Правовий статус та порядок діяльності Європейської ради в системі органів Європейського Союзу

Термін Європейська рада (з англ. - European Council, EC) означає регулярні зустрічі глав держав та урядів країн Європейського Союзу, які визначають генеральні політичні напрямки для ЄС та спонукають його до подальшого розвитку.

Правове положення Європейської Ради порівняно з іншими інститутами та органами Союзу характеризується тим, що вона є вищим політичним органом ЄС, свого роду колективною главою Союзу. Разом із тим, такого визначення статусу Європейської Ради не зафіксовано офіційно ані в установчих договорах, ані в Конституції ЄС 2004 року, оскільки таке формулювання не було включено до Конституції через заперечення прихильників особливої ролі Комісії. Формально Європейська Рада не входить до структури інститутів Європейського Союзу. В межах своєї компетенції вона здійснює так зване «церемоніальне» керівництво, коли присутність політиків найвищого рівня додає рішенням, що нею ухвалюються, одночасно значущість і високу легітимність.

Отже, Європейську раду може бути визначено як вищий директивний орган міждержавного співробітництва Європейського Союзу, що включає глав держав та урядів та вирішує найважливіші питання і визначає основні пріоритети діяльності й розвитку Союзу загалом.

Європейська рада з’явилася пізніше після створення основних інститутів ЄС. Формальні підстави для функціонування Європейської Ради створив у 1986 р. Єдиний Європейський Акт (ст. 2), в якому офіційно закріплено існування Європейської Ради як вищого органу політичного керівництва. На жаль, ЄЄА не визначив сфери повноважень Європейської Ради і її правового статусу. Положення ЄЄА повторено в ст. 4 [D] Договору про створення Європейського Союзу, і це є нині правовою підставою діяльності Європейської Ради.

Статус Європейської ради визначається, в першу чергу, Маастрихтським договором, який проголошує, що «Європейська рада виступатиме рушійною силою Союзу і віднині визначатиме пріоритети загальної політики Європейського Союзу». Європейську раду певною мірою можна визначити як вищу інстанцію Європейського Союзу. Вона не тільки ухвалює рішення, які орієнтують подальший розвиток Союзу, але й розв’язує численні політичні колізії, що виникають, зокрема між інститутами, або у випадках, коли рішення не було знайдено у межах Союзу. У ст. 40а Ніццького договору закріплено формулу, що належить до концепції розширеного співробітництва - вона полягає в тому, що член Ради може вимагати

передання спірного питання до Європейської ради як до «вищої інстанції». Наведена формула є показовою у контексті політичного арбітражу, особливо з урахуванням майбутніх змін у статусі Європейської Ради.

Місце Європейської Ради в системі інститутів співтовариства є дискусійним. Відповідно до договірних положень, Європейська Рада не може претендувати на статус органу Європейського Союзу. У статті 7 Договору про ЄС визначено, що реалізація цілей Співтовариства покладається на чотири органи, а саме: Європейський парламент, Комісію, Суд Європейського Співтовариства та Палату аудиторів. Але договорами також передбачено утворення декількох допоміжних органів, зокрема Європейської Ради, Економічного і соціального комітету, а також Комітету регіонів.

Отже, розширення співтовариств та перетворення їх на Євросоюз обумовило й розширення та розвиток їх структур, а з метою гарантування того, що жоден із цих органів не буде справляти надто сильний вплив на діяльність інших і таким чином порушувати баланс інтересів всередині Союзу, у структурі управління ЄС передбачено систему струмувань і противаг. Таким чином, незважаючи на те, що Європейська Рада, безперечно, є найбільш впливовим органом у сфері розроблення стратегічних напрямів розвитку, а інші структури в межах своїх повноважень здійснюють контроль за виконанням поточних, тактичних питань Співтовариства, влада жодного з цих органів в Європі не є абсолютною. Тому всі питання управління вирішуються на основі принципу співробітництва шляхом переговорів між різними гілками влади, державами та багатьма іншими структурами.

Оскільки Європейська Рада, з правової точки зору, не є органом ЄС, а лише формально відіграє головну роль у співпраці між державами-учасницями, вона являє собою директивний орган ЄС, який збирається на засідання, як правило, не рідше двох разів на рік у складі глав держав та урядів країн-учасниць і голови Комісії ЄС. Періодичність засідань Європейської Ради закріплено у ст. 4 ДЄС: «...Європейська Рада збирається щонайменше двічі на рік.». Кілька разів на рік (залежно від необхідності) члени Європейської Ради збираються разом під головуванням представника держави, яка очолює на той час Раду Європейського Союзу, та у присутності голови Європейської Комісії, щоб окремо обговорити окремі теми, з яких найбільш пріоритетними є економічна політика Співтовариства, розподіл бюджетних засобів і субсидій, зовнішня політика і політика безпеки тощо.

Європейська Рада обговорює також стратегічні питання діяльності ЄС. Про кожне своє засідання вона представляє Європейському Парламенту доповідь і щорічну письмову доповідь про прогрес ЄС. Досягнуті на основі консенсусу домовленості слугують у майбутньому директивами для розроблення та проведення спільної політики держав-членів ЄС.

Крім того, Європейська Рада є головним політичним органом Європейських Співтовариств. Стратегією «Д» Договору про Європейський Союз визнається, що

Європейська Рада повинна надавати Європейському Союзу необхідний імпульс для розвитку й окреслювати основні засади його політики. За своєю сутністю Європейська рада являє собою саміт глав держав і урядів країн-членів ЄС та їх заступників - міністрів закордонних справ. Саме у формі таких нарад - самітів глав держав та урядів країн-учасниць - здійснюється діяльність Європейської ради.

Саміт ЄС, або «зустріч у верхах» представляє собою збір Європейської Ради, в якому беруть участь керівники держав або урядів з метою визначення основних напрямів політики ЄС і схвалення остаточних рішень зі спірних питань. Незважаючи на те, що Європейська Рада за підсумками самітів також приймає рішення, вони значно відрізняються за своїм змістом і характером від рішень, що ухвалює Рада.

Європейська Рада є своєрідною стартовою лінією для ширших політичних ініціатив Союзу і форумом для розгляду спірних питань, які не було вирішено у Раді на міністерському рівні. В тих випадках, коли якась із її країн-членів намагається перешкодити прийняттю рішення кваліфікованою більшістю голосів, вона представляє собою своєрідну інстанцію-арбітра. Європейська Рада визначає основні стратегічні напрями розвитку ЄС. Це означає, що основною місією Європейської Ради є вироблення генеральної лінії політичної інтеграції. До переліку тем, які постійно обговорюються на засіданнях Європейської Ради, входять також питання про стан європейської економіки та міжнародних відносин.

Спільно з Радою Міністрів, Європейська Рада наділена політичною функцією, яка полягає у зміні основоположних договорів європейської інтеграції. В діяльності Європейської Ради особливі акценти поставлено на тіснішу співпрацю в політичних, економічних, технологічних та індустріальних аспектах європейської безпеки. Спільні позиції щодо міжнародних установ і на міжнародних конференціях є ще однією метою. Подальші запобіжні засоби стосуються організаційних заходів, спрямованих на співробітництво у сфері зовнішньої політики.

Європейська Рада може прийняти до розгляду практично будь-яке питання, що має істотне значення для життєдіяльності та еволюції Союзу. Цьому, зокрема сприяє формула, відповідно до якої на розгляд Європейської Ради може бути передано усі спірні проблеми, що виникають на інших рівнях, в тому числі на рівні Ради. При цьому такому порядку не створюють перешкод навіть суворі правила дотримання кожним із інститутів закріпленої за ним компетенції. Цей принцип не порушується, оскільки Європейська Рада своїми рішеннями не підмінює компетенції окремих інститутів. В цьому випадку мова йде про нормативні правові акти, а їх реалізація та майбутнє правове оформлення, якщо це є необхідним, відбувається відповідно до процедури функціонування інших інститутів та порядком ухвалення ними нормативно-правових актів.

Після Лісабонського договору: Європейська Рада складається з голів держав та урядів країн-членів ЄС: прем’єр-міністрів та президентів. Вона визначає політичне спрямування та пріоритети Європейського Союзу. Згідно з Лісабонським договором, Європейська Рада стала повноправною інституцією ЄС, її роль чітко визначено. Створено нову посаду Президента Європейської Ради, якого її члени обирають на термін до 5 років. Першим Президентом ЄР обрано Германа Ван Ромпея, який до того обіймав посаду прем’єр-міністра Бельгії.

Наявність посади Президента Європейської Ради надає діям ЄС більшої видимості та послідовності. Президент головує на засіданнях Ради, спрямовує її роботу та представляє ЄС на найвищому рівні за кордоном.

Таким чином, має змінитися юридична природа схвалюваних нею рішень, структура, порядок та процедура роботи Європейської Ради. Особливості статусу та здійснення повноважень вищим керівним органом знаходять відображення в тому, що з відання Європейської Ради буде вилучено законодавчу функцію, а схвалювані нею нормативно-правові акти можуть втілюватися лише у форму рішень. Для їх ухвалення не завжди потрібним є досягнення консенсусу, та, відповідно, стає можливим застосування процедури ухвалення рішень кваліфікованою більшістю голосів.

Цей орган із часом стає все більш впливовою структурою, яка визначає основні напрями європейської політики, а також справляє свій вплив на динаміку суспільного розвитку. У разі необхідності внесення будь-яких істотних змін до установчих договорів, це питання перш за все розглядається на саміті, і після цього відбувається скликання міжурядової комісії, на якій затверджуються поправки до первинного законодавства. Саме завдяки Європейській Раді було досягнуто домовленості, які призвели до прямих виборів до Європарламенту, а також введення нової європейської валюти. Крім того, поштовх до створення Європейського Союзу було надано спеціальним комітетом, який утворено у Європейській Раді.

Склад, порядок формування та скликання Європейської Ради

За своїм складом та порядком формування Європейська Рада, як вже було зазначено, являє собою збір вищих керівників держав - членів Союзу та Європейської Комісії, їх саміт. До складу Європейської Ради входять керівники держав і урядів держав-учасниць і голова Комісії ЄС, яким, у свою чергу, надають допомогу міністри закордонних справ та члени Комісії. Наведене формулювання є вельми складним та потребує свого уточнення. Європейська Рада включає на вищому рівні по одному представнику від усіх 28 держав-членів, з одного боку, та від Європейського Союзу загалом - із іншого. Таким чином, склад цього органу включає 28 повноправних членів. Президент Європейської Комісії є рівноправним членом Європейської Ради.

Союз загалом представлено керівником Європейської Комісії, який є втіленням наднаціональної виконавчої влади ЄС. Відповідно до ст. 4 [D] Договору про створення Європейського Союзу, до складу Європейської Ради входять глави держав (передусім це стосується Франції та Фінляндії) чи глави урядів країн-членів і Голова Європейської Комісії. Оскільки кожна з держав-членів може мати різну форму правління, Союз згідно з зафіксованим в установчих договорах принципом «поваги до національної індивідуальності» повинен її поважати. Все це й пояснює зміст виразу «глави держав та урядів», який дозволяє країнам направляти до Європейської Ради, відповідно, своїх найвищих керівників. У парламентській республіці та монархії такими, як відомо, є голова уряду (прем’єр-міністр, канцлер, голова уряду тощо).

Поряд із повноправними членами, у сесіях Європейської Ради згідно зі ст. 4 установчого договору, беруть участь також міністри закордонних справ та один з членів Комісії (комісар із закордонних справ або інша особа). Крім того, відповідно до декларації за N 4, доданої до Заключного Акту Конференції в Маастрихті, Головою Європейської Ради було прийнято рішення щодо участі міністрів економіки та фінансів у засіданнях, на яких розглядаються питання, пов’язані з діяльністю Валютно-Економічного Союзу. Голови дипломатичних відомств та комісар ЄС здійснюють супроводження та є помічниками членів Європейської Ради (наприклад, іспанський міністр - Голови Уряду Іспанії тощо). Отже, склад Європейської Ради характеризується поступовими змінами, коли зміна уряду в будь- якій з країн тягне за собою появу в цьому органі нового члена.

Засідання Європейської Ради проводяться зазвичай або у Брюсселі (Бельгія), який у теперішній час прийнято вважати неофіційною столицею Європи, або на території головуючої держави. На сьогоднішній день Європейська Рада - єдиний орган ЄС, який не має своєї постійної штаб-квартири. Її сесії проводяться на території держави-члена, яка обіймає посаду Голови Європейського Союзу, при чому необов’язково у столиці країни.

Головує на зустрічах представник країни - члена ЄС, яка на той час очолює Співтовариство. Головування держави-члена здійснюється з метою політичного співробітництва і періодично чергується з головуванням у Раді ЄС, за допомогою Політичного комітету та Групи європейських кореспондентів. Засідання або Політичного комітету, або на міністерському рівні може бути скликане протягом 48 годин на вимогу не менше трьох держав-членів. Головуючий повинен консультуватися з Європарламентом з основних аспектів і альтернатив СПОБЗ і гарантувати, що позиція Парламенту враховуватиметься належним чином. При цьому Європейський Парламент може ставити запитання Європейській Раді і надавати рекомендації щодо цього.

На обговорення виносяться як проблеми ЄС загалом, так і питання, що перебувають поза межами юрисдикції Співтовариства (проте - в межах Союзу). Під час розгляду проблем Співтовариства Європейська Рада може виступати як Рада Європейських Співтовариств, оскільки у законодавстві ЄС немає положень, які б забороняли главам держав та урядів представляти свої країни на засіданнях Європейської Ради. Однак на практиці, навіть у процесі обговорення проблем Співтовариства, Європейська Рада може ухвалювати тільки загальнополітичні рішення, які згодом дістають законодавчого обґрунтування під час зустрічей Ради на рівні міністрів. На відміну від інших інституцій, Європейська Рада діє без будь-яких правил внутрішнього розпорядку. Цей формальний недолік є характеристикою вищого органу, скликаного державою-членом, що головує у Союзі (Співтоваристві). Засідання Європейської Ради проводяться зазвичай в цій країні, і ця ж держава здійснює підготовку порядку денного засідань. Порядок денний відбиває найважливіші щоденні проблеми Союзу та Співтовариства.

Отже, наведене свідчить про те, що коло питань, розгляд та вирішення яких належить до відання Європейської Ради, є вельми широким та включає внутрішні й зовнішні аспекти економічного та політичного характеру європейської інтеграції. Європейська Рада, яка діє як орган Співтовариств та Союзу, втілює у собі ідею

міжнаціонального співробітництва. У зв’язку з цим зрозуміло, що цілком природним є те, що політичні позиції кожного з його членів значною мірою зумовлено національними інтересами та, водночас, тією політичною орієнтацією, якої дотримуються сили, що підтримують главу держави або главу уряду всередині країни.

Політичні позиції держав-членів зумовлено також їх конкретною позицією з тих чи інших питань європейської інтеграції. Так, зміни у складі національних парламентських установ і створюваних на їх основі урядів справляють безпосередній вплив на позиції, які займатиме той чи інший національний лідер у складі Європейської Ради.

Питання, які виносяться на розгляд засідань Європейської Ради, а також ухвалені нею рішення визначають стратегію та майбутнє ЄС загалом. Цілком природним є те, що всі ці питання потребують серйозного попереднього розроблення та узгодження, особливо у тих випадках, коли позиції окремих держав- членів, як, наприклад, щодо іракської кризи, не співпадають за багатьма критеріями. Зокрема основними з питань, які вирішує Європейська Рада, є такі:

- перехід до того чи іншого етапу розвитку;

- ухвалення рішень, необхідних для розроблення та запровадження нових установчих актів;

- скликання міжурядових конференцій;

- розгляд та схвалення (або несхвалення) нових програм розвитку;

- прийом нових членів до Союзу;

- визначення загальних орієнтирів економічного, фінансового та соціального розвитку Союзу;

- вище керівництво загальною зовнішньою політикою та політикою безпеки, а також оборонною політикою;

- координація та контроль співробітництва поліцій та судів у кримінально - правовій сфері та деякі інші.

Зазвичай такі зустрічі, або саміти Європейської Ради, проводяться не рідше двох разів на рік, але за необхідності може відбуватися й позачергове скликання.

Для успішного проведення Європейської Ради необхідна детальна її підготовка та планування. Важливим елементом підготовки засідань Європейської Ради є визначення мети її проведення. Виходячи з цього планується порядок денний Європейської Ради шляхом узгодження пропозиції держав-членів. Крім цього, визначаються й напрями врегулювання та розв’язання питань, що включено до порядку денного. Після цього приймається рішення про скликання Європейської Ради, яке стосується питань уточнення складу, часу й місця проведення тощо.

Проведенню засідань Європейської Ради передує також значна організаційна й підготовча робота - забезпечення необхідних приміщень, допоміжних служб, підготовка документів та ін. Необхідну підготовчу роботу напередодні сесій проводять не тільки головуючий, але й Рада ЄС та Європейська Комісія, а також спеціалізований допоміжний апарат. Важливу роль у цьому механізмі відіграє, відповідно до положень Амстердамського договору 1997 р., Високий представник з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Він також є Генеральним секретарем Ради. Європейська Рада збирається щонайменше два рази на рік, під

керівництвом глави країни чи уряду країни-члена, яка на той час головує в Раді Європейського Союзу. Можливе також скликання позачергових сесій. Саме на засіданнях Європейської Ради ухвалюються всі найбільш важливі та політично значущі рішення. Мета та організаційні засади діяльності Європейської Ради повинні відповідати цілям ЄС та принципам європейського права. Метою проведення засідань Європейської Ради зокрема є таке:

- офіційне підбиття підсумків реалізації програм та виконання установчих документів ЄС, а також аналіз діяльності та розвитку Союзу загалом (наприклад, Ганноверська сесія Європейської ради у червні 1988 р. констатувала про досягнення порогу «неповоротності» у процесі інтеграції. Був сформований спеціальний комітет для вивчення проблеми утворення валютного союзу, а також зроблено інші кроки вперед в політиці охорони навколишнього середовища та в утворенні «інформаційної Європи»);

- визначення основних завдань подальшого розвитку ЄС;

- формування спільної зовнішньої політики і політики у сфері безпеки (СЗПБ), що має охоплювати всі аспекти зовнішніх стосунків;

- формулювання основних організаційно-правових принципів оформлення окремих союзів в межах ЄС - наприклад, валютно-економічного і політичного союзів ЄС, яке було визначено на зустрічах, що проходили в грудні 1990 р. в Брюсселі;

- обговорення питань внутрішнього розвитку ЄС (як це відбулося на сесії Європейської Ради, що проходила у грудні 1990 р. у Римі);

- обговорення засобів забезпечення ефективності діяльності інститутів ЄС;

- заслуховування звітів Президента Комісії та Високого Представника, а також звітів із дебатів окремих держав про майбутнє Європи у країнах-членах ЄС тощо.

Під час проведення засідань Європейської Ради також здійснюється обговорення окремих проблем, пов’язаних із діяльністю ЄС, прийняття спільних заяв, обмін думками та інформацією з окремих питань та розроблення рекомендацій.

Засідання Європейської Ради слід відрізняти від засідань Ради Міністрів, які проходять у складі глав держав або урядів. В останньому випадку мова йде саме про засідання Ради ЄС де, відповідно, має бути застосовано зовсім інший порядок проведення засідань та схвалення рішень, який властивий не Європейській Раді, а Раді ЄС. Також не менш важливим є те, що рішення, яке ухвалюється Радою ЄС на засіданнях у складі глав держав або урядів, втілюється у форму нормативно­правового акту, а його правовий режим підпорядковано тим принципам, які визначають співвідношення нормативних правових актів Співтовариств із національними системами права держав-членів. Такі акти можуть створювати права та обов’язки не тільки для держав-членів, але й приватних фізичних або юридичних осіб, і у зв’язку з цим їх може бути оскаржено в Суді ЄС.

Європейська Рада займається справами, які, зважаючи на свою важливість, не можуть бути вирішені на інших рівнях. Рішення, прийняті нею, не мають юридичної сили, але їх політичне значення є значним, і це знаходить своє подальше відбиття в інших правових актах, що ухвалюються уповноваженими до цього інституціями Європейського Союзу. Разом із тим, це не означає, що Європейська Рада не може

приймати юридично зобов’язальних рішень. Як приклад можна навести положення ст. 7 [F. 1] Договору про ЄС, яка передбачає право застосовувати санкції до країн, які протягом тривалого часу грубо порушують основні свободи, демократичні принципи та права людини. Крім того, що засідання Європейської Ради збираються не менше двох разів на рік, можливо також скликання позачергових сесій. Головує на засіданнях Європейської Ради глава держави або уряду країни, яка здійснює на той час головування в Раді ЄС.

Рішення Європейської Ради та порядок їх реалізації

Як уже було зазначено, Європейська Рада не видає правових актів самостійно, вона постає як орган стратегічного планування та політичного керівництва. Це пов’язане з тим, що віднесення Європейської Ради не до інститутів, а до органів політичного керівництва мало важливі юридичні наслідки. У зв’язку з цим, рішення Європейської Ради мають політичний, а не правовий характер. Відповідно, вони не є нормативно-правовими актами та є політично обов’язковими лише для держав- членів (але не для приватних юридичних або фізичних осіб). Єдиним виключенням при цьому є лише загальні стратегії у сфері зовнішньої політики, які, однак, також мають переважно політичний характер. Такі рішення, з урахуванням самої їх природи, не підлягають оскарженню в судовому порядку. Ще однією важливою особливістю рішень Європейської Ради є те, що вони є обов’язковими для держав, які їх підтримали, та не є обов’язковими для держав, які утрималися під час голосування.

Отже, рішення Європейської Ради - це ухвалені на основі консенсусу країн- учасниць політично значущі директивні вказівки, яким мають відповідати та якими повинні керуватися у своїй практичній діяльності уряди держав-членів та інститути ЄС.

Неформальний характер роботи Європейської Ради, що відзначається створенням особливої атмосфери доброзичливості, визначає й порядок ухвалення рішень цим органом. Всі рішення члени Європейської Ради ухвалюють консенсусом, тобто на підставі загальної згоди, але без голосування. Прийняття рішень на основі консенсусу загалом означає відсутність формальної процедури голосування, коли узгоджене рішення приймається за відсутності формальних заперечень з боку будь-якої держави-члена. При цьому на прохання окремих членів Ради, які загалом не мають заперечень із питання, що розглядається, у протокол засідання може бути внесено заяву чи обумовлення, що видаються їм важливими в контексті деяких положень рішення, що ухвалюється3.

За своєю сутністю такого роду рішення Європейської Ради більш наближені до рекомендацій, аніж до обов’язкових нормативно-правових актів. Це побічно випливає з тих постанов установчих договорів, які тією чи іншою мірою характеризують повноваження Європейської Ради. Так, ст. 17 Ніццького договору, якою було змінено аналогічну статтю Договору про ЄС, що стосується формування спільної оборонної політики, встановлює, що її може бути перетворено на спільну оборону, якщо Європейська Рада ухвалить таке рішення. В цьому випадку вона буде рекомендувати державам членам ухвалити рішення, яке відповідає їх конституційним вимогам». Наведене положення не тільки визначає конкретне

повноваження Європейської Ради (тільки вона може ухвалювати рішення з питань спільної оборони), але й природу самого рішення (яке є рекомендацією державам- членам). На практиці всі рішення, які є найважливішими для Союзу та долі європейської інтеграції загалом, обговорюються, узгоджуються та втілюються у форму рекомендацій як державам-членам, так і інститутам ЄС саме Європейською Радою.

Останніми роками до практики Європейської Ради ввійшла традиція проведення тематичних сесій, на яких обговорюється чітко визначене коло питань у конкретній сфері суспільного життя (економіка, зовнішня політика тощо). Наприклад, кожну першу весняну сесію присвячується економічним та соціальним проблемам Європейського Союзу. Документ, який розробляє за підсумками кожного засідання Європейська Рада, має назву «висновки» (у множині)4. Він містить не юридичні норми, а положення програмного характеру, які адресовано державам- членам та інститутам.

Висновки Європейської Ради дають оцінку ситуації в різних сферах суспільного життя (в тому числі й за кордоном), а також містять рекомендації органам публічної влади Союзу та держав-членів (при цьому формулювання мають форму пропозицій: Європейська Рада «запрошує» Комісію до внесення законопроекту, «пропонує» Раді Європейського Союзу та Європарламентові розглянути й затвердити рішення тощо).

Висновок до питання № 2. Отже, Європейську раду може бути визначено як вищий директивний орган міждержавного співробітництва Європейського Союзу, що включає глав держав та урядів та вирішує найважливіші питання і визначає основні пріоритети діяльності й розвитку Союзу загалом. Європейська Рада не має постійного місця знаходження. Кожного разу вона збирається у столицях чи інших містах країни, яка нині головує в Раді Європейського Союзу.

3.