Інші суб'єкти публічної адміністрації

• відповідно до абз. 3 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про природні мо­нополії» національні комісії діють на підставі положень, що затверджу­ються Президентом України.

Нині в Україні створені такі національні комісії регулювання при­родних монополій:

• Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку^[224];

• Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг^[225];

• Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації^[226];

• Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг^[227].

6.1.4.2. Установи (заклади) публічного права

Практика вітчизняного адміністративного судочинства переконливо засвідчує, що до адміністративно-правових відносин дедалі частіше залучаються суб'єкти, які за своєю природою не є ані органами дер­жавної влади, ані представниками іншої публічної влади (місцевого са­моврядування). Втім, здійснення цими суб'єктами публічних повнова­жень доводить необхідність й обґрунтованість визнання їх суб'єктами публічної адміністрації.

Приклад

Прокурор Романівського району звернувся до суду з позовом до Ро- манівської центральної районної лікарні про скасування наказу голов­ного лікаря від 11 березня 2009 р. № 33 про ліквідацію госпрозрахун­кового структурного підрозділу - аптеки центральної районної лікарні. Позивач свої вимоги мотивує тим, що головним лікарем всупереч ста­туту лікарні проведено ліквідацію госпрозрахункового структурного підрозділу - аптеки центральної районної лікарні без погодження з Романівською районною радою.

Приклад

Петрівський районний суд Кіровоградської області розглянув подан­ня дирекції Балахівської школи соціальної реабілітації І-ІІ ступенів Пе- трівського району Кіровоградської області про перебування в школі до закінчення навчального року вихованця школи А.^{[228] [229]}

Судом встановлено, що вихованця школи А. 15 березня 2009 р. було направлено до школи терміном на 1 рік, і строк перебування його в Балахівській школі соціальної реабілітації І-ІІ ступенів Петрів- ського району Кіровоградської області закінчується, тому дирекція школи звернулася з клопотанням про залишення А. в школі до закін­чення навчального року.

У загальному розумінні установа - орган державної влади, місцево­го самоврядування, організація, підприємство тощо, що виконує певні функції в галузі державного, адміністративного, партійного, громад­ського, комерційного та іншого управління, контролю, нагляду тощо, або будинок, приміщення, де знаходяться ці структури^[230].

Установі (закладу) публічного права притаманні такі ознаки:

- створюється розпорядчо-дозвільним способом органом виконав­чої влади, органом місцевого самоврядування;

- є державною або комунальною власністю;

- становить собою організаційне утворення із статусом юридичної особи або без нього;

- виконує конкретні публічні функції, завдання, які безпосередньо мають суспільно-державне, особисте значення. Узагальнено усі пу­блічні функції й завдання, котрі виконуються установою (закладом) публічного права, можуть бути визначені як соціальні, оскільки стосу­ються винятково сфери людей;

- забезпечує соціальні потреби людей або їх стосується;

- є доступною (створюється) для необмежено-невизначеного кола осіб;

- як правило, має неприбутковий характер діяльності, а тому здебіль­шого фінансується за рахунок місцевого або державного бюджетів;

- наділена публічними (невладними) повноваженнями.

Наприклад, основними завданнями загальноосвітніх шкіл і професійних училищ соціальної реабілітації є (ст. 8 Закону України від 24 січня 1995 р. «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»):

- створення належних умов для життя, навчання і виховання учнів, під­вищення їх загальноосвітнього і культурного рівня, професійної підготов­ки, розвитку індивідуальних здібностей і нахилів, забезпечення необхід­ної медичної допомоги;

- забезпечення соціальної реабілітації учнів, їх правового виховання та соціального захисту в умовах постійного педагогічного режиму.

Жодних владних повноважень, на відміну від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, вони не здійснюють. При цьому статус, організація й зміст діяльності, інші особливості функціо­нування установи (закладу) публічного права врегульовуються норма­ми публічного (адміністративного) законодавства.

Отже, установами (закладами) публічного права слід визнати:

- освітні, освітньо-виховні установи - школи, інтернати, вищі нав­чальні заклади (університети, академії, інститути, консерваторії (му­зична академія), коледжі, технікуми (училище)^[231];

- установи соціальної реабілітації - приймальники-розподільни- ки для дітей органів внутрішніх справ, школи соціальної реабілітації та професійні училища соціальної реабілітації органів освіти, центри медико-соціальної реабілітації дітей, спеціальні виховні установи Державної кримінально-виконавчої служби України, притулки для ді­тей, центри соціально-психологічної реабілітації дітей, соціально-реа­білітаційні центри (дитячі містечка) (ст. 1 Закону України від 24 січня 1995 р. «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей»)¹;

- наукові, науково-дослідні установи - Національна академія право­вих наук України, Харківський науково-дослідний інститут судових екс­пертиз ім. М.С. Бокаріуса Міністерства юстиції України;

- лікувально-профілактичні установи - лікарні, поліклініки, санаторії;

- освітньо-художні заклади - центри творчості, театри, музеї;

- архівні установи (архів, архівний підрозділ, архівний відділ) - це відповідно установа чи структурний підрозділ, що забезпечує облік і зберігання архівних документів, використання відомостей, що в них містяться, та формування Національного архівного фонду та/або здійс­нює управління, науково-дослідну та інформаційну діяльність у сфері архівної справи і діловодства (ст. 1 Закону України від 24 грудня 1993 р. «Про Національний архівний фонд та архівні установи»^{[232] [233]);}

- військові частини, з'єднання, військові комісаріати, військові нав­чальні центри, військові бази;

- установи виконання покарань - арештні доми, кримінально-ви­конавчі установи, спеціальні виховні установи (ч. 2 ст. 11 Криміналь­но-виконавчого кодексу України^[234]).

Натомість кримінально-виконавчі установи поділяються на кримі­нально-виконавчі установи відкритого типу і кримінально-виконавчі установи закритого типу (ч. 3 ст. 11 Кримінально-виконавчого кодексу України).

Виправні колонії поділяються на колонії мінімального, середнього і максимального рівнів безпеки (ч. 4 ст. 11 Кримінально-виконавчого кодексу України).

Відтак, установа публічного права - юридична особа (або організа­ційно самостійний суб'єкт), створена для здійснення (забезпечення) певних прав людини, виконання певних завдань держави або для до­сягнення суспільних інтересів.

6.1.4.3. Фонди публічного права

Існують чимало міжнародних і національних норм права, котрі пе­редбачають публічний обов'язок держави забезпечувати права люди­ни, здійснювати компенсаційні грошові виплати або виплати, необхід­ні для здійснення певного виду прав.

Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи лю­дини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і за­безпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3 Конституції України).

Громадяни мають право на соціальний захист, що охоплює право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працез­датності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обста­вин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціально­го забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, при­ватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового міні­муму, встановленого законом (ст. 46 Конституції України).

Кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у влас­ність або взяти в оренду. Громадянам, які потребують соціального за­хисту, житло надається державою та органами місцевого самовряду­вання безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону (ст. 47 Конституції України).

Таким чином, держава взяла на себе певні зобов'язання щодо випла­ти компенсаційних, допоміжних грошових сум фізичним особам.

Державні виплати грошових коштів можуть здійснюватися з різ­них юридичних підстав:

- нещасний випадок на виробництві, професійне або інше захворю­вання;

- повна або часткова втрата працездатності працюючою особою;

- потреба забезпечення молодої сім'ї житлом;

- втрата робочого місця.

Приклад

Окружний адміністративний суд м. Києва розглянув адміністративну справу за позовом управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних за­хворювань України у м. Києві до відкритого акціонерного товариства «Атомремонт»¹.

Позовні вимоги управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних за­хворювань України у м. Києві грунтуються на викладених у позовній заяві обставинах, а саме на тому, що відповідачем було порушено зо­бов’язання щодо своєчасного та повного нарахування і сплати страхо­вих внесків до Фонду, у зв’язку з чим у відповідача виникла заборгова­ність, яку він в добровільному порядку не сплачує.

Відкрите акціонерне товариство «Атомремонт», є платником страхо­вих внесків до Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, набуло статусу страхувальника та отримало страхове свідоцтво.

Відповідно до ст.ст. 6, 7 Закону України від 23 вересня 1999 р. «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного ви­падку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»^{[235] [236] юридичні особи або структурні підрозділи із ві­докремленим балансом є страхувальниками з обов’язкового страхуван­ня від нещасних випадків.}

Отже, для нарахування й виплати грошових коштів в державі ство­рені особливі суб'єкти публічної адміністрації - так звані фонди (фон­ди публічного права). Саме здійснення операцій із грошовими кош­тами і є основним призначенням функціонування фондів публічного майна.

Фонди як суб'єкти публічної адміністрації відзначаються такими особливостями:

- є неприбутковими, організаційними, державними або самовряд­ними утвореннями із статусом юридичної особи;

- існують поза системою органів державної влади, не належать до жодної з існуючих її гілок;

- є спеціалізованими фінансовими установами;

- діяльність, статус, структура таких фондів урегульована нормами публічного (адміністративного) законодавства;

- накопичують, розподіляють, перерозподіляють та виплачують гро­шові кошти.

Накопичення й виплата грошових коштів здійснюється із спеціаль­ною метою:

• компенсація втрат, яких зазнали фізичні особи особливих катего­рій, - особи із професійним або іншим захворюванням, частково або повністю непрацездатні особи;

• грошова допомога особам із обмеженими фізичними можливос­тями;

• нарахування грошових коштів молодим сім'ям, котрі потребують житла;

• соціальний захист осіб, які втратили роботу.

Такими фондами в Україні є:

- Фонд соціального страхування від нещасних випадків на вироб­ництві та професійних захворювань України (ст. 15 Закону України від 23 вересня 1999 р. «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності»¹);

- Фонд соціального захисту інвалідів (наказ Міністерства соціальної політики України від 14 квітня 2011 р. № 129 «Про затвердження Поло­ження про Фонд соціального захисту інвалідів»^{[237] [238]);}

- Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву (постанова Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2000 р. № 1604 «Питання Державної спеціалізованої фінансової установи «Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву»^[239]);

- Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхуван­ня України на випадок безробіття (ст. 8 Закону України від 2 березня 2000 р. «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття»)^[240].

6.1.4.4. Суб'єкти делегованих повноважень

Говорячи про суб'єктів делегованих повноважень, насамперед має­мо звернути увагу на таке:

- делегуються публічні (владні) повноваження;

- делегується лише частина публічних (делегованих) повноважень, чітко передбачена законодавством;

- перелік суб'єктів, яким можуть бути делеговані публічні (владні) повноваження, не визначений та не обмежений;

- необхідність делегування повноважень обумовлюється такими об­ставинами:

• значною поширеністю, кількістю суспільних відносин й завдань, що їх не завжди в змозі врегулювати й виконати офіційні суб'єкти пу­блічної адміністрації. Таким чином, суб'єкти делегованих повноважень виконують значну частину суспільно-державних завдань й звільняють суб'єктів публічної адміністрації від необхідності використовувати їхні повноваження;

• необхідністю заощадження бюджетних коштів, оскільки суб'єкти делегованих повноважень такі повноваження здійснюють власним коштом;

• створенням додаткових можливостей для учасників суспільних відносин для отримання послуг правового та іншого змісту; наближен­ням до населення послуг, надання яких передбачено національним законодавством.

Суб'єкти делегованих повноважень - по-своєму особливі представ­ники публічної адміністрації. Особливість цих суб'єктів полягає у та­кому:

-це фізичні особи або колективні утворення, що в суспільно-дер­жавному житті виходячи з власних інтересів, на власний розсуд здій­снюють надані їм дискреційні публічні (делеговані державою) повно­важення. Первісно - до делегування їм публічних (можливо, владних) повноважень - ці суб'єкти жодним чином не були причетні до пуб­лічної влади;

- вони набувають властивостей суб'єкта публічної адміністрації ви­нятково за рішенням органу державної влади (інколи - за рішенням органу місцевого самоврядування - наприклад, коли між органом місцевого самоврядування та адвокатом укладається адміністратив­ний договір, за яким адвокат бере на себе зобов'язання надавати від імені органу місцевого самоврядування безоплатну правову допо­могу приватним особам (ч. 5 ст. 12 Закону України «Про безоплатну правову допомогу»), яким (рішенням) їм надаються публічні (владні) повноваження. Втім, набуття суб'єктами делегованих повноважень пу­блічних (владних) повноважень не змінює їх загальний статус, органі­заційно-правову форму; по суті ці суб'єкти лишаються тим самим утво­ренням, особою, яка існувала до делегування їм публічних (владних) повноважень, - отримавши публічні (владні) повноваження, суб'єкт насправді лишається тим, ким він був раніше;

-отже, суб'єкт делегованих повноважень після отримання таких повноважень статусу суб'єкта публічної адміністрації не набуває, ви­конуючи лише якусь частину його повноважень. Втім, здійснення пу­блічних (владних) повноважень таким суб'єктом може оскаржуватися до адміністративного суду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України;

- вид, обсяг, зміст делегованих повноважень визначаються особли­вим уповноваженим органом державної влади. Здійснювати повнова­ження понад делеговані суб'єкт не може;

-делегування повноважень суб'єкту відбувається через адміністра­тивну процедуру, й підсумком такого делегування завжди є адміністра­тивний акт;

-процедура делегування публічних (владних) повноважень регу­люється нормами адміністративного законодавства, такий суб'єкт є повноцінним учасником адміністративно-правових відносин (див., наприклад, норми законів України від 2 вересня 1993 р. «Про нота­ріат»¹, від 1 липня 2004 р. «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»^{[241] [242], від 21 травня 1997 р. «Про міс­цеве самоврядування в Україні»[243], від 2 червня 2011 р. «Про безоп­латну правову допомогу»[244], від 22 березня 2012 р. «Про громадські об'єднання»[245] тощо;}

-здійснення публічних (владних) повноважень суб'єктом делегова­них повноважень може відбуватися у межах господарської діяльності, урегульованої, наприклад, Законом України від 1 червня 2000 р. «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»^[246], а отже - може бути видом підприємницької діяльності.

Приклад

Одним із суб’єктів делегованих повноважень є арбітражний керую­чий - фізична особа, призначена господарським судом у встановленому порядку в справі про банкрутство як розпорядник майна, керуючий са­нацією або ліквідатор з числа осіб, які отримали відповідне свідоцтво і внесені до Єдиного реєстру арбітражних керуючих (розпорядників май­на, керуючих санацією, ліквідаторів) України (ч. 1 ст. 1 Закону України від 22 грудня 2011 р. «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом»^[247]).

Арбітражні керуючі є суб’єктами незалежної професійної діяльності (ч. 1 ст. 4 Закону України «Про відновлення платоспроможності борж­ника або визнання його банкрутом»).

Право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпоряд­ника майна, керуючого санацією, ліквідатора) надається особі, яка от­римала відповідне свідоцтво у порядку, встановленому Законом Украї­ни «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», та внесена до Єдиного реєстру арбітражних керуючих (роз­порядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України (ч. 3 ст. 4 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом»).

Арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, лік­відатор) користується усіма правами розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора відповідно до законодавства, у тому числі має пра­во (ст. 98 Закону України «Про відновлення платоспроможності борж­ника або визнання його банкрутом»):

1) звертатися до господарського суду у випадках, передбачених За­коном України «Про відновлення платоспроможності боржника або ви­знання його банкрутом»;

2) скликати збори і комітет кредиторів та брати в них участь з правом дорадчого голосу;

3) отримувати винагороду в розмірі та порядку, передбачених Зако­ном України «Про відновлення платоспроможності боржника або ви­знання його банкрутом»;

4) залучати для забезпечення виконання своїх повноважень на дого­вірних засадах інших осіб та спеціалізовані організації з оплатою їхньої діяльності за рахунок боржника, якщо інше не встановлено Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» чи угодою з кредиторами;

5) запитувати та отримувати документи або їх копії від юридичних осіб, органів державної влади і органів місцевого самоврядування та від фізичних осіб за їх згодою;

6) отримувати інформацію з державних реєстрів у спосіб направлен­ня офіційних запитів до держателя або адміністратора відповідного ре­єстру;

7) подавати до господарського суду заяву про дострокове припинен­ня своїх повноважень;

8) здійснювати інші повноваження, передбачені Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом».

Отже, можна назвати таких суб'єктів делегованих повноважень:

-громадські об'єднання - громадська організація, громадська спілка;

- представники самоврядних професій - арбітражні керуючі, адво­кати, приватні нотаріуси, митні брокери, третейські суди (судді) (щодо виконання ними функцій публічної адміністрації).

6.2.