального складу відпо­відної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації (ч. 3 ст. 72 Закону України «Про місце­ве самоврядування в Україні»).

Таким чином, як випливає зі змісту вказаних норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», правовідносини, які виника­ють між районною, обласною радою та відповідною державною адміні­страцією, урегульовуються також нормами Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

З огляду на положення чинного законодавства України, практику ді­яльності органів місцевого самоврядування усі правовідносини, котрі виникають за їх участю, можуть бути пов'язані з такими проявами ді­яльності публічної адміністрації:

• самоврядне управління;

• укладання та виконання адміністративних договорів;

• сервісно-обслуговуюча діяльність (надання адміністративних по­слуг);

• загальноорганізаційна діяльність.

Тому органи місцевого самоврядування беруть участь у адміністра­тивно-правових відносинах подвійного характеру:

• внутрішніх адміністративно-правових відносинах, пов'язаних із ор­ганізацією існування й функціонування цих органів;

• зовнішніх адміністративно-правових відносинах, котрі виникають у зв'язку із: 1) здійсненням цими органами повноважень у різнома­нітних сферах суспільного життя територіальної громади для 2) само­стійного вирішення справ місцевого значення в межах Конституції і законів України та 3) представництва спільних інтересів територіаль­них громад.

Про органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради, районні і обласні ради) як про суб'єктів публічної адміністрації ми можемо також говорити виходячи з їх законодавчо передбаченої компетенції у сфері адміністративно-правових відносин (ст.ст. 25, 26, 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), яка пе­редбачає виконання, зокрема, таких функцій:

• прогнозування - затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання (п. 16 ст. 43 За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

• планування - затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання (п. 7 ст. 26 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні»);

• організація - утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій (п. 2 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

• координація - затвердження за пропозицією голови ради структу­ри, чисельності виконавчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого апарату (п. 4 ст. 43 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні»);

• контроль - заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради (п. 9 ст. 26 Закону Укра­їни «Про місцеве самоврядування в Україні»);

• облік - затвердження відповідно до законодавства правил забу­дови і благоустрою населених пунктів області (п. 1 ч. 3 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Зокрема, винятково на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради відбувається (п.п. 22-24 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»):

• затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільо­вих програм з інших питань місцевого самоврядування;

• затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;

• встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у ме­жах, визначених законом.

Отже, органи місцевого самоврядування як суб'єкти публічної адмі­ністрації здійснюють передбачені національним законодавством пов­новаження в адміністративно-правових відносинах, вирішуючи справи місцевого значення та представляючи спільні інтереси територіальних громад.

Існування територіальних громад у кожній із адміністративно-тери­торіальних одиниць України, яким притаманні власні життєво-побутові потреби, обумовило запровадження у межах цих одиниць органів міс­цевого самоврядування, котрі у сукупності в межах Автономної Респу­бліки Крим й в областях утворюють самодостатні системи цих органів.

6.1.4.