Концептуальні основи побудови та діяльності інститутів та органів Європейського Союзу, їх функції

При побудові системи інститутів Співтовариств і Союзу держави-члени багато в чому запозичали концептуальні побудови і практику власного державно-правового розвитку. Видимо, ця обставина послужила підставою для використання при описі принципів побудови і функціонування інституціональної структури ЄС теорії поділу влади.

Подібний підхід до виявлення основних початків побудови інституціональної структури Співтовариств і Союзу не цілком виправданий. Справа полягає не просто в тих чи інших особливостях реалізації принципу поділу влади. Відмінні самі

вихідні посилки. Насамперед концепція поділу влади створювалася її авторами Дж. Локком і Шарлем Монтеск'є (в інтерпретації останнього ця концепція одержала найбільш широке поширення) як засіб обмеження абсолютистської влади і приборкання її сваволі. Відповідно головним призначенням принципу поділу влади було створення такої системи здійснення влади, при якій жодна з її галузей — законодавча, виконавча і судова — не могли б узурпувати здійснення влади. Мета і призначення концепції поділу влади полягали в тому, щоб запобігти і не допустити утвердження або збереження диктату і сваволі, саму можливість здійснення диктаторської і/чи деспотичної влади.

Звичайно, загальна мета запобігання узурпації влади не може не бути присутня у рамках будь-якої демократичної публічно-правової організації. Однак стосовно Союзу головне завдання полягає не в тім, щоб запобігти можливість узурпації публічної влади, так як якоїсь прямої і безпосередньої погрози демократичним початкам побудови і здійснення публічної влади в рамках створеного в Союзі простору демократії, безпеці і законності практично не існує.

В умовах Євросоюзу в побудові інституціональної системи зважується інша проблема. Головним є тут не запобігання узурпації влади шляхом стримувань і противаг, а забезпечення збалансованого сполучення повноважень, що належать Союзу з одного боку, і суверенним державам-членам — з іншого.

Пізніше при утворенні ЄЕС і Євратому сформований "перекіс" убік наднаціонального в побудові інститутів Співтовариств був скоректований і створена система інститутів, що повинна перешкоджати надмірному посиленню наднаціонального початку на шкоду міжнаціональному співробітництву. У результаті застосування принципу збалансованості наднаціонального і міжнаціонального співробітництва і була побудована нова система інститутів. У її рамках одні інститути виступають виразниками і носіями національного початку, такими є насамперед Європейська Рада і Рада Європейського Союзу (Рада). Інші виступають як носії наднаціонального початку, до них належать Європейська Комісія, Європейський парламент і Суд Європейських співтовариств. Таким чином, в основі побудови сучасної системи інститутів Союзу лежить збалансування і сполучення міжнаціонального і наднаціонального співробітництва, що, звичайно, не виключає можливість самої зміни цього балансу в міру еволюції Союзу і переходу до рішення нових задач.

Серед інститутів Союзу прийнято виділяти інститути політичного і неполітичного характеру. Система політичних інститутів і органів Європейського Союзу, до яких відносять насамперед Європейська Рада, Рада ЄС, Комісія і Парламент, побудована таким чином, щоб найважливіші рішення, оформлювані у виді нормативно-правових розпоряджень, приймалися не яким-небудь з інститутів одноосібно, а за загальним правилом, разом з іншими інститутами. Контроль за дотриманням цього принципу побудови і функціонування інститутів покладено на

Суд ЄС, що наділений повноваженнями анулювати будь-який нормативно-правовий акт, прийнятий у порушення закріпленої за інститутом компетенції.

Поряд з такими основними принципами, як збалансований розподіл суверенних прав і повноважень, сполучення міжнаціональна і наднаціонального, пропорційність і субсидіарність, установчі акти закріплюють і цілий ряд інших, що мають істотно важливе значення для практики функціонування інститутів. До їхнього числа, зокрема, можна віднести широке застосування колегіальності при прийнятті рішень. Усі ведучі інститути Європейського Союзу є колегіальними органами і приймають свої рішення більшістю (простою чи кваліфікованою) або одноголосно.

Установчі акти 90-х років, а особливо Лісабонська угода 2007 року, звертають увагу на розширення відкритості і прозорості в діяльності інститутів Союзу, підвищення елементів гласності, розширення доступу публіки до матеріалів і документів (хоча, звичайно, це аж ніяк не рівнозначно повної відкритості), а також різко підвищують вимоги до умотивованості актів, прийнятих інститутами. До числа принципів діяльності інститутів Союзу можна віднести також велику процедурну визначеність. Це, зокрема, знайшло своє відображення в Договору про реформу, який містить набагато більше постанов більш розгорнутого характеру, що регламентують порядок розробки, прийняття і реалізації рішень нормативно­правового характеру. Звичайно, подібна увага до процедури прийняття рішень має позитивний характер, хоча і не ліквідує цілком той "дефіцит демократії", що усе ще найчастіше відзначають, говорячи про побудову і функціонування інститутів ЄС.

Однією з важливих тенденцій у розвитку системи інститутів Співтовариств і Союзу є підвищення ролі і значення представницьких установ, а також судової влади. Це в першу чергу знайшло своє відображення в розширенні повноважень Європейського парламенту, у наділенні його такими правами, що дозволяють більш активно впливати на процес прийняття рішень. Особливо наочно це проявилося в створенні і застосуванні процедури спільного прийняття рішень і процедури співпадаючого позитивного висновку.

Якщо основним принципом побудови і діяльності інститутів Європейського Союзу є принцип розподілу повноважень (а не поділу влади), то характеристика самої системи інститутів не може будуватися на виявленні того, який саме інститут є носієм законодавчої, виконавчої і судової влади. Набагато більш продуктивним є в даному випадку функціональна характеристика побудови системи інститутів Європейського Союзу, використовувана багатьма дослідниками. У цьому випадку

можна виділити такі функції інституціонального механізму Європейського Союзу, як функція установчої влади, законодавча, виконавча, бюджетна, контрольна, і зовнішньополітична.

Установча функція

Установча функція припускає здійснення права на створення, установу публічної влади і відповідних структур. У ній знаходить своє вираження суверенна воля носія влади. Стосовно до національної держави така влада визнається за народом у цілому, причому жодна людина, ні яка-небудь частина народу не вправі привласнити собі здійснення суверенної влади. Своє практичне вираження ця суверенна воля засновника знаходить звичайно в прийнятті і утвердженні конституції держави. Стосовно Союзу мова може йти, мабуть, про установчі договори, що виконують роль конституційної хартії. У договорах про Союз містяться вказівки на те, що його створення "знаменує новий етап у процесі створення усе більш тісного союзу між народами Європи".

Звичайно, можна послатися на те, що вищі органи влади держав-членів, що прийняли рішення про висновок Договору, є виразниками волі народу. Проте варто мати на увазі, що мова йде не про пряме волевиявлення народу-засновника. Носієм установчої влади виступають державні установи країн-членів Союзу. Відповідно можна говорити про те, що в ролі носія установчої влади стосовно до Союзу виступають безпосередньо держави-члени цих утворень. Тільки за згодою держав- членів, причому їхнього одноголосного схвалення, можливе внесення змін в установчі акти чи їхня заміна. Важливо також взяти до уваги, що сама процедура розробки і прийняття установчих актів побудована таким чином, що в ній беруть участь не тільки держави-члени, але і ведучі інститути Європейського Союзу. Вирішальну роль у скликанні Міжурядової конференції, що розробляє проект перегляду і вироблення нових установчих договорів, приймають Європейська Рада і Рада Європейського Союзу. У розробці проекту, у його підготовці до підписання самим активним образом бере участь Європейська Комісія. Рішення про схвалення чи не схвалення виноситься також Європейським парламентом. З огляду на ці обставини, можна зробити висновок про те, що в здійсненні установчої влади беруть участь не тільки держави-члени, але й інститути Європейського Союзу. У ще більшому ступені це відноситься до різних спрощених процедур, що по своїй природі майже аналогічні перегляду. Причому в окремих випадках роль деяких інститутів, зокрема, Європейського парламенту, може бути досить істотна. Так, наприклад, у випадку прийняття актів, пов'язаних з єдиною виборчою процедурою, чи при рішенні питання про прийом нових членів потрібно в обов'язковому порядку співпадаюча позитивна резолюція Європейського парламенту, без якої рішення не може бути прийнято.

Крім того, визначені структурні зміни можуть вводитися в дію на основі процедури, передбаченої ст. 235 (н.н. ст. 338) Договору про ЄС, що припускає

можливість внесення змін на основі одноголосного рішення, прийнятого Радою за пропозицією Комісії і після консультації з Європейським парламентом. Нарешті, можна відзначити і зростаючу участь у здійсненні установчої влади Європейської Ради, хоча формально вона приймає акти політичного, а не нормативно-правового характеру.

Складний і багатогранний характер здійснення установчої влади в рамках Союзу дозволяє прийти до висновку, що її суб'єктами і носіями є народи держав- членів, самі держави і з моменту вступу до Союзу їхні власні інститути. Принцип збалансованості в тому чи іншому ступені застосовується і при реалізації установчої влади.

Законодавча функція

На думку багатьох авторів, законодавча функція здійснюється переважно Радою Європейського Союзу. Однак це твердження має потребу у певному уточненні. Дійсно, за загальним правилом основні нормативно-правові акти Європейського Союзу — регламенти і директиви — приймаються головним чином Радою. Однак правом видання нормативно-правових актів, хоча і по більш вузькому колу питань, володіє поряд з Радою Комісія, а в даний час також і Європейський центральний банк. Але, мабуть, головна особливість не в цьому. Основне — це те, що Рада, як правило, не може діяти одноосібно.

Ініціатива підготовки і прийняття нормативно-правових актів належить, і це закріплено в установчих договорах, насамперед Комісії. Саме в рамках Комісії підготовляються проект акту, він проходить тут попередню необхідну апробацію і на його основі приймається рішення Ради. Це, звичайно, не означає, що Рада повинна автоматично погоджуватися з пропозиціям Комісії. Вона має досить широку дискреційну владу для того, щоб, щоправда, користаючись принципом одноголосності, вносити зміни в пропозиції Європейської Комісії чи приймати їх самостійно. Проте такого роду практика є виключенням, загальним правилом залишається положення, відповідно до якого Рада приймає рішення на основі пропозицій Комісії.

Однак це ще далеко не усе. Після введення в дію процедури спільного рішення і процедури співпадаючого позитивного висновку Європейський парламент стає співавтором прийнятих рішень. Відтепер у будь-який області, у якій застосовується така процедура прийняття нормативно-правового акта, його схвалення неможливе без позитивного висновку Парламенту. У результаті законодавча функція здійснюється не тільки Радою, але й іншими інститутами Союзу, у всякому разі здійснюється при їх безпосередньої, а часом і вирішальної участі.

Не можна не взяти до уваги і ту обставину, що контроль за законністю і дійсністю нормативно-правових актів здійснює Суд ЄС. Не будучи безпосереднім учасником законодавчого процесу, Суд ЄС проте може впливати на рішення питання про застосовність законодавчого акта. Він може також, особливо використовуючи преюдиціальну процедуру, давати тлумачення нормативно­правового акта чи окремих його положень. Нарешті, Суд може на прохання інститутів Союзу давати висновок про відповідність наміченого до підписання висновку міжнародно-правового акта установчому акту Союзу. Усе це говорить про те, що законодавча функція в рамках Європейського Союзу, здійснювана переважно

Радою, не є монополією цього інституту, а усе в більшому ступені стає результатом спільної діяльності всієї сукупності ведучих інститутів Союзу.

Виконавча функція

Виконавча функція найчастіше асоціюється з Європейською Комісією. Для цього є досить багато підстав. Саме Комісія здійснює повсякденне керування справами Співтовариств, у веденні Комісії знаходиться весь адміністративний апарат Союзу з його численними підрозділами. Комісія є розпорядником кредитів по бюджету і забезпечує виконання бюджету. Комісія здійснює також значною мірою регламентні функції і функції контролю, через що вона і заслужила почесний титул "стража договорів про Союз". Проте ототожнювати виконавчу владу з Європейською Комісією або стверджувати, що саме Європейська Комісія є одноособовим носієм виконавчої влади, немає достатніх підстав.

Висновок про те, що Комісія не володіє власною виконавчою владою, незважаючи на наявність багатьох її елементів, випливає безпосередньо з установчих договорів. Ст. 155 (н.н. ст. 211) Договору про ЄС прямо передбачає, що Комісія має компетенцію в області виконання нормативно-правових актів, схвалюваних Радою, тільки в силу делегування цих повноважень Комісії з боку останньої. Інакше кажучи, регламентна влада, невід'ємно властива в національних державах уряду, у даному випадку належить не Комісії, а Раді. А це значить, що усі найбільш важливі і найбільш істотні рішення, пов'язані з керівництвом справами Союзу, приймаються при участі Комісії, але не Комісією самостійно. І виконання цих рішень здійснюється Комісією також не автономно, а в силу делегування правомочий по виконанню з боку Ради. У відповідності зі ст. 145 (н.н. ст. 202) Договору об ЄС Рада "за допомогою актів, що вона схвалює, наділяє Комісію компетенціями по виконанню положень, що вона установлює. Рада може підкорити здійснення цієї компетенції визначеним умовам. Вона може також у визначених випадках зберігати за собою пряме виконання прийнятих їй рішень".

Таким чином, механізм виконання рішень сконструйований дуже оригінально. З одного боку, здавалося б, Рада приймає рішення, здійснюючи законодавчі повноваження, а Комісія їх виконує, будучи наділеною компетенцією в сфері виконавчої влади. Насправді усі виглядає набагато складніше. Рада не тільки приймає рішення, але і має необхідні повноваження по їх виконанню. Здійснення цих рішень Комісією має місце не в силу власних повноважень Комісії, а в результаті делегування повноважень по виконанню з боку Ради. Причому Рада зберігає за собою право безпосереднього і прямого виконання, минаючи Комісію.

У результаті складається дуже своєрідна ситуація. Комісія наділяється компетенцією по виконанню шляхом делегування повноважень. У принципі таке делегування повинне було б становити собою виняток із загального правила. На практиці встановлюється зворотне: саме делегування повноважень по виконанню стає загальним правилом, а пряме виконання рішень самою Радою — виключенням. Однак які б ні були особливості механізму здійснення виконавчої влади в рамках Союзу, важливо мати на увазі, що їхнє здійснення у визначеній мері поділене між Радою і Комісією. Таким чином, на практиці здійснення виконання належить Комісії, хоча, відповідно до загальної норми установчих договорів, таким правом володіє Рада. Якоюсь мірою, можливо, ця ситуація нагадує ту, котра складається в

змішаних чи республіках дуалістичних монархіях, коли виконавча влада поділена між главою держави й урядом. Утім, така подібність залишається чисто зовнішньою, а механізм, сконструйований у рамках Союзу, залишається оригінальним і своєрідним. Його специфіка й особливості визначаються в першу чергу прагненням збалансувати і погодити як національні інтереси держав-членів, так і задачі, розв'язувані інтеграційними об'єднаннями.

Бюджетна функція

У здійсненні бюджетної функції беруть участь практично всі політичні інститути Європейського Союзу. Проект бюджету підготовлюється Європейською Комісією, вона володіє для цього необхідним апаратом і відповідними матеріальними ресурсами. Проект бюджету передається потім на розгляд Ради і після його схвалення Радою — на рішення Європейському парламенту. Виконання бюджету покладене на Комісію, звіт про виконання бюджету затверджується після одержання висновку Рахункової палати.

Процедура підготовки, прийняття і виконання бюджету в рамках Європейського Союзу відрізняється великими особливостями. По-перше, інститути Союзу не встановлюють самостійне надходження в дохідну частину бюджету. Принципи його формування і джерела надходження засобів визначаються заздалегідь безпосередньо в установчих договорах. До 70-х років бюджет Європейських співтовариств формувався за рахунок внесків держав-членів. Їхні розміри були визначені в спеціальних угодах, укладених між державами-членами. У 70-і роки приймається серія рішень і підписуються угоди, що обумовили застосування нової формули формування бюджету на основі так званих власних засобів.

Загальні рамки й умови визначення цих засобів установлюються Європейською Радою. Саме в цих рамках і здійснюються підготовка, прийняття і реалізація бюджету. Сама по собі процедура внесення і прийняття бюджету досить докладно описана в Договорі про ЄС (ст. 203; н.н. ст. 272). У рамках Європейського Союзу бюджетний рік починається 1 січня і закінчується 31 грудня. У період до 1 липня всі основні інститути й органи Союзу повинні представити свої попередні кошториси витрат у Комісію. Остання узагальнює внесені пропозиції і підготовлює попередній проект бюджету. Попередній проект повинний містити в собі передбачувані доходи і витрати. Не пізніше 1 вересня попередній проект передається Комісією Раді. Кваліфікованою більшістю в 2/3 голосів Рада приймає проект бюджету і направляє його в Європейський парламент. Цей проект повинний надійти в Парламент не пізніше 5 жовтня року, що передує виконанню бюджету. Якщо протягом наступних сорока п'яти днів Парламент схвалює представлений проект, якщо він протягом цього терміну не вносить зміни чи пропозиції по зміні, проект бюджету вважається остаточно затвердженим. Однак Парламент протягом резервованого терміну може вносити зміни в розглянутий проект чи вносити пропозиції про внесення змін.

Розходження між двома названими формулами дуже істотне. Справа в тім, що в проекті бюджету усі витрати поділяються на дві частини: на витрати обов'язкові і факультативні. Європейський парламент може вносити зміни тільки в ті статті бюджету, що визначають факультативні витрати. У тім, що стосується обов'язкових

витрат, право внесення змін Парламенту не належить, він може тільки вносити пропозиції про зміни, не більш того. Зміни і пропозиції про зміни, внесені Парламентом, передаються в Раду. Рада після обговорення з Комісією й іншими зацікавленими інститутами й органами протягом п'ятнадцяти днів повинна прийняти рішення про згоду чи незгоду зі змінами і пропозиціями змін з боку Європарламенту. Якщо Рада прийме всі запропоновані зміни, то проект бюджету вважається остаточно схваленим. На практиці за всю історію існування Співтовариств і Союзу таке місця не мало. Рада може змінити або погодитися з виправленнями Парламенту, коли мова йде про факультативні витрати. Вона може також за певних умов прийняти пропозицію про зміни, що стосуються обов'язкових витрат. Таке рішення про згоду чи відхилення змін повинне бути прийнято Радою кваліфікованою більшістю голосів. При відсутності такого прямого рішення про згоду пропоновані виправлення вважаються відхиленими.

Після розгляду Радою проект бюджету знову повертається в Парламент. Останній повинний протягом 15 днів більшістю в 3/5 голосів за умови участі в голосуванні більшості облікових складів депутатів прийняти рішення про внесення змін чи відхилення змін, внесених Радою. Нарешті, Європарламент може більшістю в 2/3 голосів від свого облікового складу прийняти рішення про відхилення проекту бюджету в цілому. У цьому випадку представлений проект бюджету не може набрати сили. Уся бюджетна процедура повинна бути повторена заново. Розбіжність підходів, зокрема Ради і Парламенту, до рішення питання про те, що повинно бути віднесене до обов'язкових і необов'язкових витрат, привело до численних зіткнень по бюджетних питаннях між цими двома інститутами. З метою подолання розбіжностей була укладена спеціальна тристороння угода між Радою, Комісією і Парламентом, що дозволило трохи скорегувати позицію окремих інститутів. Проте проблема ще далеко не вирішена.

Загальний бюджет поєднує доходи і витрати Союзу. Бюджет в обов'язковому порядку повинний носити збалансований характер. Витрати не можуть перевищувати доходи бюджету, тобто сам бюджет не може бути дефіцитним. Це одна з найважливіших особливостей формування бюджету Союзу, що значною мірою визначає рамки і можливості бюджетних асигнувань. Межі такого роду бюджетних рамок установлюються, як правило, Європейською Радою й оформляються у виді рішень Ради.

Спочатку бюджет Співтовариств формувався за рахунок внесків держав- членів, тобто порядок формування бюджету відповідав тому, що прийнятий у міжнародних організаціях. Однак починаючи з 70-х років порядок формування бюджету був докорінно переглянутий. Відповідно до рішення Ради від 21 квітня 1970 р. він формується за рахунок так званих власних засобів. Характер і розмір цих власних засобів установлюється заздалегідь, фіксується в нормативно-правових актах і здійснюється незалежно від розсуду окремих держав-членів. Відповідно до діючого в даний час режиму надходжень у дохідну частину бюджету вона складається, по-перше, з митних зборів на імпортовану в Союз продукцію, обумовлених на базі загального митного тарифу; по-друге, з податку на імпорт сільськогосподарської продукції з третіх країн; по-третє, з відрахувань від податку

на додаткову вартість, обчислювальних у процентному відношенні від загальної суми ПДВ, стягуваних у кожнім з держав-членів у звітний період.

Відсоток відрахувань від ПДВ установлюється щорічно в зв'язку з підготовкою проекту нового бюджету, і за загальним правилом він складає не набагато більше одного відсотка від національного ПДВ. Правда, варто мати на увазі, що, оскільки поки не досягнуте рішення про єдину ставку податку на додаткову вартість, складається ситуація, при якій установлення єдиного відсотка приводить до того, що в державах, у яких ПДВ вище, сума відрахувань у бюджет Союзу виявляється на практиці більшою.

Оскільки бюджет в обов'язковому порядку повинний носити збалансований характер і оскільки надходження по перерахованим вище статтях доходів не забезпечували відповідність доходів і витрат, було уведено ще одне дуже важливе джерело поповнення загального бюджету. Мова йде про відрахування, внесені кожним з держав-членів у визначеній пропорції до валового національного продукту. Різниця, що виникає між доходами, що надходять автоматично, і витратами по бюджету, покривається за рахунок внесків, внесених державами- членами в процентному відношенні від їх валового національного продукту. Оскільки однак усіх державах-членах зацікавлені у встановленні визначених меж підвищення витрат і обмеження внесених засобів, діє правило, відповідно до якого загальна сума витрат, передбачених бюджетом, не повинна перевищувати 1,2% від валового національного продукту.

Розпорядником кредитів по бюджету виступає Комісія. Однак її діяльність при здійсненні бюджетної функції підлягає строгому контролю з боку Ради, Парламенту і спеціалізованого контрольного органа в особі Рахункової палати. Практика здійснення бюджету Союзу, незважаючи на порівняно твердий контроль, свідчить про дуже нерідкі недогляди і навіть зловживання у витраті фінансових засобів. Констатація такого роду зловживань послужила однієї з причин гострої кризи, що спалахнула в березні 1999 р., і спричинила колективну відставку Комісії і її голови.

Зовнішньополітична функція Союзу

З моменту свого створення ЄС був активним учасником міжнародних відносин, а після підписання Лісабонської угоди він набув статус юридичної особи та став повноправним суб’єктом міжнародних відносин. Зі створенням Європейського Союзу, зовнішньополітична активність цього інтеграційного об'єднання помітно зростає. У свою чергу, якщо спочатку багато держав світу далеко не відразу визнали Співтовариства рівноправним партнером і учасником міжнародних зв'язків, то на сьогодні Союз є потужним зовнішньополітичним гравцем. Це стосується, зокрема, позиції СРСР і країн колишнього соціалістичної співдружності. Протягом майже трьох десятиліть СРСР відмовлявся підтримувати офіційні відносини і визнавати Співтовариства як суб'єкта міжнародного права. У відомій мірі причини цієї позиції сягають в 70-і роки, коли Співтовариства були визнані як геополітична реальність і намітився визначений розвиток зв'язків між ЄС і СЕВ. Однак у подальшому, розпад соціалістичної співдружності і зникнення СРСР різке змінили ситуацію в Європі, і значною мірою як наслідок, — відносини між СРСР (потім РФ) і Європейськими співтовариствами і Союзом.

Зовнішньополітична функція Союзу має суворо визначене призначення. Відповідно до Договору одне з призначень Європейського Союзу складається у твердженні його самобутності на міжнародній арені, зокрема, шляхом проведення загальної зовнішньої політики і політики безпеки (ст. У; н.н. ст. 2). Установчий договір особливо наказує Союзу в якості однієї з його задач забезпечення погодженості дій у рамках загальної зовнішньої політики і політики безпеки, в області економіки, а також в інтересах сприяння розвитку. Відповідальність за забезпечення такої погодженості покладається на Раду і Комісію, що домагаються цього в рамках визнаних за ними повноважень.

Однак механізм здійснення зовнішньої політики містить у собі не тільки ці два інститути. Визначення основних принципів і напрямків зовнішньої політики відноситься до ведення Європейського Союзу. Це значить, що найважливіші зовнішньополітичні рішення приймаються на найвищому рівні при участі глав держав і урядів держав-членів. У здійсненні зовнішньополітичних функцій усе більш помітну роль, особливо після підписання Маастрихтського й Амстердамського договорів, грає Європейський парламент. Йому, щоправда, не належить вирішальне слово у виробленні і реалізації зовнішньої політики. Проте і Рада, і Комісія повинні інформувати Парламент про всі найважливіші зовнішньополітичні акції, що може бути предметом обговорення і дискусій на його пленарних засіданнях. За загальним правилом підписання і схвалення міжнародних договорів вимагають узгодженнях Парламентом на основі консультативної процедури. Крім того, цілий ряд найважливіших міжнародних договорів, включаючи договори про приєднання, можуть бути схвалені лише після одержання позитивного висновку Парламенту. Розширення цієї процедури деякою мірою відтворює порядок, прийнятий при ратифікації міжнародних договорів на національному рівні.

Що стосується загальних чи спільних дій, то вони припускають спільні оперативні міри, що, на думку Союзу, необхідні для досягнення поставленої мети.

Держави-члени повинні починати власні практичні кроки, не виходячи за рамки спільних дій, визначених Радою. Рішення в Раді в цьому випадку приймаються на основі принципу одноголосності, причому стримування від участі голосування не розглядається як голосування "проти". Рішення з питань процесуального характеру приймається простою більшістю голосів.

Держава-член при рішенні питань у рамках Ради може зробити заяву про помірність, у цьому випадку рішення не розглядається як обов'язкове для даної держави. Однак воно зобов'язано утриматися від будь-яких дій, що будуть перешкоджати реалізації загальної позиції чи спільним діям.

У тому випадку, якщо з подібною заявою виступлять держави, яким належить у цілому не менш третини зважених голосів у Раді, рішення не підлягає схваленню. У деяких випадках рішення Ради з приводу спільних чи дій по загальній позиції можуть прийматися на основі кваліфікованої більшості в 2/3 голосів. Це має місце тоді, коли загальна чи позиція спільні дії безпосередньо засновані на загальній стратегії, виробленої і схваленої Європейською Радою. Тим же більшістю приймаються рішення про проведення спільних чи акцій схвалення загальних позицій. Однак голосування кваліфікованою більшістю не може мати місце, якщо

приймаються рішення військового чи характеру стосовні до сфери оборони. Нарешті, голосування на рівні Ради не повинне проводитися, якщо хто-небудь з держав-членів зробить заяву про те, що воно не погоджується з запропонованим проектом із причин, що представляють особливу значимість для даної держави. У цьому випадку за загальним правилом рішення питання передається на розгляд Європейської Ради.

Високий представник Європейського Союзу з закордонних справ та безпекової політики, Віце-президент Європейської Комісії. Згідно з Лісабонським договором, у ЄС створено нову посаду керівника спільної зовнішньої та безпекової політики і спільної оборонної політики. Запровадження посади Високого представника Європейського Союзу з закордонних справ та безпекової політики, який одночасно є Віце-президентом Європейської Комісії, є вагомою новацією. Першою на цю посаду було призначено Кетрін Ештон, котра доти працювала Комісаром ЄС з питань торгівлі. Нині вона у своїй діяльності поєднує функції двох посад, які існували раніше: Високого представника зі спільної зовнішньої та безпекової політики та Комісара ЄС із зовнішніх відносин.

Високий представник Європейського Союзу з закордонних справ та безпекової політики призначається Європейською Радою. Він (вона) головує у Раді міністрів закордонних справ та водночас є Віце-президентом Європейської Комісії. Високий представник має вносити пропозиції щодо сфери його компетенції, здійснювати зовнішню політику від імені Ради та представляти позицію ЄС на міжнародній арені.

Висновок до питання № 1. Серед інститутів Союзу прийнято виділяти інститути політичного і неполітичного характеру. Система політичних інститутів і органів Європейського Союзу, до яких відносять насамперед Європейська Рада, Рада ЄС, Комісія і Парламент, побудована таким чином, щоб найважливіші рішення, оформлювані у виді нормативно-правових розпоряджень, приймалися не яким- небудь з інститутів одноосібно, а за загальним правилом, разом з іншими інститутами. Контроль за дотриманням цього принципу побудови і функціонування інститутів покладено на Суд ЄС, що наділений повноваженнями анулювати будь- який нормативно-правовий акт, прийнятий у порушення закріпленої за інститутом компетенції. Показово, що у випадку визнання акта прийнятим у порушення закріпленої за інститутом компетенції він визнається не просто недійсним, а незначним.

Поряд з такими основними принципами, як збалансований розподіл суверенних прав і повноважень, сполучення міжнаціональна і наднаціонального, пропорційність і субсидіарність, установчі акти закріплюють і цілий ряд інших, що мають істотно важливе значення для практики функціонування інститутів. До їхнього числа, зокрема, можна віднести широке застосування колегіальності при прийнятті рішень. Усі ведучі інститути Європейського Союзу є колегіальними органами і приймають свої рішення більшістю (простою чи кваліфікованою) або одноголосно.

2.