Распределение влияния в Государственной Думе РФ I—III созывов по проблемам топливно-энергетического комплекса

Для России значительные группы влияния сосредоточены в топ­ливно-энергетическом комплексе (ТЭК), к которому относятся «Газ­пром», РАО ЕЭС, нефтедобывающие компании, атомная энергетика.

Устойчивость взаимоотношений между фракциями означает, что парламент принимает решения в результате образования вполне опре­деленных и устоявшихся коалиций. В то же время, интересы других влиятельных групп, например, представляющих топливно-энергетиче­ский комплекс, могут не совпадать с интересами «главной» политиче­ской силы. Понятно, что в этом случае результаты голосований должны отражать несколько иную структуру отношений и распределение вли­яния между фракциями.

Необходимо отметить и «обратную связь» между интересами де­путатов к переизбранию и возможностями ТЭК. Это обстоятельство может быть особенно важно для оппозиционных депутатов, не распо­лагающих поддержкой в виде «административного ресурса». Наконец, при рассмотрении подобных законопроектов затрагиваются и другие интересы, например, интересы металлургических кампаний, которые также могут влиять на исход голосования.

Таким образом, представляется важным вопрос об изменениях в политических позициях депутатов в голосованиях по проблемам топ­ливно-энергетического комплекса и то, как эти изменения отразятся на распределении влияния в Государственной Думе.

Для анализа отбирались голосования, информативные для разме­жевания законодателей по проблеме ТЭК за каждый год; для каждого

года строилась политическая карта, которая сопоставлялась с «обще­политической» картой за этот год.

Отметим, что среди законодательных сюжетов, отражающих из­менения в распределении влияния между II и III созывами, можно выделить два ключевых: сопротивление «Газпрома» реструктуризации во время работы Думы II созыва и реформу электроэнергетики в III со­зыве. Эти сюжеты связаны с противостоянием между либеральными реформаторами и «государственниками» (сторонниками приоритетной роли государства в политике и экономике).

Отметим, что за рамками анализа в данном исследовании остается такая естественная монополия, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). В этом случае скорее имеет место значительная политизация проблемы, которая сильно связана с проблемой социальной политики. Кроме того, в этой сфере нет «собственных» достаточно консолидиро­ванных и самостоятельных групп влияния, подобных «Газпрому» или РАО ЕЭС.

Поскольку анализ в этом разделе использует позиции депутатов на политической карте, обсудим кратко проблему бценки позиций и методику построения карт, использовавшихся в данном исследовании. Алгоритм построения и краткий обзор моделей позиционирования за­конодателей даны в прил. 3.

5.3.1. Построение политических карт. Политическая карта представляет собой отображение множества депутатов в пространство малой размерности, например, на плоскость по результатам поименных голосований. Обычно предполагается, что депутат в каком-то кон­кретном голосовании может проголосовать «за» или «против». Таким образом, исходные данные представляются в виде матрицы, элементы которой принимают два значения, соответствующие позициям «за» и «против».

Рассмотрим простейший пример для 5 депутатов и 6 голосований.

Видно, что депутаты А и В голосовали одинаково (по вопросам 1-4 — «против», по вопросам 5 и 6 — «за»). Депутаты С и Dголо­совали почти одинаково — расхождение у них было только по одному вопросу, a Dи Е также голосовали одинаково.

Подсчитаем расстояния между депутатами. В качестве расстояния рассмотрим долю голосований, в которых депутаты проголосовали по- разному. Очевидно:

Отметим, что d(A,D) = d(A,C) + d(D,C).Очевидно, что такую структуру расстояний можно получить, если представить депутатов в виде точек на координатной прямой (см. рис. 5.19).

Рис. 5.19. Представление позиций депутатов на прямой

Если бы группы вопросов 1-4 и 5-6 имели бы идеологическую направленность, то депутатов А и В можно было бы условно на­звать консерваторами, а депутатов Dи Е — радикалами. Депутат С располагается тогда ближе к радикалам. При такой расстановке каждому голосованию можно поставить в соответствие положитель­ное (5 и 6) или отрицательное (1-4) направление, характеризующее рост поддержки вопроса, вынесенного на голосование. Также, каждому голосованию можно поставить в соответствие порог — число на пря­мой, разделяющее проголосовавших «за» и «против». Таким образом, с помощью одного направления — фактора размежевания — могут быть объяснены результаты голосований, т.

Даже в этом простом случае можно задать несколько вопросов. Ка­кой смысл имеют координаты депутатов на прямой? Другой вопрос — как связать направления, характеризующие поддержку вопроса и ко­ординаты депутатов, которые в нашем примере мы задали, очевидно, с точностью до сдвига вправо или влево. Ответ на эти вопросы дает следующая процедура.

Сначала введем понятие «эталонной» позиции по направлению (кон­сервативному или радикальному). Представим себе «идеального кон­серватора». Такой депутат всегда голосует «за», если голосованию соот­ветствует положительное («консервативное») направление, и голосует «против», если голосованию соответствует отрицательное направление. Позицию «идеального консерватора» мы будем считать «эталонной» позицией по консервативному направлению.

Пусть Eij — элемент таблицы голосований, i — номер депутата, j — номер голосования (позиции «за» соответствует 1, позиции «против» соответствует -1).

Зададим, с учетом направления поддержки вопроса, «эталонные» позиции «идеального консерватора» ι∕_j∙ для голосований 1-4 равными -1 (отрицательное направление) и для голосований 5-6 равными 1 (по­ложительное направление). Далеерассчитаем рейтинг по следующей формуле:

и придем к позициям депутатов, равным 1 для А и В, —2/3 для С, -1 — для Dи Е. Отметим, что в этом случае сохраняется про­порция расстояний между депутатами, а величину (τ_i + 1)/2 можно интерпретировать как вероятность совпадения с «эталонной» позицией по положительному направлению. Отметим, что крайнюю позицию в положительном направлении можно интерпретировать как позицию депутата-консерватора.

Изменим исходные данные таким образом, чтобы одного фактора оказалось недостаточно. Пусть теперь таблица голосований выглядит следующим образом.

Тогда, взяв в качестве расстояния долю несовпадений позиций, получим:

Очевидно, что такая структура расстояний может быть получена, если расположить депутатов на вершинах равностороннего треуголь­ника (рис.

Здесь стрелками обозначены направления, соответствующие ро­сту поддержки вопроса. При таком расположении точек для каждого голосования легко провести прямую, разделяющую проголосовавших

«за» и проголосовавших «про­тив». Направление по оси абс­цисс (ось X) отражает различие между депутатами А, В и D, Е. Направление по оси ординат (ось У) характеризует особую позицию депутата С, проявив­шуюся в голосованиях.

В то же время, попытка раз­местить депутатов вдоль одного направления (фактора), напри­мер, по оси X, приведет к тому, что расстояния между депутата­ми будут отличаться от соответ­ствующих им частот несовпаде­ния позиций, т. е. одного фак­тора явно недостаточно, чтобы

Рис. 5.20. Представление позиций де­путатов на плоскости

объяснить результаты голосований — нужны хотя бы два фактора. При этом, очевидно, фактор оси X более важен, поскольку в данном примере связан с большим числом депутатов.

Если депутатов и голосований достаточно много, то, скорее всего,

при помощи координат на плоскости не удастся точно отразить все частоты несовпадения позиций через расстояния между депутатами. В этом случае, собственно, мы приходим к типичной задаче многомер­ного шкалирования: требуется найти в пространстве такую конфигура­цию точек, расстояния между которыми наилучшим образом отражали бы частоты несовпадений позиций между депутатами.

Относительно полученного расположения точек на плоскости во

втором примере можно задать те же вопросы, что и в одномерном случае — об интерпретации координат и связи голосований с факто­рами размежевания. Опишем, применительно к примеру на плоскости (рис. 5.20), процедуру, аналогичную одномерной. Рассмотрим один из факторов, например ось X. Понятно, что чем ближе направление, соответствующее голосованию, к направлению оси X, тем больший вес

должно иметь голосование для определения координаты — позиции по фактору X.

Рассчитав аналогичным образом рейтинг по оси Y,получим на плос­кости для депутатов следующие позиции: для А и В —(1, -0,5), для С —(0, 1) и для Dи Е — (-1, -0,5). Отметим, что sign (cos (¾₁)) характеризует эталонную позицию по фактору X,∣cos (aj_ar)∣— вклад фактора X в голосование j(см. прил. 3), а величину (τ⅛ + 1) /2 также можно интерпретировать как вероятность совпадения с «эталонной» позицией по направлению X.

Приведенные примеры качественно характеризуют проблемы по­строения политической карты. Формально же решение базируется на моделях порождения результатов голосований (см. [79, 81, 99, 149]). В целом задача построения политической карты сводится к поиску факторов (политического размежевания), оценке связей факторов раз­межевания с голосованиями (оценка факторных нагрузок голосований) и оценке значений позиций по факторам для объектов-депутатов. Отметим, что подобные задачи типичны для факторного анализа (см., например, [3] и [32]).

Предложенная в [43] процедура построения карты последователь­но решает вышеперечисленные задачи. Сначала по результатам голо­сований с помощью методов многомерного неметрического шкалиро­вания выявляются латентные факторы политического размежевания, полученная конфигурация центрируется и ориентируется по главным компонентам. Затем для каждого голосования рассчитываются пара­метры, определяющие, насколько раскол при голосовании объясняется действием каждого из факторов. Наконец, по факторам задаются «эта­лонные» исходы голосований и с учетом этих параметров для всех депутатов рассчитываются рейтинги соответствия «эталонам» по каж­дому из факторов политического размежевания — координаты депутата на политической карте. Метод построения политической карты также описан в [16].

Таким образом, по результатам голосований каждому депутату ста­вится в соответствие точка в пространстве политических позиций, причем каждая координата меняется от -1 до 1. Применим к каж­

дой координате линейное преобразование у = 0,5(x +1), так чтобы координаты менялись от 0 до 1. Будем считать, что фракции также соответствует точка на политической карте. Координаты этой точки определяются, например, как среднее арифметическое по координатам депутатов.

Построим теперь новый индекс согласованности, который зависит от евклидова расстояния d_ijмежду позициями фракций на полити­ческой карте. Этот индекс, который мы будем обозначать через х, должен зависеть от расстояния между позициями так, чтобы значение индекса уменьшалось с ростом расстояния и, наоборот, при убывании расстояния это значение должно увеличиваться.

Учитывая, что максимальное расстояние на единичном квадрате равно √2, а диапазон индекса должен меняться в диапазоне от 0 до 1, индекс х строится в виде:

Видно, что индекс принимает значение равное 0 при d⅛ = х/2, и равное 1, если расстояние равно 0, т. е. меняется в диапазоне от 0 до 1. Свойства данного индекса анализируются в прил. 3.

5.3.2. Государственная Дума I созыва. Напомним, что в Го­сударственной Думе I созыва присутствовали следующие депутатские объединения:

— Аграрная партия России (АПР);

— «Выбор России» (ВР);

— Демократическая партия России (ДПР);

— «Женщины России» (ЖР);

— Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ);

— Либерально-демократическая партия России (ЛДПР);

— «Новая региональная политика» (Н-96);

— Партия российского единства и согласия (ПРЕС);

— «Либерально-демократический союз» (ЛДС);

— «Россия» (РОСС);

— «Стабильность» (СТАВ);

— «Яблоко» (ЯБЛ).

Классификация депутатов, не входящих на заданный момент вре­мени в депутатские объединения, описана в разд. 2.2.

Для анализа позиций законодателей и распределения влияния по проблеме топливно-энергетического комплекса в Государственной Ду­ме I созыва было отобрано всего 96 голосований — 37 в 1994 г., остальные — в 1995 г. Относительно небольшое число голосований по проблемам ТЭК характерно и для ГД РФ II и III созыва. Во-первых, общность вопросов ТЭК, как уже отмечалось, все же меньше, чем

вопросов социальной политики. Во-вторых, решения, затрагивающие большие ресурсы, как правило, больше обсуждаются в комитетах, на голосование выносятся уже согласованные решения.

Наиболее важные законопроекты по проблеме топливно-энергетиче­ского комплекса в Государственной Думе I созыва — Законы о нефти и газе, закон о недрах, закон о государственном регулировании тарифов на электроэнергию, закон о пользовании месторождениями на основе Соглашения о разделе продукции (СРП).

Для характеристики расстановки фракций на политической карте в целом в ГД РФ I созыва больше всего подходит термин «оппозици­онность». Соответственно, размежевание по горизонтальной оси (глав­ному фактору) будет обозначаться как «лояльность-оппозиционность». То же определение подходит и для интерпретации позиций фракций по горизонтальной оси на политических картах по проблемам ТЭК. Необходимо отметить, что исполнительная власть в тот момент не была консолидирована, а оппозиционные настроения среди депутатов имели реальную основу в событиях октября 1993 и 1995 гг. — после начала войны в Чечне.

Интерпретация политического размежевания по горизонтальной оси требует отдельного пояснения. На «общеполитической» карте для Го­сударственной Думы I—III созывов подходит интерпретация «либе­ралы-государственники». В Государственной Думе I созыва (а так­же во II созыве) это размежевание принимает форму противостоя­ния «Яблока» и ЛДПР — двух идеологических оппонентов. Отметим также, что кроме идеологической специфики («либерально-западной» у «Яблока» и «государственно-патриотической» у ЛДПР) есть и другая сторона, отражающая стиль политического поведения. Особенность стиля «Яблока» — принципиальность, следование собственной идео­логической позиции, даже ценой готовности остаться в меньшинстве вплоть до изоляции от других фракций. В то же время ЛДПР, неза­висимо от риторики, которую использует ее лидер В. В. Жириновский, придерживается прагматичной стратегии поведения. Она всегда готова участвовать в парламентском большинстве, особенно если фракция может сыграть ключевую роль. Для проблематики ТЭК объедине­ние депутатов по «прагматическим» соображениям может быть осо­бенно актуально. Таким образом, в зависимости от ситуации, для обозначения размежевания по вертикальной оси будут использовать­ся факторы «идеологическая позиция — прагматизм» или просто «Яблоко-ЛДПР».

Политические карты и распределение влияния 1994 г. На рис. 5.21 представлена политическая карта по проблеме ТЭК, построен­ная по голосованиям 1994 г., на рис. 5.22 — общеполитическая карта.

Видно, что позиции фракций на карте ТЭК достаточно размыты. Размежевание по горизонтальной оси характеризует оппозиционность депутатов, их несогласие с позицией правительства. На общеполи­тической карте позиции выражены более явно, но здесь сказывает-

Рис. 5.21. Политическое размежевание по проблеме ТЭК в 1994 г.

Рис. 5.22. Политическое размежевание в 1994 г.

ся, во-первых, значительно большее число голосований и, во-вторых, в «политизированных» голосованиях фракции обычно голосуют более консолидировано.

Рассмотрим, как выглядит в этих условиях ключевое голосование по федеральному закону о нефти и газе в первом чтении, которое состоялось в июне 1994 г. Первый раз рассмотрение закона состоялось 27 мая, однако, он не набрал необходимого большинства. 10 июня закон повторно рассматривался в первом чтении, активно против вы­ступали депутаты из фракции «Выбор России».

При обсуждении повестки Г. А.Томчин и В. Н. Южаков призывали снять этот вопрос с обсуждения. По словам Г. А.Томчина, проект закона о нефти и газе вторгался в компетенцию имущественного зако­нодательства. За принятие закона выступили фракции «Женщины Рос­сии» и ЛДПР, против — фракция ДПР. При электронном голосовании закону не хватило четырех голосов для принятия, однако, после того как от микрофонов за принятие закона проголосовали Е. П. Ищенко, Н. В. Волкова, А. Г. Невзоров, А. Ю. Мельников и Г. В. Кулик, закон был признан принятым. Кроме того, большинство закону обеспечила «оппозиция» в лице КПРФ и АПР, а также группа «Новая Регио­нальная политика» (Н-96). Это большинство сосредоточено в правой половине политической карты.

Также размежевание по горизонтальной оси на карте по проблеме ТЭК в наибольшей степени связано с законом о недрах. Голосование в первом чтении состоялось в июле 1994 г. Законодательно закрепля­лась общегосударственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр ресурсы, вводилась классификация участков недр на объекты федерального, регионального и местного значения, повышались требования к недропользованию с точки зрения реабилитации окружающей среды и т. п. В такой постановке закон дает возможность для развития нефтяных компаний, в то же время он может рассматриваться и как приемлемый, и как неприемлемый для идеологических противников — фракций КПРФ и «Выбор России» — поскольку с одной стороны сохраняет госсобственность, и в то же время что-то разрешает. В результате закон поддержали фракции АПР, ЛДПР, Н-96, ЖР, ДПР, а ВР и КПРФ раскололись — часть депутатов из этих фракций проголосовала «за», а часть «против».

В результате, при голосовании по закону во втором чтении были приняты некоторые поправки по государственной экспертизе место­рождений и о льготах разработчикам месторождений. В третьем чте­нии соотношение голосов оказалось ближе к первому, но несколько смещено «в сторону» КПРФ. В итоге на закон было наложено вето со стороны Президента, что можно рассматривать как продолжение доминирования ключевых отрицательных голосований ¹) для ВР в об­щем числе информативных голосований, в которых фракция играла ключевую роль.

*) Голосований, в которых «отрицательная» позиция фракции обеспечила непринятие решения по голосуемому вопросу.

Смещения позиций фракций отражаются и на индексах согласован­ности, рассчитанных по картам, подготовленным по голосованиям ТЭК и по всем политически информативным голосованиям. Данные индек­сы для ключевых пар 1994 г. представлены на рис. 5.23. Смещение в сторону оппозиционной части карты проявляется в росте индексов согласованности по ТЭК для пар ЛДПР-ВР, ВР-КПРФ, ЛДПР-Н-96,

Рис. 5.23. Индексы согласованности позиций на политических картах в 1994 г. для ключевых пар

ЛДПР-«Яблоко»; значимое уменьшение индекса фиксируется для пары ВР-Н-96. Показателен рост индекса по ТЭК в паре ВР-«Яблоко»: в экономических вопросах, особенно в первой Думе, пока не обозначи­лись противоречия по поводу электроэнергетики, разногласий между данными фракциями значительно меньше.

Сравнение индексов влияния при пороговом значении индекса со­гласованности 0,4 также отражает смещение в сторону большей оп­позиционности при голосованиях по проблеме ТЭК (см. рис. 5.24). Поскольку смещение из центра в правую часть карты увеличивает возможности образования коалиций для фракций, занимающих край­нюю позицию, индекс у этих фракций — ЛДПР, АПР и КПРФ — увеличивается. При этом уменьшается индекс у фракций «Женщины России» и ПРЕС, а также у группы Н-96, располагающихся ближе к центру на общеполитической карте.

При оценке распределения влияния в отдельной ситуации представ­ляется интересным динамика индекса влияния в зависимости от из­менения порогового уровня индекса согласованности, накладывающего ограничение на создание коалиций.

На рис. 5.25 представлены значения индексов, рассчитанные при трех различных пороговых уровнях индекса согласованности — сцена­риев 0,4, 0,5, 0,6. Отметим, что в 1994 г. отсутствуют группы «Россия» и «Стабильность», образовавшиеся позже.

Также видно, как по мере роста порогового значения индекса согла­сованности проявляется «жесткая» оппозиционная коалиция из КПРФ, АПР, ЛДПР, ЖР и Н-96, обеспечившая принятие закона о нефти и

Рис. 5.24. Индекс влияния Банцафа в 1994 г.

Рис. 5.25. Распределение влияния по проблеме ТЭК в 1994 г. для трех порого­вых уровней индекса согласованности

газе, и обращаются в 0 индексы у ВР и «Яблока», выступавших против закона.

Показательна динамика индекса для ЛДПР и Н-96 — они мо­нотонно растут с ростом порогового значения, что характеризует их «прагматичную» стратегию поведения. Отметим, что индекс Банцафа, рассчитанный без ограничений на создание коалиций, оказывается близким к доле депутатов фракции в общем списке депутатов Думы.

В июне 1994 г. при пороговом уровне индекса согласованности 0,6, подсчитанного по всем информативным голосованиям, коалиция с участием из четырех из упомянутых выше депутатских объединений (кроме ЖР) вместе с «независимыми» является единственной выигры­вающей, и индекс Банцафа у этих групп равен 0,2, а у противников закона 0. Иначе говоря, закон о нефти и газе был принят после полити­ческого противостояния коалицией фракций, готовых объединяться в достаточно жестких условиях. Сценарий явно оппозиционный, поэтому логично, что впоследствии на закон было наложено вето Президента РФ Б. Н. Ельцина.

Политические карты и распределение влияния в 1995 г. Смеще­ние позиций депутатов и фракций в правую (оппозиционную) половину карты оказывается характерным для всего периода 1994-1995 гг. При­чем некоторым крупным фракциям удается за счет жесткой позиции настоять на выгодных им решениях.

Так, например, при рассмотрении в январе 1995 г. проекта закона о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию во втором чтении под давлением фракции АПР было принято решение исключить из текста проекта абзац 5 статьи 4, который ставил под угрозу льготные тарифы на электроэнергию для сельскохозяй­ственных предприятий — иначе закон не был бы принят. Отметим, что такая жесткая позиция АПР не противоречит ситуации и структуре отношений между фракциями на политической карте.

Рис. 5.26. Политическое размежевание по проблеме ТЭК в 1995 г.

На рис. 5.26 представлена политическая карта, построенная по го­лосованиям 1995 г. по проблеме ТЭК. Привязка по фракциям указана по состоянию на июль 1995 г., когда уже произошло перераспределение

депутатов, связанное с образованием новых фракций. Видно, что также как и в 1994 г., большая часть депутатов сосредоточена в правой половине политической карты.

Примечательно, что в оппозиционной половине карты по проблеме ТЭК оказываются и две новообразованные фракции — «Стабильность» и «Россия».

Отметим, что общеполитическое размежевание в 1995 г. (см. поли­тическую карту на рис. 5.27) оказывается достаточно сходно с разме­жеванием по проблеме ТЭК. Основное отличие — более консолидиро­ванные позиции фракций и смещение вправо фракции «Яблоко», кото­рое объясняется, во-первых, политическим содержанием всего 1995 г.

Рис. 5.27. Политическое размежевание в 1995 г.

в целом (Чечня, Буденовск, выборы), а также позицией фракции «Яб­локо» по проблеме предоставления права пользования месторождений на основе Соглашения о разделе продукции (СРП). Также необходимо отметить, что позиция фракции «Выбор России» (ВР) по политическим вопросам намного более консолидирована и смещена в левую половину карты.

Отметим, что «прагматичная» позиция фракции ЛДПР на карте сочетается с «государственно-патриотической» аргументацией. Харак­терным примером в данном случае также является рассмотрение закона по СРП.

Так, при рассмотрении проблемы в первом чтении был принят за основу вариант, предложенный депутатом А. Ю. Мельниковым из фракции «Яблоко». Авторы исходили не из идеи о привлечении инве­

сторов, а из фискальных соображений, снижения зависимости России от кредитов МВФ и других организаций, стимулирования внутреннего спроса и т. д.

Вариант А. Ю. Мельникова устанавливал два вида налогов — налог на пользование недрами (роялти) и налог на прибыль, все осталь­ные налоги заменялись разделом прибыльной продукции. Закон, по мнению авторов, ставил в одинаковое положение и иностранных, и отечественных инвесторов, вводил национальный режим инвестиций. Различия с президентским вариантом также касались большинства важных положений: получения права доступа к недрам и пользования недрами, получения горного землеотвода, государственных гарантий прав инвесторов, предельных сроков соглашения и условий раздела прибыльной продукции, собственности на имущество и реализации доли государства в прибыльной продукции.

Безусловно, в пользу законопроекта в данном случае сыграло роль то, что он был альтернативным к президентскому варианту — и, поэто­му, предпочтителен для оппозиции.

Во втором и третьем чтении функции государственного контроля были усилены. Следующий шаг в изменении закона в направлении усиления государственного контроля произошел после отклонения за­кона Советом Федерации и рассмотрения его в согласительной комис­сии. В общих чертах, поправки были направлены на усиление роли законодательной власти и субъектов РФ в заключении соглашений об использовании минерального сырья. Председатель Комитета по экономической политике А. Г. Пузановский предложил голосовать за первые две таблицы, а затем принимать весь закон в целом. При этом инициатор закона, депутат А. Ю. Мельников, утверждал, что текст фальсифицирован, и в него за подписями сопредседателей внесены поправки, меняющие важнейшие положения (налоги, государственный контроль, доля российских контракторов) и предлагал рассмотреть альтернативную редакцию 8 декабря. Но в итоге сопредседатель от СФ Ю. Ю. Болдырев снял поправки, поддержанные только делегацией СФ, и закон был принят.

Таким образом, с законом о СРП сложилась несколько своеобраз­ная ситуация — авторы законопроекта голосовали против итогового варианта. По сути, прогосударственное и оппозиционное большинство просто использовало более приемлемый для себя проект, а фракция «Яблоко» осталась в меньшинстве.

Иллюстрацией доминирования оппозиционных настроений и содер­жания принимаемых законопроектов в конце работы Думы I созыва может служить также закон о стабилизации энергоснабжения, голосо­вание по которому во втором и третьем чтениях состоялось в октябре 1995 г.

Законопроект направлен на обеспечение энергоснабжения силовых структур и населения фактически путем принятия государством на себя обязательств по выплате задолженности энергетикам. Правитель­

ству дается поручение ввести к 1 января 1996 г. единые предельные уровни тарифов на электроэнергию, в первую очередь для населения и сельского хозяйства (это последнее дополнение было включено в текст постановления в нарушение Регламента). Срок действия ограничен датой 15 мая, согласно законопроекту. До этого времени энергетики должны получать ранее предусмотренные объемы топлива, а Прави­тельство должно решать вопросы финансирования поставок топлива и погашения задолженностей энергетикам и долгов энергетиков за поставки топлива. Причем вместо оформления задолженности бюджет­ных организаций и Министерства обороны энергетикам в виде внут­реннего долга Правительству предлагается компенсировать эту задол­женность из дополнительных доходов бюджета и провести взаимозачет задолженности по энергетике в народном хозяйстве. При голосовании по этому закону в меньшинстве остались фракции ВР и «Яблоко», не поддержавшие его. Такое «популистское» решение было выгодно оппозиционным фракциям накануне приближавшихся выборов, в то же время в выигрыше также оказывались поставщики топлива, получаю­щие бюджетные деньги в счет оплаты долгов энергетиков.

На рис. 5.28 представлено сравнение индексов согласованности по­зиций в 1995 г. на общеполитической карте и карте по ТЭК для ключевых пар фракций. Отметим, что в 1995 г. оппозиционные на-

Рис. 5.28. Индексы согласованности позиций на политических картах в 1995 г. для ключевых пар

строения проявляются в том, что общеполитический индекс согласо­ванности оказывается выше индекса по ТЭК для пар АПР-КПРФ, ЛДПР-«Яблоко», КПРФ-ЖР, КПРФ-Н-96. Фракция «Выбор России» по проблеме ТЭК также оказывается ближе к оппозиции, что невоз­можно по политическим вопросам. В итоге наблюдается рост индекса согласованности ВР с фракцией «Яблоко», а также превышение порога

0,4 в парах ЛДПР-ВР и ВР-КПРФ, что сказывается и на индексе влияния.

Смещения позиций фракций «Яблоко» и ВР проявляются и в оцен­ках индексов влияния. На рис. 5.29 представлены индексы влияния при пороговом значении 0,4. Видно, что по проблеме ТЭК индекс ВР оказы-

Рис. 5.29. Индексы влияния для

фракций Думы I созыва в 1995 г.

вается больше общего индекса, а для «Яблока»обратная ситуация. У остальных фракций изменения незначительны, что свидетельствует о политизации проблемы ТЭК в 1995 г.

В целом, в Государственной Думе I созыва распределение фракций на карте и их влияние по проблематике топливно-энергетического комплекса оказывается смещено в сторону оппозиции, причем этот эффект выражен более сильно, чем в «обычных» голосованиях. Содер­жательно, принимаемые решения были направлены на государственное регулирование, а также защиту от иностранного капитала.

5.3.3. Государственная Дума II созыва. Напомним, что в Го­сударственной Думе II созыва были представлены следующие партии и депутатские группы:

— Аграрная депутатская группа (АДГ);

— Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ);

— Либерально-демократическая партия России (ЛДПР);

— «Народовластие» (НарВл);

— «Наш дом — Россия» (НДР);

— «Российские регионы» (РосРег);

— «Яблоко» (ЯБЛ).

Классификация депутатов, не входящих на заданный момент вре­мени в депутатские объединения, дана в разд. 2.3.

Главной особенностью Государственной Думы II созыва являлось доминирование крупнейшей оппозиционной фракции КПРФ. Формаль­

но, победа Б. Н. Ельцина на президентских выборах 1996 г. усилила позиции «либералов», прежде всего А. Б. Чубайса, в исполнительной власти, но отсутствие своей фракции в Думе лишь обострило проти­востояние ^[13]).

В то же время, представитель «партии власти» — фракция НДР, близка к Председателю Правительства В. С. Черномырдину и «Газпро­му». Очевидно, позиция НДР не могла совпадать с позицией «ли­берального» крыла исполнительной власти, особенно по вопросу ре­структуризации естественных монополий. В итоге, разногласия между оппозицией и НДР по проблеме топливно-энергетического комплекса оказываются менее значительными, чем это можно было ожидать. Это обстоятельство отразилось и на политических картах Думы II созыва.

Политические карты в 1996 г. На рис. 5.30 представлена по­литическая карта, построенная по голосованиям 1996 г. Для карты было отобрано всего 43 голосования. Необходимо отметить, что были

Лояльность —■ оппозиционность

Рис. 5.30. Политическая карта по проблеме ТЭК (1996 г.)

включены голосования, в которых наблюдался существенный раскол. При этом, значительную часть голосований составляли различные предложения, запросы и постановления. На рис. 5.31 представлена «об­щеполитическая» карта 1996 г. Видно, что различия существенны. На карте по вопросам ТЭК какого-то существенного размежевания между НДР и КПРФ не наблюдается, а, по сути, наиболее существенное

противопоставление на карте оказывается между фракцией «Яблоко» и остальными фракциями Думы. Такая расстановка объясняется тем, что Яблоко, в отличие от НДР, в голосованиях ведет себя более активно,

Рис. 5.31. Общеполитическая карта за 1996 г.

голосуя «против» и выдвигая собственные инициативы. В то же время на общеполитической карте 1996 г. НДР выступает как политический противовес КПРФ.

Замечание об интерпретации факторов политического размеже­вания в Государственной Думе II созыва.

В работе [14] для интерпретации структуры пространства поли­тических позиций Государственной Думы III созыва использовались два основных фактора: «лояльность-оппозиционность» (или «рефор­мизм-антиреформизм») для оси X и «либералы-государственники» (в вопросах внешней политики «западники-патриоты») для оси Y. По сути, для интерпретации «общеполитического» размежевания в Государственной Думе II созыва можно использовать те же факторы, однако, здесь возможны некоторые смещения в направлении факторов, связанные с большой численностью фракции КПРФ (см. общеполити­ческую карту 1996 г.). Отметим, что такие смещения не влияют на значение индекса согласованности, зависящего только от расстояния между фракциями.

Как отмечалось в разд. 5.3.2, для политической карты по проблемам ТЭК интерпретация второго фактора как «либералы-государственни­ки» может быть согласована с интерпретацией «идеологическая пози- ция-прагматизм». Понятно, что либералы оказываются более «идео­логизированы», чем «государственники», которые, в свою очередь,

готовы к объединению ради «государственных» интересов. Отметим, что если для ГД РФ I созыва точнее интерпретация «идеологическая позиция-прагматизм», поскольку она отражает противопоставление ВР и КПРФ против ЛДПР, АПР, Н-96 и ЖР, то в ГД РФ II созыва, видимо, точнее интерпретация «либералы-государственники». В част­ности, на карте 1997 г. по проблеме ТЭК (см. 1997 г., рис. 5.32, 5.33) за «государственно-патриотической» позицией КПРФ стоит позиция защиты «Газпрома» от приватизации и «младореформаторов», а также нежелание поддерживать закон по месторождениям, освоение которых допускается на основе Соглашения о разделе продукции.

Необходимо отметить, что противостояние НДР и КПРФ во II Ду­ме не могло не приводить к определенным сюжетам, имеющим поли­тический подтекст. Так, в июне 1996 г. (во время президентской пред­выборной кампании) рассматривался и был отклонен в первом чтении закон об изменениях в бюджете 1996 г. Закон был внесен Комитетом по безопасности (В. И. Илюхин, КПРФ). Предлагалось увеличить расходы на правоохранительные органы и органы государственной безопасности на 15,75 трлн. руб.

В качестве источников доходов предлагалось, в частности, погаше­ние государственной задолженности иностранных государств России и «доходы от внешнеэкономической деятельности», в том числе отмена льгот для РАО «Газпром» (пошлины на импортное оборудование, обло­жение налогами на общих основаниях средств, которые РАО получает и распределяет среди входящих в него предприятий). Комитет по бюд­жету полагал, что реально этих дополнительных источников нет, они уже учтены в бюджете; причины непоступления — предоставленные отсрочки от уплаты налогов. Общие возражения — недопустимость латания дыр за счет нефтедобывающей промышленности. В итоге закон набрал всего 185 голосов «за». В этом голосовании активно голосовали «за» только КПРФ и АПР, остальные не участвовали.

Политические карты 1997 г. На рис. 5.32 представлена поли­тическая карта ТЭК по голосованиям 1997 г. Всего было отобрано 62 голосования, для сравнения приведена «общеполитическая» карта 1997 г. Основное различие — сближение позиций НДР с ЛДПР и отчасти с КПРФ на карте ТЭК по сравнению с общеполитической картой.

Ключевые голосования 1997 г. — постановления по проблеме «Газ­прома» и СРП. Показательно, что в этих проблемах сближаются пози­ции НДР и КПРФ. Например, когда весной 1997 г. после изменений в правительстве — прихода на должности вице-премьеров А. Б. Чубайса и Б. Е. Немцова — стала актуальной проблема реформирования есте­ственных монополий. Понятно, что в этой ситуации оппозиционно настроенная Дума и такие компании, как «Газпром», оказывались естественными союзниками. В апреле было инициировано обсуждение проблемы реструктуризации «Газпрома» и состояния в газовой отрасли. Сначала (4 апреля) было принято обращение к Президенту — более

резкое, а затем (11 апреля) — более взвешенное постановление по развитию газовой промышленности. Суть обоих документов — кон­статация недопустимости реструктуризации естественных монополий.

Рис. 5.32. Политическая карта по проблеме ТЭК (1997 г.)

Рис. 5.33. Общеполитическая карта 1997 г.

Политизированное обращение к Президенту не было поддержано фрак­цией НДР, в то же время фракция поддержала постановление — оче­видно, вследствие необходимости сохранить лояльность к Президенту.

Отметим, что апрель 1997 г. — один из месяцев, когда в «жестком» сценарии с пороговым уровнем индекса согласованности 0,6 индекс влияния у КПРФ принимает ненулевые значения.

В уже упоминавшемся апреле 1997 г. с его высоким уровнем влияния КПРФ происходило также рассмотрение закона по проблеме СРП, отклоненного из-за позиции КПРФ. Проект закона об участках недр и месторождениях полезных ископаемых с правом пользования на условиях СПР был внесен Правительством, причем доработка в комитетах шла в направлении сокращения количества месторождений, предлагаемых для разработки на условиях СРП.

В списке были выбраны «проблемные» месторождения — истощен­ные, требующие значительных капиталовложений или применения для добычи полезных ископаемых отсутствующих в России технологий. Один из основных доводов за принятие законопроекта — интересы регионов, где находятся эти месторождения; для многих субъектов РФ «прохождение этого перечня — вопрос жизни и смерти» (деп. Т. Г. Нестеренко, см. [50]). Несмотря на то, что список был значительно сокращен (с 250 до 7 месторождений), и его представлял Н. И. Рыжков (группа «Народовластие»), законопроект не получив поддержки фрак­ции КПРФ, в итоге набрал всего 193 голоса «за». Отметим, что в июне 1997 г. закон все же был принят после существенной доработки в комиссии, в которую входили представители всех фракций.

Политические карты в 1998-1999 гг. В 1998 г. происходит отставка правительства В. С. Черномырдина и переход А. Б. Чубайса на пост Председателя правления РАО ЕЭС. Естественно, что это не могло не отразиться на голосованиях. В то же время, в Думе нача­лась процедура импичмента Президента Б. Н. Ельцина. В результате НДР оказалась в сложном положении — политически она уже не представляла правительство, но в то же время не могла сблизиться с оппозицией.

На рис. 5.34 представлена карта по проблемам ТЭК по голосова­ниям 1998 г., на рис. 5.35 — «общеполитическая» карта 1998 г., на рис. 5.36 — карта по проблемам ТЭК 1999 г., на рис. 5.37 — общеполи­тическая карта 1999 г. Необходимо отметить, что за 1998-1999 гг. по проблеме ТЭК было отобрано всего 75 информативных голосований.

Раскол по вертикальной оси на карте ТЭК в 1998 г. связан с изменениями в закон по СРП: фракция «Яблоко» выступала против введения новых ограничений. В то же время по вопросам конкретных месторождений (Лугинецкое, Уватское) она вступала в коалицию с НДР, но отметим, что решения по месторождениям не были одобрены Думой.

Несмотря на то, что по политическим вопросам фракция НДР в 1998-1999 гг. все же отделена от КПРФ, по вопросам ТЭК различия становятся совсем незначительны. Это смещение наиболее явно отра­жается на карте 1999 г. по ТЭК; показательной является динамика по сравнению с 1998 г.

В целом для 1999 г. наиболее характерным сюжетом в этом контек­сте и примером защиты от реструктуризации «Газпрома» (а также ан- типриватизационной деятельности Думы) можно рассматривать Закон

Рис. 5.34. Политическая карта по вопросам ТЭК (1998 г.)

Лояльность — оппозиционность

Рис. 5.35. Общая политическая карта 1998 г.

об особенностях несостоятельности (банкротства). Под предлогом за­щиты «энергетической безопасности государства» законопроект вводил существенные ограничения для процедуры банкротства. Был определен ряд особенностей субъектов естественных монополий, с целью «недо­

пущения их бессмысленного банкротства» (см. [51]) В частности, если потребители энергоресурсов должны организации-поставщику больше, чем сама организация должна своим кредиторам, банкротства быть

Рис. 5.36. Политическая карта по вопросам ТЭК (1999 г.)

Рис. 5.37. Общая политическая карта 1999 г.

не может, кроме того, установлены обязательные требования к внеш­нему управляющему, ограничивающие назначение «абсолютно посто­роннего» лица. Кроме того, в результате принятия поправок после первого чтения из процедуры банкротства полностью исключены АЭС.

Введены три новые статьи, ограничивающие возможности ареста и конкурсного производства в отношении имущества должника-предпри­ятия ТЭКа, определяющие особенности банкротства градообразующих организаций.

Наконец, еще одна поправка ограничивала право субъектов есте­ственных монополий возбуждать процедуру банкротства в отношении тех потребителей энергии, которые имеют особо важное значение для экономики и безопасности государства — прямое указание на отно­шения РАО ЕЭС и «Газпрома». В итоге закон был поддержан всеми фракциями, включая НДР, большинством из более 340 голосов в третьем чтении и более 300 — в согласованной с СФ редакции в июне 1999 г.

Результаты голосований по этим и другим вопросам нашли свое отражение в изменениях индексов согласованности позиций по про­блемам ТЭК по сравнению с общими индексами, рассчитанными по общеполитическим картам. На рис. 5.38 представлены индексы для пар КПРФ-НДР, КПРФ-ЛДПР и КПРФ-АПР в 1996-1999 гг. Для

Рис. 5.38. Индексы согласованности на карте в 1996-1999 гг. для пар НДР-КПРФ, КПРФ-ЛДПР, КПРФ-АПГ

пары КПРФ-НДР общий (политический) индекс согласованности су­щественно меньше индекса по ТЭК в 1996 г. и 1999 г. Это логично, поскольку в 1996 г. НДР поддерживает Президента РФ Б. Н. Ельцина на выборах и выступает как «партия власти». А в 1999 г., потеряв, по сути, административный ресурс в лице главы правительства и имидж «партии власти», НДР все же вынужденно поддерживает Президента, в том числе голосуя против импичмента. В то же время по вопросам

ТЭК, особенно касающихся «Газпрома», разногласий с КПРФ значи­тельно меньше. В 1997 и 1998 гг. вопрос защиты интересов «Газпрома» от либералов в Правительстве становится для НДР по сути полити­ческим вопросом, что объясняет близость индекса по ТЭК и общего индекса. В паре ЛДПР-КПРФ наибольшие различия в индексе согла­сованности наблюдаются в 1996 и 1998 гг. В первом случае различия вполне объясняются президентской кампанией — В. В. Жириновский поддержал Б. Н. Ельцина во втором туре — «политический» индекс согласованности ниже индекса по ТЭК. В 1998 г., на фоне отставки правительств В. С. Черномырдина и С. В. Кириенко, ЛДПР оказывается ближе к власти, чем к оппозиции — «общий» индекс согласованности меньше, чем индекс по ТЭК. АПГ по проблеме ТЭК оказывается чуть дальше от КПРФ, чем по общеполитическим вопросам в 1997 г.; здесь проявляется позиция по Закону о разделе продукции — оппозиция участвует в Договоренностях голосами АПГ. В 1999 г. согласованность по ТЭК для КПРФ и АПГ несколько выше, чем «общеполитическая», что согласуется с принятыми законами об особенностях приватизации естественных монополий.

Напротив, группа «Народовластие» согласовывает свою позицию с позицией КПРФ (см. рис. 5.39) по проблемам ТЭК немного боль­ше, чем в целом, но динамика двух индексов достаточно близка. Крайне интересное соотношение между общеполитическим индексом

Рис. 5.39. Индексы согласованности на карте в 1996-1999 гг. для пар НезСПС-КПРФ, КПРФ-«Народовластие», КПРФ-«Яблоко»

согласованности и индексом по проблемам ТЭК наблюдается в паре НДР-«Яблоко». В 1996 г. индексы совпадают, в 1997-1998 гг., во время наибольшего сотрудничества фракции «Яблоко» с Правитель­

ством (в Правительстве в то время работали представители «Яблока» М. М. Задорнов и О. Г. Дмитриева.) общеполитический индекс выше индекса по ТЭК, а в 1999 г. — наоборот. То есть, идя на сотрудничество с Кремлем, «Яблоко» дистанцируется от НДР по важнейшей для этой фракции теме — проблеме ТЭК. Наконец, показательно, что согласо­ванность по проблеме ТЭК между неформальной группой либеральных депутатов НезСПС и КПРФ выше, чем в общеполитических вопросах. Отметим также сходную динамику индексов в этой паре, показательно, что минимум приходится на 1997 г., когда в правительстве наиболее сильны позиции «младореформаторов».

В паре НДР-РосРег (см. рис. 5.40) индекс согласованности по ТЭК оказывается выше в 1997-1996 гг., когда НДР претендует на роль «партии власти», в 1998 г. индекс по ТЭК падает ниже обще-

Рис. 5.40. Индексы согласованности на карте в 1996-1999 гг. для пар НДР-РосРег, «Яблоко»-РосРег, «Яблоко»-ЛДПР

политического, что согласуется с отставкой В. С. Черномырдина с по­ста Председателя Правительства. Высокое значение индекса ТЭК в 1999 г. объясняется утратой НДР политической инициативы и от­сутствием принципиальных разногласий по принимаемым законам по проблеме ТЭК. Динамика общеполитического индекса согласованно­сти и индекса согласованности по ТЭК в парах «Яблоко»-ЛДПР и «Яблоко»-РегРос отражает уже упомянутую выше линию поведения фракции Г. А. Явлинского — рост взаимодействия в целом (т. е. рост общего индекса) влечет за собой особую позицию и падение индекса по проблеме ТЭК.

Наиболее показательной иллюстрацией неоднозначного отношения НДР и правительства является динамика индексов влияния фракций

(рис. 5.41) при пороговом уровне 0,4. В 1997 г. одновременный рост и падение общего индекса по проблеме ТЭК для КПРФ и ЛДПР

Рис. 5.41. Динамика индексов влияния в сценарии 0,4 для КПРФ, ЛДПР и НДР

Рис. 5.42. Динамика индексов влияния в сценарии 0,4 для КПРФ, ЛДПР и НДР

вызваны разными причинами. Так, общий индекс для ЛДПР растет за счет того, что НДР оказывается на карте относительно далеко от боль-

шинства других фракций, а индекс ТЭК для ЛДПР, наоборот, растет за счет сближения с НДР. Показательно, что в 1998 г. сближаются индексы для НДР (общий и ТЭК). После отставки В. С. Черномырдина происходит некоторое сближение позиций НДР и КПРФ, что, по сути, означает, что НДР перестает быть политическим оппонентом для КПРФ.

Динамика индексов для остальных фракций также отражает эту тенденцию (см. рис. 5.42). Максимальное значение индекса для АПР и группы «Народовластие» в 1997 г. по ТЭК обеспечивается за счет смещения в центр в сторону коалиции с НДР, а общего — за счет более жесткой коалиции с КПРФ без НДР. Отметим, что для специ­ально выделенной нами группы Нез(СПС) политический и ТЭК-индекс различаются в 1998 и 1999 гг.; в 1996-1997 гг. эти депутаты голосуют более консолидировано (см. рис. 5.31 и 5.33, карты 1996-1997 гг.), а затем позиции оказываются более размыты, средняя позиция группы смещается из левой части карты к центру.

5.3.4. Государственная Дума III созыва. Напомним, что в Го­сударственной Думе III созыва были представлены следующие девять партий и депутатских групп:

— «Агропромышленная группа» (АПГ);

— «Единство»;

— Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ);

— Либерально-демократическая партия России (ЛДПР);

— «Народный депутат» (НарДеп);

— «Отечество — Вся Россия» (ОВР);

— «Регионы России» (РегРос);

— «Союз правых сил» (СПС);

— «Яблоко» (ЯБЛ).

Депутаты, не входящие в эти объединения, в основном рассматри­вались как одна группа, за исключением депутатов, позиция которых оказывалась близка к одной из фракций (например, А. Г. Невзоров оказывался близок к фракции «Единство») по результатам голосований на протяжении всего времени работы вне фракции.

В отличие от первых двух созывов, в Государственной Думе III со­зыва политическое влияние, в конечном счете, оказалось сосредото­чено не в оппозиционных фракциях, а у центристского большинства. Кроме того, Государственная Дума III созыва приняла много крупных решений, и политическое размежевание по проблеме ТЭК по годам обусловлено этими решениями.

Так, наиболее важный законодательный сюжет Думы III созыва по проблеме топливно-энергетического комплекса — это реформа РАО ЕЭС (2002-2003 гг.). Кроме того, следует упомянуть пакет законов по проблеме отработанного ядерного топлива (ОЯТ). Отметим, что также были приняты законы по реформированию других естественных монополий — ЖКХ и железнодорожного транспорта.

Также продолжалось рассмотрение законов по проблеме раздела продукции (в основном по конкретным месторождениям), но они не вызывали особых разногласий. В то же время в конце мая 2003 г. были приняты изменения в Налоговый кодекс, уточняющие понятие инвестора в этой сфере. Закон поддержали 396 депутатов из всех фракций при 15 голосах «против». Здесь показательно только время принятия закона — в последние месяцы работы Думы концепция разде­ла продукции подвергалась «патриотической» критике, как подходящая только для стран со слабой экономикой.

Наконец, важным представляется сюжет, повторяющийся, по сути, в течение всего срока работы Думы III созыва и характерный также для первых двух созывов: изменения в налоговом кодексе, касающиеся добычи и транспортировки нефти и газа.

За время работы Государственной Думы III созыва было отобрано порядка 300 голосований — несколько больше, чем в I и II созывах, что обусловлено рассмотрением ряда крупных законопроектов во втором чтении с большим числом поправок.

Рассмотрим эти законопроекты более подробно.

Политические карты 2000 г. В 2000 г. большая часть решений — обращения, запросы и постановления депутатов. Характерно, что чаще всего затрагивается проблема реформирования РАО ЕЭС.

Рис. 5.43. Политическая карта по проблеме ТЭК (2000 г.)

Наиболее показательна последовательная лояльная по отношению к Президенту позиция фракции «Единство» — принципиальное измене­ние ситуации по сравнению с 1999 г. (рис. 5.43). Раскол по оси «либе­ралы-государственники» связан с проблемой ОЯТ, рассматривавшейся в декабре 2000 г. в первом чтении. Собственно, данный раскол харак­

теризует различия между общеполитической картой 2000 г. (рис. 5.44) и картой по проблеме ТЭК. На общеполитической карте «Единство» по оси «либералы-государственники» занимает позицию «в центре» — между КПРФ и СПС. На карте по проблеме ТЭК позиции «Единства»

Рис. 5.44. Общеполитическая карта за 2000 г.

и КПРФ оказываются близки, обе фракции поддерживают в первом чтении пакет законов по ОЯТ.

Необходимо отметить, что нет существенных различий между по­зициями фракций по горизонтальной оси.

Политические карты 2001 г. В 2001 г. большинство голосований по тематике топливно-энергетического комплекса в основном связано с проблемой отработанного ядерного топлива.

Пакет законов по проблеме отработанного ядерного топлива (ОЯТ) рассматривался в конце 2000-первой половине 2001 гг. В первом чте­нии 21 декабря законы из пакета по ОЯТ были поддержаны большин­ством (более 300) голосов всеми фракциями. В то же время во втором (18 апреля) и третьем чтении (6 июня) против голосовали прежде всего либеральные фракции — СПС и особенно активно — «Яблоко». Такое изменение выглядит вполне закономерным - в апреле 2001 г. было объявлено о начале объединения «Единства» и ОВР и либералы оказались выключены из большинства. С другой стороны, лоббиро­вание законов проходило под прикрытием государственно-патриотиче­ских интересов: в подобных вопросах согласованность между левыми и фракцией «Единство» как правило выше, примером тому служат голосования по другим вопросам с приоритетом государственных ин­тересов — по альтернативной гражданской службе или госсимволике.

Рис. 5.45. Политическое размежевание по проблеме ТЭК (ОЯТ) в 2001 г.

Рис. 5.46. Общеполитическое размежевание в 2001 г.

Подобная ситуация наблюдается и на политической карте по проблеме ТЭК 2001 г. (рис. 5.45).

Наиболее показателен здесь раскол во фракции КПРФ, оказавшей­ся в «двойственном» положении. С одной стороны — защита отече­ственного производителя от иностранных конкурентов, с другой — со­циальная защита населения и экологические проблемы. Показательно, что подобный раскол наблюдается и во фракции ОВР.

Рис. 5.47. Политическое размежевание по проблеме ТЭК (Реформа РАО ЕЭС и регулирование тарифов) в 2002 г.

Рис. 5.48. Общеполитическое размежевание в 2002 г.

В то же время общеполитическое размежевание 2001 г. (рис. 5.46) практически не отличается от 2000 г. Позиции фракций, в отличие от позиции по проблеме ОЯТ, достаточно консолидированы.

Политические карты в 2002-2003 гг. В 2002-2003 гг. глав­ным сюжетом было рассмотрение и принятие реформы РАО ЕЭС. На рис. 5.47-5.50 предоставлены политические карты по проблеме ТЭК, построенные по голосованиям 2002-2003 гг. и соответствующие обще-

Рис. 5.49. Политическое размежевание по проблеме ТЭК (Реформа РАО ЕЭС) в 2003 г.

Рис. 5.50. Общеполитическое размежевание в 2003 г.

политические карты 2002 и 2003 гг. Сравнение карты ТЭК (рис. 5.47) с общеполитической картой 2002 г. (рис. 5.48) позволяет отметить несколько важных отличий: смещена позиция фракции «Яблоко» (неприятие реформы), несколько смещены к центру ОВР и НарДеп (поддержка законов по регулированию тарифов) и ближе к СПС ока­зывается позиция ЛДПР (ставка на «конструктивное» сотрудничество,

не столько с СПС, сколько с общей линией на проведение реформы РАО ЕЭС на основе центристского большинства).

Хронология решений по реформе РАО ЕЭС такова. Пакет законов по реформе РАО ЕЭС должен был рассматриваться еще летом 2002 г., но был перенесен на осень. Помимо политического подтекста, связан­ного с неприятием левыми либеральных реформ по реструктуризации естественных монополий, а также отношением к Председателю прав­ления РАО ЕЭС А. Б. Чубайсу, здесь проявились и другие интересы со стороны металлургических кампаний — крупных потребителей элек­троэнергии. Понятно, что голосов фракции СПС, даже в союзе с фрак­цией «Единство» и без голосов «государственников» из группы «Народ­ный депутат», было недостаточно (о голосах левых и фракции «Яблоко» не могло быть и речи). В итоге условием принятия пакета стал закон о государственном регулировании тарифов на электроэнергию. Голо­сование по пакету и по данному закону в первом чтении состоялось в октябре 2002 г. в один день. Отметим, что данный пример может служить иллюстрацией сценария, когда одна сторона, непосредственно не инициировавшая закон, но, имея возможность повлиять на голоса группы депутатов, может добиться нужных для себя законопроектов. Ключевое второе чтение по реформе электроэнергетики состоялось в феврале 2003 г. В этом месяце возрастает индекс влияния в сценарии 0,4 для партий, участвовавших в коалиции большинства, в том числе и для СПС и ЛДПР, но этот рост оказывается ограничен только этим периодом.

Политическое размежевание на картах 2002-2003 гг. отражает, в основном, расстановку сил по проблеме реформы РАО ЕЭС и, в какой-то мере — по проблеме регулирования тарифов. Для проблемы регулирования тарифов более характерна политическая карта 2002 г., в ней больше смещены к центру позиции группы «Народный депутат», лоббировавшей этот законопроект, а также ОВР.

Показательны изменения, произошедшие по сравнению с обще­политическим размежеванием. Позиция фракции «Яблоко» — резкая оппозиция «либеральной» реформе РАО ЕЭС и А. Б. Чубайсу. Подобное позиционирование «Яблока» встречается еще только в октябре 2003 г. во время предвыборной кампании. В то же время ЛДПР подтверждает свою готовность к конструктивному сотрудничеству в рамках парла­ментского большинства.

Отметим, что в отличие от реформы электроэнергетики, пакет зако­нов о реформе МПС был принят практически в то же время, но в более короткий срок и политически намного более спокойно. Большинство остается тем же и основано на четырех центристских фракциях, что согласуется с распределением влияния и системой отношений, устано­вившейся в конце 2002 г.

Изменения в позициях приводят к соответствующим изменениям в индексе согласованности в ключевых парах участников III созыва. Для «Единства» и ОВР (см. рис. 5.51) индекс согласованности по ТЭК

выше «общего» индекса согласованности только в 2000 г., когда не рассматривались крупные законы по ТЭК и, в то же время, между

Рис. 5.51. Индекс согласованности в 2000-2003 гг. для пар «Единство»-КПРФ, «Единство»-ОВР, КПРФ-ОВР

Рис. 5.52. Индекс согласованности в 2000-2003 гг. для пар СПС-«Яблоко», «Единство»-ЛДПР, КПРФ-«Яблоко»

ОВР и «Единством» были существенные разногласия, например из-за пакетного соглашения. В 2002 г. картина противоположная — индекс по ТЭК ниже общего индекса. Это объясняется позицией депутатов от ОВР по законам о регулировании тарифов на электроэнергию и, отчасти, по реформе РАО ЕЭС.

В паре СПС-«Яблоко» (см. рис. 5.52) в 2000 г. нет существенных различий между индексами согласованности по ТЭК и «общим», так как нет законов, которые бы их объединили или разъединили. В 2001 г. СПС и «Яблоко» объединяет закон об ОЯТ, а в 2002 г. разъединяет реформа РАО ЕЭС. «Яблоко» расходится с КПРФ в 2001 г. по зако­ну об ОЯТ, в 2002-2003 гг. по вопросам ТЭК позиции радикально сближаются, в то же время общий индекс согласованности «Яблока» и КПРФ имеет небольшую, но стабильную тенденцию к росту. ЛДПР оказывается ближе к «Единству» в 2001 г., когда по закону об ОЯТ в Думе произошел раскол, а также в 2003 г., при рассмотрении во втором чтении реформы РАО ЕЭС. В 2002 г. одобрение законов по реформе РАО ЕЭС и регулированию тарифов определялось позицией фракций НарДеп и РегРос, индекс согласованности по ТЭК для ЛДПР и «Единства» в этот год меньше «общего».

Индекс согласованности по ТЭК в паре КПРФ-АПГ (см. рис. 5.53) практически не отличается от соответствующего «общего» индекса. Показателен 2002 г. с политическим «продавливанием» реформы РАО ЕЭС и законов о регулировании тарифов — в итоге индекс согласован­ности ТЭК чуть меньше общего индекса. Похожее соотношение между индексом согласованности по ТЭК и общим индексом наблюдается в

Рис. 5.53. Индекс согласованности в 2000-2003 гг. для пар «Единство»-РегРос, «Единство»-«Народный депутат», КПРФ-АПГ

парах «Единство»-РегРос и «Единство»-«Народный депутат». В паре «Единство»-РегРос индекс по ТЭК больше «общего» в 2000 г. по причине, той же что и в паре «Единство»-ОВР — из-за «общеполи­тических» разногласий. В 2002 г. индекс по ТЭК меньше общего — причина в позиции депутатов из РегРос по уже упомянутым законам по тарифам и реформе РАО ЕЭС, рассматривавшейся в первом чтении.

В 2001 и в 2003 гг. индекс по ТЭК в паре «Единство»-РегРос близок к «общему», а в 2003 г. чуть меньше «общего». Разница между 2001 и 2003 гг. обусловлена двумя факторами — наличием «союза четырех» и отношением депутатов-одномандатников к рассматриваемым законам. В 2001 г. «общий» индекс «Единство»-РегРос согласованности меньше чем в 2003 г., поскольку «союз четырех» еще не действует в полном объеме и в то же время часть депутатов из РегРос вместе с либералами из СПС и «Яблока» голосуют против законов по ОЯТ. В итоге в 2001 г. индексы оказываются близки. В 2003 г. РегРос более согласованы с «Единством» политически, но по реформе РАО ЕЭС, которую поддер­живает СПС, часть депутатов из РегРос занимает позицию «против» — в итоге индекс согласованности по ТЭК меньше «общего» индекса.

Еще более контрастная динамика проявляется в индексе согласо­ванности по ТЭК в паре «Единство»-«Народный депутат» (рис. 5.53). В 2001 г. группа «Народный депутат» лоббирует законы по ОЯТ, и в этом их позиция ближе к «Единству». В 2002 г. НарДеп лоббирует законы о регулировании тарифов — согласованность с «Единством» меньше общего уровня. В 2003 г. группа следует «пакетным» обяза­тельствам (закон о тарифах и реформа РАО ЕЭС принимаются вместе) и поддерживает реформу — индекс по ТЭК с Единством выше «общего» индекса.

Рис. 5.54. Динамика индексов влияния для «Единства», КПРФ, ОВР в сцена­рии 0,4

Индексы влияния, рассчитанные с учетом ограничений на созда­ние коалиций, также достаточно показательно отражают смещения позиций депутатов. На рис. 5.54 представлены индексы влияния для КПРФ, «Единства» и ОВР по проблеме ТЭК в сравнении с «общими»

индексами. Индексы рассчитаны при пороге, равном 0,4 (сценарий 0,4), для индекса согласованности, рассчитанного по картам.

Для КПРФ общеполитический индекс и индекс ТЭК уменьшаются до нуля в 2002 г., когда была принята реформа РАО ЕЭС. Большее значение индекса в 2001 г. соответствует участию в одобрении пакета по ОЯТ.

Для СПС рост индекса ТЭК и его близость к общеполитическому индексу в сценарии 0,4 (рис. 5.55) в 2002 г., отражает результат, достигнутый по проблеме реформы РАО ЕЭС. В то же время высокое значение индекса для ЛДПР указывает на ключевую роль небольшой фракции в одобрении этого пакета по РАО ЕЭС.

Рис. 5.55. Динамика индексов влияния для СПС, ЛДПР и «Яблока» в сце­нарии 0,4

Для фракции «Яблоко» индекс ТЭК обращается в ноль с 2001 г., что понятно — по проблеме ОЯТ и по проблеме реформы РАО ЕЭС фракция активно и безрезультатно выступает «против». Для фракции ЛДПР индекс обращается в 0 в 2001 г., поскольку в одобрении пакета ОЯТ участвовали более крупные фракции — КПРФ и АПГ. В 2002 г. при одобрении в первом чтении пакета законов по РАО ЕЭС голоса ЛДПР играют ключевую роль. В 2003 г. индекс ЛДПР по ТЭК снижа­ется, поскольку при рассмотрении реформы РАО ЕЭС во втором чтении происходит большая, по сравнению с первым чтением, консолидация центристского большинства и в коалиции участвует СПС, небольшое число голосов у ЛДПР играет меньшую роль по сравнению с 2002 г.

Для АПГ индекс ТЭК больше общеполитического индекса в 2000 и 2001 гг. (см. рис. 5.56) — по тем же причинам, что и для КПРФ. В 2000 г. по ТЭК нет крупных законопроектов, которые существен­

но разделили бы власть и оппозицию. А в 2001 г. группа активно участвовала в проведении пакета ОЯТ. Группы «Регионы России» и «Народный депутат», очевидно, играют ключевую роль при одобрении

Рис. 5.56. Динамика индексов влияния для НарДеп, АПГ и РегРос всех крупных законопроектов по проблеме ТЭК — и по ОЯТ, и по ре­гулированию тарифов, и по реформе РАО ЕЭС. Показателен максимум для НарДеп в 2002 г. — представители этой группы лоббировали закон по регулированию тарифов, и их позиция в конечном счете решила судьбу в первом чтении пакета законов по РАО ЕЭС.

5.3.5. Особый сюжет — ставки налогообложения. Одним из постоянных сюжетов по проблеме топливно-энергетического комплекса было установление и изменение налогообложения в этой сфере. Разно­гласия между Думой и Правительством здесь носят традиционный ха­рактер: Правительство предлагает более жесткий вариант, Дума высту­пает за более низкие ставки налогообложения. Необходимо отметить, что подобные законы — бюджетообразующие, влияющие на его до­ходную часть. Поэтому, если при рассмотрении во втором (ключевом) чтении были приняты какие то поправки, отменить закон, используя даже право Президента отклонить закон, достаточно сложно, так как необходимо на базе этих законопроектов своевременно представить, рассмотреть и принять бюджет.

Подобные сценарии голосований были характерны для всех трех созывов. Но в Думе I и II созывов Правительство не располагало поддержкой большинства, и такой исход (решение вопреки мнению правительства) представляется вполне естественным. Однако, в Думе

Ill созыва Правительство уже опиралось на большинство из четырех фракций, тем не менее ситуация повторилась.

Так, в июне 2003 г. «традиционно» состоялось рассмотрение закона о внесении изменений в Налоговый кодекс (в части отмены акциза на природный газ и одновременного увеличения ставки налога на добычу полезных ископаемых при добыче природного газа, а также об индексации ставок акцизов по подакцизным товарам). В рамках закона индексировались налоговые ставки и акцизы по различным позициям, в том числе по налогу на добычу полезных ископаемых для нефтяной отрасли. Понятно, что даже незначительное изменение ставок соответствует значительным суммам в абсолютном выражении.

Основное решение по проблеме ТЭК было отражено в поправке 23. Поправка касается ставки налога на добычу полезных ископаемых для нефтяной отрасли. Правительство, в лице своего представителя С. Д. Шаталова, настаивало на ставке в 357 руб., считая, что нефтя­ные компании в результате предлагаемых мер сэкономят 11 миллиар­дов рублей, и предложило отклонить более низкую ставку 347 руб­лей. В то же время представлявший законопроект С. И. Шторгин за­явил «...что расчеты более глубокие, я бы так сказал, показали, что выпадает доходов нефтяной отрасли из бюджетной системы 4,7 миллиарда рублей в ценах2002 г. и5,2 миллиарда рублей в ценах 2004 г. И расчет, сделанный обратным счетом, дает величину став­ки347 рублей....»¹) и предложил поддержать позицию профильного комитета. В итоге, за поправку было 295 голосов «за», в том числе 79 из 83 от КПРФ (95,2% от численности фракции), 40 из 43 от АПГ, 100% от ЛДПР и «Яблока», 46 из 47 от «Регионов России», 19 из 32 от СПС, 22 из 53 от группы «Народный депутат», 33 из 54 от ОВР, 15 из 82 от «Единства» и 11 из 18 депутатов, не входящих в депутатские объединения.

Такой исход голосования, в котором формально ключевую роль играет фракция КПРФ, резко расходится с оценками согласованности позиций в июне 2003 г. и распределением влияния на любом из сцена­риев с пороговыми уровнями индекса согласованности (0,4; 0,5; 0,6).

В заключении этого раздела отметим, что специфика политического размежевания в Государственной Думе по проблеме топливно-энерге­тического комплекса заключается в наличии относительно самостоя­тельных групп влияния в этой сфере, что приводит к определенным смещениям в позициях депутатов и фракций. Другая особенность — сравнительно небольшое число голосований.

В Государственной Думе I созыва эти позиции были смещены от относительно слабой «партии власти» в сторону, акценты в принимае­мых законах были смещены в сторону государственного регулирования отрасли.

*) См. стенограмму пленарного заседания 20.06.2003 [56].

Во II созыве ключевую роль играли наличие сильной оппозиции в лице КПРФ и попытки реструктуризации естественных монополий со стороны «либералов-реформаторов», которые встречали сильное проти­водействие.

В Думе III созыва произошли принципиальные изменения. Были приняты крупные решения по реформам естественных монополий и проблеме ОЯТ. Первые были проведены за счет большинства на основе «Союза четырех» центристских фракций, но при этом наиболее важный пакет законов по реформе РАО ЕЭС был обусловлен принятием закона по регулированию тарифов, который поддерживала оппозиция.

В то же время по вопросам налогообложения на протяжении всех трех созывов сохранялась «схема», согласно которой Государствен­ная Дума принимала более низкие, по сравнению с предложениями правительства, ставки налогов для ТЭК, причем принятие решение обеспечивалось за счет коалиции оппозиционных фракций и фракций, лояльных по отношению к исполнительной власти.

Необходимо отметить, что небольшое число голосований и дели­катность проблемы сужают возможности исследования. Очевидно, что в данной тематике остается большое поле для экспертной оценки содержания законопроектов и позиций фракций, особенно в случаях, когда решения принимались подавляющим большинством голосов.