ТЕРИТОРІАЛЬНО-АДМІНІСТРАТИВНИЙ УСТРІЙ

Формування територіально- адміністративного устрою

Процес формування теперішнього геополітичного устрою України слід розглядати починаючи від йо­го зародження і розвитку в Українській Народній Республіці, Західноукраїнській Народній Рес­публіці та УРСР.

Згідно з законом про територіально-адміні­стративний поділ від 2 березня 1918 р.. було вста­новлено поділ УНР на землі (у царській Росії на території підросійської України було дев'ять гу­берній, кілька з них об'єднувалися у Київське ге­нерал-губернаторство). Кожна земля за площею була чимось середнім між колишньою царською губернією та повітом. Землі складалися з волостей, а ті, у свою чергу, з громад. Конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., закріпила цю адмі­ністративно-територіальну структуру. Було виділе­но ЗО земель. Уже перелік їхніх назв свідчить про урахування історико-географічного принципу: Київ з околицями («метрополітенська» земля), Древлянська, Болохівська, Азовська, Половецька землі, Волинь, Погориння. Поросся, Черкаси, По­бужжя. Поділля. Брацлавшина. Подністров’я, По­мор’я. Одеса, Низ, Січ, Запоріжжя, Нове За­поріжжя, Донеччина, Подоння. Сіверщина, Черні­гівщина, Переяславщина. Посейм’я, Посулля, Полтавщина, Самара, Слобожанщина і Харків. При виділенні земель ураховувалися також еко­номічний та національно-культурний принципи.

Зокрема, було прийнято закон про національ­но-персональну автономію, згідно з яким націо­нальні меншини мали право об’єднуватися у національні союзи і вибирати найвищі органи — національні збори і національні ради як законо­давчі та виконавчі органи. Національно-персо­нальну автономію отримали росіяни, поляки та євреї. Інші меншини могли отримати таку автономію за умови, що загальна кількість їх насе­лення перевищує 10 000 осіб. Передбачалося ство­рення волостей і громад, де проживали етнічні меншини. Але у зв’язку зі складністю військово- політичної обстановки цей проект не вдалося реалізувати.

Після перевороту гетьмана Павла Скоропадсь­кого (29 квітня 1918 р.) була проголошена Українська держава. В ній відновився дорево­люційний територіально-адміністративний устрій — поділ України на губернії та повіти. Київ, Одесу і Миколаїв було виділено у самостійні адміністра­тивні «градоначальства». Передбачалося входжен­ня до складу України Криму (на правах автономії) та Кубані (на засадах федералізму).

У Західноукраїнській Народній Республіці бу­ло збережено старий австрійський поділ на повіти. Державні повітові комісари, призначені урядом ЗУHP. мали широкі повноваження в адміністра­тивних і фінансових справах. Одночасно рес­публіку було поділено на три військові області — Львівську, Тернопільську та Станіславську, а кож­ну з них — на чотири округи.

Політико-територіальний устрій України у складі CPCP формувався тривалий час і неоднора­зово змінювався, відображаючи особливості то­талітарної і псевдофедеративної держави — Ра­дянського Союзу.

Спочатку (1922 р.) адміністративну систему бу­ло спрощено. Замість чотириступеневої (губер­нія—повіт—волость—село) утворили триступеневу: округ—волость—село. Скоротили і кількість гу­берній — з 12 до 9. Вдвічі менше стало округів і більше ніж удвічі — волостей.

У перші радянські роки система геополітично- го устрою частково ураховувала інтереси націо­нальних меншин. Було організовано 12 національ­них районів: сім німецьких (переважно на Півдні), три болгарські (на Одещині), по одному польсько­му і єврейському (на Житомирщині).

З чисто геополітичних мотивів у 1924 р. в складі УРСР на українських етнічних землях у Подністров'ї було угворено Молдавську автономну республіку з центром у Балті (з 1929 р. — у Тирас­полі). У 1940 р.. коли CPCP анексував Бессарабію і сформував Молдавську PCP, землі автономної республіки увійшли до неї.

У 1930 р. зроблено спробу перейти на двосту­пеневі територіально-адміністративні структури: було ліквідовано округи, а основними одиницями стали адміністративні райони. Проте вже у 1932 р.

Дещо інакше складалося адміністративно-те­риторіальне ділення західної частини України, окупованої після Першої світової війни Польщею, Чехословаччиною і Румунією. Польща мала воєводський устрій. У свою чергу воєводства діли­лися на повіти і гміни (останні об'єднували, як правило, кілька сільських населених пунктів). На території українських етнічних земель було створе­но шість воєводств: Львівське, Тернопільське, Станіславське, Волинське, Поліське, Люблінське. Три останніх частково вбирали і польські землі, що викликало постійну конфронтацію не тільки на загальнодержавному, а й на воєводському рівні і було засобом полонізації українців.

Після Першої світової війни Закарпаття увій­шло до складу Чехословаччини, діставши політич­ну автономію, яка. проте, не була реалізована. Старі одиниці довоєнного угорського поділу тут були ліквідовані, а Закарпаття поділене на шість повітів, ті — на 478 громад. Нарешті, Північна Бу­ковина і Південна Бессарабія (південний захід су­часної Одеської області) перебували до 1940 р. під владою Румунії. Українські землі у межиріччі Пру­та і Дністра були об’єднані з корінними румунсь­кими територіями в одну провінцію — Буковину, а Хотинщина і Південна Бессарабія — у провін­цію Бессарабію. Окупований румунами на За­карпатті Сігет з околицями увійшов до провінції Мармарош.

ТЕРИТОРІАЛЬНО-АДМІНІСТРАТИВНИЙ УСТРІЙ 183

Перед, під час і після Другої світової війни внаслідок так званого возз’єднання, здійсненого за змовою Сталіна і Гітлера (пакт Молотова—Ріббен- тропа), на західних землях утворено області Львівську, Дрогобицьку, Тернопільську, Стані- славську (з 1961 р.

В унітарній за політико-адміністративним уст­роєм Україні головним компонентом територіаль­ної структури є адміністративна область. На 1 січня 2004 р. існувало 24 такі одиниці і окремо Автономна Республіка Крим. Крім того, виділено два міста з особливим статусом — Київ і Севасто­поль. Це так звані міста загальнодержавного підпо­рядкування.

Кожна область і Крим діляться на адміністра­тивні райони. їх налічують 490 — у середньому 19 районів на кожну область. В усіх областях і Криму є також міста обласного підпорядкування (всього їх понад 160). Багато з них зосереджено у східних індустріальних областях.

23 Адміністративна область — це велика частина території України, що має чітко визначені межі та систему органів загальнорегіональної влади та управ­ління, які розташовані в одному поселенні — обласно­му центрі. Середня площа області України стано­вить 24 тис. км² (без урахування Криму), а середня кількість населення — 2,0 млн осіб. Найбільші за площею Одеська (33,3 тис. км²), Дніпропетровська та Чернігівська (по 31,9 тис. км²), за кількістю на­селення — Донецька (4.8 млн осіб), Дніпропет­ровська (3.5 млн) та Харківська (2,9 млн) області. Найменшими за площею є Чернівецька (8,1 тис. км²). Закарпатська (12,8 тис. км²). Тер­нопільська (13,8 тис. км²), Івано-Франківська (13,9 тис. км²) області, а за населенням — Чер­нівецька (0,9 млн осіб). Волинська (1,1 млн). Тер­нопільська і Рівненська (1,2 млн). У цілому біль­шими за площею і населенням є східні області, а меншими — західні. Така ситуація склалася істо­рично.

Автономна Республіка Крим

Слід окремо сказати про Крим і Кримську авто­номію. Відомо, що у 1921 р.. порушуючи міжна­родне право, Росія утворила тут як свою складову частину Кримську APCP з двадцятьма адміністра­тивними районами, в тому числі національно- територіальними.

У цих умовах Верховній Раді Росії не залиши­лося нічого іншого, як передати Крим Україні, що й сталося у 1954 р. У 1991 р. вже Україна прийня­ла рішення відновити автономію Криму. Багатьма це рішення ставилося під сумнів: автономія Криму можлива лише тоді, коли сюди повернеться депор­товане більшовиками кримськотатарське населен­ня. Але Автономна Республіка Крим визначена новою Конституцією України.

Згідно з Конституцією України, Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою части­ною України. Хоч Крим має свою Верховну Раду. Конституцію, прапор, татарське населення ство­рило свій владний орган — меджліс. Існують про­позиції створити кримськотатарські адміністра­тивні райони, наприклад. Бахчисарайський, Фео- досійський тошо. У зв'язку з масовим повернен­ням татар із місць насильницької депортації (1944 р.) — Узбекистану і Казахстану, а також че­рез рееміграцію з Близького Сходу дедалі більшої гостроти набирає проблема кримськотатарської автономії.

На політико-географічній карті України Крим займає специфічне положення. Внаслідок того, що його територія пов’язана з материковою Україною лише вузьким Перекопським перешийком, Крим має всі ознаки острова, близького до Туреччини і Росії. Не дивно, що здавна тут схрещуються гео- політичні інтереси України, Росії й Туреччини. До кінця XVlII ст. півострів був підпорядкований Ту­рецькій (Османській) імперії як окреме Кримське ханство зі столицею у Бахчисараї. Згодом його за­гарбала Росія, яка. особливо у радянський час, зробила усе, щоб знищити сліди перебування тут корінного населення, депортувала його за тисячі кілометрів і намагалася ліквідувати його геокуль- турні ознаки, замінивши мало не всі географічні назви татарського походження.

Органічні зв’язки Криму з Україною складали­ся упродовж багатьох століть у різних напрямках:

1) історичні — Кримське ханство віддавна, коли Російської держави ще не існувало, підтримувало тісні зв’язки з Україною, а згодом не раз виступа­ло її союзником у боротьбі проти Польщі та Росії;

2) економічні — Крим має з решта території України нерозривні виробничі зв’язки (енерго- і 184 РОЗДІЛ 2 І УКРАЇНА водопостачання, забезпечення предметами першої необхідності) і не зможе існувати як окрема дер­жава передусім економічно, незважаючи на свої рекреаційні та сільськогосподарські ресурси; 3) гео­графічні — Крим просторово найближчий до мате­рикової України. Від неї він відокремлений фак­тично внутрішнім Азовським морем.

Окремою геополітичною проблемою в останні роки став статус Севастополя. Згідно з законодав­ством України — це місто загальноукраїнського підпорядкування. Але він був військовою базою Військово-морського флоту колишнього CPCP. Унаслідок цього тут сформувався специфічний склад населення — військові, відставники, пенсіо­нери, значна частина яких не позбулася про­імперських амбіцій. До того ж антиукраїнські та проросійські акції стимулюються шовіністичними колами Росії.

З огляду геополітичної стратегії закріплення Росії у Севастополі у будь-якій формі (оренда військово-морської бази, спільне командування Чорноморським флотом з осідком у цьому місті та ін.) аж ніяк не є способом остаточного роз­в’язання кримської проблеми.

Удосконалення територіально- адміністративного устрою

У сучасний період чітко виділяються дві головні проблеми: вдосконалення існуючого устрою та фе­дералізація.

Проблеми федерального устрою України ха­рактеризуються двома аспектами — зовнішнім і внутрішнім.

Зовнішній бік федералізму — це питання: бути Україні самостійною державою чи федеративною частиною іншої країни. Суспільно-політична дум­ка у минулому часом схилялася до того, що Ук­раїна має бути федеративною частиною сусідньої держави — Польщі, Росії, Литви чи Туреччини або виступати рівноправним членом федерації, як пра­вило, східнослов'янських народів. Тепер же будь- яке твердження про доцільність входження Ук­раїни у політичну федерацію держав може розгля­датися виключно як антиукраїнське.

Так само внутрішній аспект федералізації. Він неприйнятний у багатьох планах. По-перше, в Україні немає традиції федеративного устрою. Те. шо до складу Київської Русі входили удільні князівства, не є аргументом на користь сучасного федеративного устрою України, коли політична ситуація докорінно змінилася. До того ж такий політичний устрій держав за часів феодалізму був нормою. По-друге, федеративний (чи автономно- федеративний) устрій України став би засобом закріплення сформованих у минулому регіональ­них відмінностей у сфері мови, культури, етно- національних відносин. По-третє, такий устрій по­родив би замість цілісної держави систему відчу­жених регіонів, шо неприйнятне саме зараз, коли йдеться про зміцнення єдиної соборної Українсь­кої держави. По-четверте, федеративний устрій може стати основою нового поділу ослабленої та­ким чином України між сусідніми державами і «возз'єднання» її частин, особливо східних, з Росією.

При обгрунтуванні необхідності автономно­федеративного устрою України деякі захисники цієї ідеї вдаються до двох аргументів: наявність, крім українців, інших автохтонних націй і приклад Сполучених Штатів Америки та ФРН, котрі, як відомо, створили процвітаючі національні системи.

Дуже часто до корінних націй зараховують так званих русинів Закарпаття, новоросів Півдня Укра­їни, представників «кримської нації». Всі ці при­клади явно невдалі, бо насправді таких націй не існує. В іншому випадку, якшо йти цим шляхом, список псевдонацій можна продовжити: галичани, волиняни, гуцули, бойки, буковинці, слобожанці і т. д.

Що ж стосується аналогії зі США і ФРН. то створити федеративну структуру України, подібну до устрою цих країн, неможливо. США — держава федеративна не стільки за змістом, скільки за формою. Просто окремі штати тут мають великий ступінь самоврядування, яке у багатьох випадках закріплене конституцією. Крім того, американська нація — це сплав представників різних націй — емігрантів з Європи, Африки, Латинської Америки тошо. Вона, на відміну від української, є не етнічною, а політичною нацією. Федеральний уст­рій США відповідає такій нації-суміші, а не інте­ресам певного етносу. Україна ж є державою ав­тохтонної української нації, і її подітико-тери- торіальний устрій має стати засобом розвитку ук­раїнської державності, економіки та культури. Щодо Німеччини, то її федеративність була нав’я­зана окупаційними властями. При цьому значною мірою враховувалося середньовічне ділення цієї країни на князівства та землі.

Головна проблема для нас полягає в іншому: наскільки територіально-політичний устрій відповідає інтересам української нації та етнічних меншин, які тут проживають, реалізації прав і сво­бод людини. Тому окремим територіальним части­нам України необхідно надати стільки прав у їх­ньому самоврядуванні, щоб вони могли забезпечи­ти вищеназвані інтереси і потреби. Іншими слова­ми, необхідно перерозподілити права і обов’язки між «центром» і «місцями» на користь останніх.

Удосконалюючи територіально-адміністратив­не ділення (ТАД), Україна виходить із таких поло­жень:

1) ТАД має бути небагатоступеневим. У сучас­них умовах воно має три або й чотири ступені: область—район—село (місто) або область—місто— район міста. Це надзвичайно забюрократизована, а значить малоефективна система, яка позбавляє нижчі рівні ТАД можливості ефективно працюва­ти. Оптимальним варіантом ТАД може бути дво­ступеневий. При цьому відбувається роздрібнення областей. У кожній з них утвориться декілька округів (назва може бути й інша). Це. проте, не означає, що нові одиниці ТАД повністю вкладати­муться у межі сучасних областей;

2) ТАД України має стимулювати ефективну працю усіх структурних гілок державної влади (за­конодавчої, виконавчої та судової), виробничої і соціальної сфери, забезпечення населення усіма необхідними матеріальними і духовними благами, гарантувати права і свободи людини, можливості місцевого самоврядування у селах, селищах і містах;

3) створювати надто великі одиниці ТАД, які об'єднували б кілька сучасних областей, неви­гідно. Але правильно виділені соціально-еконо­мічні райони, що охоплюють територію кількох сусідніх областей, можуть лягти в основу регіо­нальної соціальної, економічної, етнічної, куль­турної політики держави. У таких великих регіонах (суспільно-географічних, а не адміністративних) можуть здійснюватися саморегулювальний і взаємокоординований розвиток адміністративних округів, формування регіональних міжгалузевих систем і асоціацій, здатних розв'язувати корінні проблеми у сферах енергетики, продовольства, ви­робничої та соціальної інфраструктури.