Влияние реформы Государственного Совета на деятельность государственного секретаря и Государственной канцелярии

Аппаратом Государственного Совета, его департаментов и особых присутствий, а также согласительных комиссий законодательных палат являлась Государственная канцелярия. Она состояла из высококвалифицированных юристов и ведала также систематизацией (кодификацией) законодательства.

Государственная канцелярия была многочисленным учреждением. Она состояла из людей с громкими русскими фамилиями, с высшим образованием и с «наследственной прочной культурностью»^[274]. По мнению И. И. Тхоржевского, в канцелярии находились самые культурные, самые дисциплинированные и наиболее европеизированные круги высшей

бюрократии^[275]. Работа в Государственной канцелярии требовала значительного умственного развития, большого навыка и немалого труда^[276]. В своих воспоминаниях И. И. Тхоржевский писал, характеризуя канцелярскую работу: «.. .я проводил там не только дни, но и долгие вечера, иногда далеко за полночь.»^[277].

В Государственной канцелярии и канцелярии Комитета министров концентрировались лучшие бюрократические кадры^[278], вырабатывались образцы канцелярской стилистики. Помимо лиц с громкими фамилиями там появляются люди, прошедшие научную школу и способные «быстро и объективно разбираться в сложных вопросах». Чиновники канцелярии были составителями «тех многочисленных, нередко научных записок, которыми, под скромным названием справок, подготовлялось направление того или другого предположения». В.Б. Лопухин, перешедший в Государственную канцелярию из Министерства финансов, где считался «недурным редактором», оказался там «мальчишкой и щенком». «Да, там, и только там,

— вспоминал он, — путем постепенного, со времен Сперанского, усовершенствования форм делового изложения выработались традиционно передаваемые от поколения к поколению приемы казенного писания и канцелярский стиль, поистине образцовые»^[279].

По мере увеличения числа дел, подлежащих ведению Государственного Совета, усложнялась и работа Государственной

канцелярии. В течение более чем векового ее существования в работе Канцелярии установились традиции строгого и точного исполнения служебных обязанностей^[280]. «Важность этого учреждения», — подчеркивал сын одного из чиновников Государственной канцелярии, — предопределялась «традициями, восходящими к Сперанскому», тем, что в ней «все дышало помпезностью старого режима» и «представлялась возможность ежедневно общаться с самыми высшими сановниками империи»^[281]. Служба в Государственной канцелярии давала возможность быстро достигнуть самых высоких бюрократических должностей, прежде всего министерских. По словам В.И. Гурко, она являлась «рассадником высших должностных лиц»^[282].

Многие государственные деятели начала XX века когда-либо работали в Государственной канцелярии. Министр финансов В. Н. Коковцов, министр финансов и председатель Совета министров, министр путей сообщения С. В. Рухлов, главноуправляющий землеустройством и земледелием А. С. Стишинский, а также управляющие делами Комитета и Совета министров А. Н. Куломзин и барон Э. Ю. Нольде, все они когда-либо проходили службу в Государственной канцелярии^[283].

Преобразование Г осударственного Совета не могло не отразиться и на устройстве Государственной канцелярии — органа, на который по Учреждению Государственного Совета возлагались обязанности «по делопроизводству» в Г осударственном Совете, равно как и в департаментах и особых присутствиях, а также «разработка и издание Свода законов и

местных узаконений Российской империи и Полного собрания законов (ст. 110)^[284].

О структуре Государственной канцелярии говорилось в ст. 111 Учреждения Государственного Совета^[285]. Данная статья содержала лишь общее указание на то, что в составе Канцелярии образуются отделения, управляемые статс-секретарями или помощниками статс-секретарей на правах секретарей; помимо этих должностных лиц, в Канцелярию входили делопроизводители, экспедиторы.

Государственный Совет осуществлял связь с Государственной Думой через председателя, а с другими учреждениями и лицами через государственного секретаря. Связь Сената с Государственным Советом происходила через переписку министра юстиции с государственным секретарем.

Государственный секретарь, товарищ государственного секретаря, статс-секретари, их помощники и начальник Государственной типографии назначались и увольнялись высочайшими указами Г осударственному Совету. Назначение и увольнение других чинов Государственной канцелярии зависело от государственного секретаря. Постоянный рост штатов Государственной канцелярии наблюдался с 1914 по 1917 гг. и определялся

двумя взаимосвязанными причинами — структурными изменениями и увеличением объема работы^[287].

В 1909 г. на Государственную канцелярию было ассигновано 513 тыс. рублей. На содержание государственного секретаря с товарищем тратилось 29 тыс. рублей, прочих чиновников — 405 тыс., награды и пособия — 65 тыс., канцелярские и хозрасходы — 40 тыс. На Мариинский дворец тратилось 147 тыс., в том числе на содержание прислуги — 62 тыс., на содержание зданий — 73 тыс., на награды и пособия их администрации и прислуге — 8 тыс., на ремонт зданий — 39,5 тыс. рублей^[288].

Государственный секретарь с товарищем, статс-секретари Совета с помощниками, а также делопроизводители, пристав, экспедиторы, казначей и заведующий зданиями освобождались от воинской повинности.

Сразу после открытия 27 апреля 1906 г. первой сессии Государственного Совета была учреждена комиссия из его членов для составления Наказа Совета^[289]. Делопроизводство в этой комиссии было возложено на Второе отделение по делам законодательным и статс-секретаря этого отделения Р.

Делопроизводство в комиссиях Государственного Совета как постоянных, так и временных, «учрежденных для предварительного

соображения законопроектов», также возлагалось на чиновников Государственной канцелярии^[290].

Документы, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Государственный секретарь, на ответственность которого возлагалась точность сведений, предлагаемых Совету, как и надлежащая ясность их изложения, занимал важнейшее место в системе должностных лиц в Российской империи^[291]. Должность государственного секретаря была приравнена к должности министра, соответственно, товарищ государственного секретаря состоял на правах заместителя министра.

Учреждение Государственного Совета не содержало постановлений, определяющих порядок производства дел в Канцелярии и обязанности ее чиновников, установление всех этих правил возлагалось на государственного секретаря. Так, государственный секретарь устанавливал число делопроизводителей и других назначаемых им на должности членов Г осударственной канцелярии, не выходя из пределов суммы, ассигнуемых по штатам, распределял дела по отделениям Канцелярии, устанавливал порядок

делопроизводства Канцелярии и обязанности чиновников, в том числе порядок их «присутствования» в Государственном Совете^[292].

Государственный секретарь заведовал государственной типографией, библиотекой Государственного Совета, архивом Государственного Совета и отдельными зданиями Канцелярии. В 1910 г. открыто новое здание типографии. Значительное увеличение объема деятельности типографии вызвало необходимость в постройке взамен прежних типографских помещений, обширного сооружения. На основании заданий 1908-1910 гг. действительным статским Советником Ю. Ю. Бенуа построено здание, стоимость которого составила 1 997 286 рублей^[293].

Кроме того, правилами о введении в действие Учреждения Государственной Думы на государственного секретаря возлагалась обязанность организации канцелярии Государственной Думы и управление ею до избрания Думой своего секретаря^[294]. Таким образом, вся подготовительная работа по открытию первой сессии Думы, в том числе организация работ по подготовке помещений Таврического дворца, исполнялась чиновниками Государственной канцелярии, многие из которых позднее и составили канцелярию Г осударственной Думы.

Государственный секретарь с 1908 г. присутствовал на заседаниях Совета министров и имел право доклада императору по делам кодификационной части, о направлении подготовленных Государственной канцелярией законопроектов, о личном составе ее и Государственной типографии. Он также докладывал о назначении председателя и иногда вице­председателя верхней палаты (формально) и представлял монарху сведения об ее фракционном составе. При отсутствии и председателя, и вице­

председателя государственный секретарь представлял срочные доклады по Г осударственному Совету. Через секретаря велась переписка верхней палаты с другими правительственными учреждениями (кроме Государственной Думы, переписку с которой вел председатель Совета).

После роспуска I Государственной Думы некоторые чиновники Государственной канцелярии во второй половине 1906 г., кроме выполнения своих прямых обязанностей, по просьбе председателя Совета министров временно откомандировывались в его канцелярию для ведения рассматриваемых в Совете министров законодательных дел.

Принципиальное изменение характера и порядка деятельности преобразованного Государственного Совета повлекло за собой и преобразование Государственной канцелярии в соответствии с потребностями делопроизводства в Совете. В Канцелярии были образованы отделения: 1) личного состава и общих дел; 2) Первое по делам законодательным; 3) Второе по делам законодательным; 4) финансов; 5) общего собрания; 6) Свода законов; 7) по делам Особого присутствия по отчуждению недвижимых имуществ; 8) по делам Особого присутствия для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего сената. Делопроизводство по Первому департаменту Государственного Совета было возложено на Первое отделение по делам законодательным, а делопроизводство по Второму департаменту — на отделение финансов.

Одним из основных подразделений Государственной канцелярии было Отделение Свода законов. Для работы над каждым томом Свода законов существовала определенная редакция — коллектив профессиональных корректоров^[295]. Поскольку Отделение занималось систематизацией и

кодификацией законов Российской империи, его чиновники, по сути, занимались толкованием действующих норм права. Ведь от их классификации той или иной нормы зависело, как закон будет включен в правовую систему государства, к какой отрасли окажется причислен. Из-за этого нередко возникал «конфликт» со статьями Основных законов Российской империи^[296], поскольку долгое время считалось, что они относили толкование закона к компетенции Сената. Уточнение соответствующего нормативного материала и отказ Сенату в этом полномочии происходит в начале ХХ в. не без участия Государственной канцелярии.

Согласно Учреждению Правительствующего Сената (ст. 19)^[297] к предметам ведения Первого департамента Правительствующего Сената было отнесено обнародование законов, а также указов и повелений Государя императора в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемых. После учреждения в России выборного законодательного органа к предметам ведения Первого департамента было отнесено также разъяснение сомнений по применению правил о выборах в Г осударственный Совет и в Государственную Думу. Более того, Первому департаменту было предоставлено право окончательно разрешать споры о правильности применения правил о выборах в Государственный Совет и в Государственную Думу (ст. 96).

Заметим, что прежде Сенат считался правомочным органом толкования закона, связанного с правом обнародования законов. Правда, точная формулировка подобного правомочия в законодательстве отсутствовала. Это и давало основание Ю. А. Искуль фон Гильденбандту и даже С. Е. Крыжановскому подавать императору предложения о даровании Государственной канцелярии права официального толкования законов. Как

известно, эти проекты остались без внимания, затерявшись, где-то в недрах канцелярии Совета министров.

До реформы 1906 г. вопросами кодификации занимался Кодификационный отдел при Государственном Совете. Чиновникам отдела, вменялось в обязанность определять, в какой мере поступавшие в Совет законопроекты отвечали «требованиям законодательной техники», а главноуправляющий Отделом информировал об этом Государственный Совет. После преобразований 1905-1906 гг. законодательный механизм изменился, и государственный секретарь больше не был обязан предоставлять «объяснения и заключения кодификационного характера»^[298].

В конце 1916 г. появилось отдельное временное присутствие для издания сборника местных законов, а приказом № 2 государственного секретаря от 19 января 1917 г. в составе Государственной канцелярии образовалось новое отделение местных узаконений, выделившееся из отделения свода законов, с возложением на него кодификации и издания свода местных узаконений Прибалтийских губерний, Кавказского края и Азиатской России. На отделение также возлагалось составление сборника узаконений о православном исповедании. Возглавлял отделение управляющий (помощник статс-секретаря на правах статс-секретаря). Экспедиционная часть была общая с отделением свода законов^[299].

Отделением Свода законов, кроме постоянных его трудов по составлению новых изданий и продолжений Свода, а также по изданию очередных томов Полного собрания законов, в 1906 г. были изданы: Основные государственные законы, Учреждение Государственного Совета, Учреждение Государственной Думы, Положение о выборах в

Государственную Думу и правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, росписью не предусмотренных. Кроме того было составлено Сводное продолжение 1906 г. к Своду законов в пяти частях^[300].

Отделения по делам особых присутствий ведали делопроизводством особых присутствий^[301].

В 1904 г. на освободившуюся вследствие перемещения В. Н. Коковцова (Коковцов был назначен министром финансов) должность государственного секретаря был назначен барон Юлий Александрович Икскуль фон Гильденбандт, о котором В. И. Гурко высказывался следующим образом: «Икскуль — в душе был ярым балтийцем, в смысле отстаивания баронских интересов, но, однако, тщательно это скрывал и одновременно принимал близко к сердцу общегосударственные интересы. Думается мне, однако, что опять-таки в душе он преклонялся лишь перед германской культурой и отрицал всякое культурное значение за русским народом. Редактор барон Икскуль был превосходный и законодательной техникой обладал в совершенстве. Все поступавшие при нем в департамент проекты подвергались самому тщательному рассмотрению, причем происходило это при участии всего состава служащих в отделении. Словом, происходило форменное коллегиальное совещание, состоявшее в том, что сначала лицо, которому поручалось данное дело, излагало его сущность и подвергало его всесторонней, как по существу, так и во всех его подробностях, критике; затем в обсуждении принимали участие все остальные чиновники отделения вплоть до зеленой молодежи»^[302].

Помимо прямых обязанностей по редактированию стенографических отчетов и составлению протоколов заседаний Государственного Совета, по делопроизводству комиссий, департаментов и Особых присутствий, по подготовке справок и докладов по обсуждаемым в Совете вопросам и меморий «для высочайшего благовоззрения», чиновники Государственной канцелярии по просьбе председателя Совета министров исполняли и другие функции. Так, в феврале 1907 г. для Государственного Совета Государственная канцелярия составила подробную справку о содержащихся в Своде законов постановлениях, касающихся ограничения прав российских подданных в зависимости от вероисповедания, сословий и национальности под общим заголовком: «Перечень постановлений действующего закона о различии в правах отдельных классов населения»^[303].

После образования политических группировок в Государственном Совете Государственная канцелярия вела делопроизводство и в собраниях партийных групп. С «Высочайшего соизволения на Государственную канцелярию были возложены новые обязанности по подготовке заключений на законопроекты, разрабатываемые ведомствами»^[304]. Эта последняя обязанность Канцелярии была предметом обсуждения в Совете министров. Было признано, что замечания Государственной канцелярии с оценкой вносимых министрами законопроектов с точки зрения законодательной техники и их соответствия действующему законодательству помогали существенно улучшать законопроекты. Совет министров счел, что эти замечания должны передаваться ведомствам до представления ими законопроектов на рассмотрение Государственного Совета или Думы. Рекомендации Совета министров были утверждены монархом.

Департаменты Государственного Совета, которые еще в 1895 г. обсуждали представление Государственного секретаря о необходимости устранения отступлений от порядка издания законов, довольно близко подошли к вопросу о необходимости уточнения субъекта толкования, подметив отсутствие точного определения таких сенатских функций в тогдашних основных законах. Некоторые недочеты пытались устранить в высочайше утвержденном мнении Государственного Совета от 6 июня 1905 г.^[305], где, в частности, признавалось, что оглашение новых законов в порядке положений Комитета министров и в порядке всеподданнейших докладов не соответствует точному смыслу Основных законов.

Закон от 6 июня 1905 г.^[306] положил конец дискуссии: «Признав, что оглашение новых законов в порядке положений Комитета министров и в порядке всеподданнейших докладов не оправдывается точным смыслом основных законов, в департаментах заметили: «Что же касается разъяснения, то не подлежит сомнению, что изъяснение разума законов, преподаваемое Верховной властью и имеющее обязательную силу для всех, наравне со всяким законодательным постановлением должно совершаться не иначе, как с соблюдением для издания законов порядка». Признание, что общеобязательное разъяснение закона может совершаться исключительно в законодательном порядке, предполагало обязательную отмену всех противоречащих этому положению указов, постановлений и распоряжений, которые приписывали Сенату особую функцию.

В департаментах с этим согласились. Мнение Государственного Совета постановило, что издание новых законов, не исключая временных правил,

имеющих значение закона, а также изменение, дополнение, приостановление действия, отмена и даваемое Высочайшей властью разъяснение смысла законов и временных правил происходят только в законодательном порядке, установленном Основными государственными законами. При этом подчеркивалось, что порядок издания законов может устанавливаться Высочайшими повелениями, издаваемыми в порядке верховного управления. Из этих двух посылов делался однозначный вывод, что в обязанность Правительствующего Сената возлагается не разрешать обнародования законодательных постановлений, если порядок их издания не соответствует правилам Основных Государственных законов. Такие постановления должны были возвращаться Сенатом в соответствующие ведомства с указанием, что они могут быть изданы только в установленном законом порядке. Таким образом, к компетенции Сената отнесены были только проверка порядка издания, но не толкование существа законов.

По-видимому, это Мнение Государственного Совета и послужило поводом к тому, чтобы вернуться к вопросу о субъекте официального толкования законов. Государственный Совет, в Соединенных Департаментах Законов, Гражданских и Духовных дел, Государственной Экономии и Промышленности, Наук и Торговли и в Общем Собрании, рассмотрев представление Государственного секретаря об устранении отступлений в порядке издания законов, принял во внимание, что Именным Высочайшим указом 12 декабря 1904 г. (№ 25495) было признано неотложным принятие мер к «охранению полной силы закона», прежде всего обеспечению законности, которая тогда расценивалась уже как «важнейшая в самодержавном государстве опора Престола». Обсудив этот вопрос, Комитет Министров, на который была возложена организация дела, наметил основные задачи. Устранение из законодательства отступлений от порядка издания законов было поручено Государственному секретарю. В 1908 г. Совет

министров признал, что замечания Госканцелярии, оценивающие с позиции законности и с точки зрения юридической техники вносимые ведомствами законопроекты, могут существенно улучшить качество таких законопроектов. Но Совет министров полагал, что государственному секретарю следует передавать такие замечания непосредственно соответствующим ведомствам еще до представления ими законопроектов на законодательное рассмотрение. Соответствующее Высочайшее повеление, возлагающее на Государственную канцелярию обязанность контролировать ведомственные акты с точки зрения техники, взаимной согласованности и законности^[307].

В начале деятельности реформированного Государственного Совета возникла ещё одна интересная юридическая проблема, формально связанная с уточнением компетенции Сената в деле публикации актов высших органов государственной власти, а на деле еще и возбуждающая вопрос о том, следует ли Сенату вдаваться в рассмотрение вопроса о соответствии публикуемого закона действующему законодательству, если речь идет о Наказе Г осударственного Совета и Г осударственной Думы. Конфликт между канцелярией Государственного секретаря и Сенатом разгорелся с новой силой^[308].

Определение Сената от 14 марта 1907 г. указывало на ряд несоответствий Наказа Государственного Совета нормам Учреждения государственного Совета. В частности, было указано, что, согласно ст. 74 Учреждения Государственного Совета, не принадлежащие к составу Совета лица могли приглашаться для дачи объяснений в заседания департаментов Государственного Совета (курсив мой. — А. З.). По мнению Сената,

отсутствие в Учреждении указаний на возможность приглашения посторонних лиц в заседания Государственного Совета и его комиссий означает, что приглашение не принадлежащих к составу Государственного Совета лиц в заседания комиссий Совета не разрешается», означает несоответствие закону § 44 Наказа, согласно которому в Комиссии (курсив наш. — А. З.) могли приглашаться не входящие в состав Государственного Совета лица, от которых можно было ожидать полезных при рассмотрении конкретного дела пояснений (т. е. разного рода эксперты).

Сенат полагал, что редакция § 85 Наказа тоже требовала согласования, уже со ст. 60 и 56 Учреждения государственного Совета. В этих статьях Учреждения шла речь о допустимых случаях, когда отсутствие министра при рассмотрении дела в Совете не прерывало заседания, т.е., по мнению Сената, они определяли лишь подробности внутреннего распорядка в Государственном Совете (курсив наш. — А. З.). Между тем §85 регулировал несколько иную ситуацию, когда, решая вопрос о желательности отмены или изменения действующего или издания нового закона, Государственный Совет мог определить и срок для выработки соответствующего законопроекта. Срок менее трёх месяцев мог быть определён Советом только по согласованию с соответствующим министром или главноуправляющим (ст. 56). Но оспариваемый Сенатом параграф Наказа допускал, что, если в течение семи дней после заседания, в котором состоялось решение о необходимости законодательной работы, соответствующий министр или Главноуправляющий не заявит Государственному Совету «о согласии составить законопроект в определенный Советом срок или если, по изъявлении такого согласия, законопроект не будет им внесён в этот срок, то Совет поручает выработку проекта избранной им для сего комиссии или одной из постоянных комиссий». По мнению Сената, с которым в данном случае трудно не согласиться, этот параграф Наказа касался не только

внутреннего распорядка в Г осударственном Совете, но и отношений Совета к министрам и главноуправляющим.

Интересно, что первое отказное определение, вынесенное Сенатом 12 июня 1906 г., признало соответствующей закону ст. 44 Наказа Государственной Думы, которая текстуально почти полностью соответствовала опороченной в определении от 14 марта 1907 г. ст. 44 наказа Государственного Совета. В Думском наказе речь тоже шла об экспертах, приглашаемых в комиссии: «комиссия может приглашать чрез посредство канцелярии Думы для дачи объяснений всех вообще лиц, могущих представить таковые с пользою для дела». Еще интереснее то, что ни в одном из упомянутых определений Сенат не называет статьи закона, в принципе обосновывающие его обязанность следить за соответствием статей Наказа закону и дающие ему право отказывать в публикации такого акта. Более того, в ст. 1, 2 Учреждения Сената, было ясно сказано, что «Правительствующий Сенат есть верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления в Империи, кроме высших государственных установлений». Поскольку как Государственный Совет, так и Государственная Дума бесспорно принадлежали к «высшим государственным установлениям», ни о каком праве надзора в данном случае речи быть не могло. Именно на этом настаивала Государственная канцелярия.

Тем не менее, Государственный Совет подчинился тогда указаниям Сената, исходя из того, что Наказы Думы и Государственного Совета должны были публиковаться во всеобщее сведение именно через Правительствующий Сенат (ст. 62 Учреждения государственной Думы и ст. 60 Учреждения Государственного Совета). Поэтому было признано и право Сената рассматривать содержание наказов и отказывать в их публикации по причине несогласованности тех или иных статей наказов с законами.

Согласно предложению комиссии Государственного Совета по вопросам личного состава и внутреннего распорядка, в которую было передано дело о публикации Наказа для предварительного его рассмотрения, он постановил исключить опороченные Сенатом ст. 44 и 85 Наказа. В итоге Наказ был опубликован Сенатом 12 мая 1907 г.^[309].

Весной 1909 г., по-видимому, в недрах Канцелярии Совета министров были подготовлены предложения, предусматривавшие «присоединение» Отделения Свода законов Государственной канцелярии к Канцелярии Совета министров. В компетенцию этого Особого совещания для предварительного соображения дел законодательных и верховного управления, как его предложил назвать государственный секретарь Ю. А. Икскуль фон Гильденбандт, входили бы вопросы кодификации (издание Полного собрания и Свода законов, продолжение к Своду и пр.) и подготовки экспертных заключений по поводу ведомственных законопроектов и проектов актов верховного управления. На практике это право разрешало бы министрам входить с просьбой о толковании в отношении таких административных распоряжений, которые надлежит сделать министру. Законопроекты подвергались бы тогда более тщательной экспертизе на их целесообразность и соответствие действующему законодательству^[310]. Но это предложение не получило поддержки на том забавном основании, что заинтересованные лица могут путем жалобы добиться отмены распоряжения в случае его неправильности, а это вызовет лишь раздражение высшего начальства^[311].

В связи вопросом о доступности возможных источниках толкования интересный факт приведен в воспоминаниях С. Ю. Витте. Речь шла о журналах заседаний дореформенного Государственного Совета, посвященных новой редакции Основных законов Российской империи (т. е. 23 апреля 1906 г.). Если верить автору воспоминаний, «журналы бывших заседаний, в которых участвовал граф Сольский (тогдашний председатель старого Государственного Совета — З. А.) или сам его величество, а равно и протоколы этих заседаний составляют государственную тайну»^[312].

Таким образом, Государственная канцелярия лишилась права «юридической цензуры» и, хотя помимо выполнения канцелярских функций при Государственном Совете, продолжала заниматься кодификацией, государственный секретарь перестал в обязательном порядке представлять законодателям объяснения и заключения кодификационного характера^[313].

В период с 1910 по 1911 гг. Государственной канцелярией были изданы 28-й том Третьего Полного собрания законов, заключающий в себе узаконения за 1908 г., а также следующие части Свода законов: 1) входящий в состав шестого тома Свода законов таможенный устав; 2) помещавшийся в виде приложении 1 к уставу таможенному правила об отдельном корпусе пограничной стражи — в виде особого издания в составе шестого тома и 3) очередное продолжение к Своду законов, в составе которого помещены впервые — введенные во вторую часть первого тома Свода законов — правила о порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения. Изданиям этим и очередному продолжению присвоено наименование изданий и продолжения 1910 г. Затем по делопроизводству состоящей при Государственной канцелярии временной

комиссии для составления сведений по финляндским законам и систематизации этих законов опубликованы «венгерско-хорватское соглашение 1868 г.» и «Государственно-правовое положение Великого Княжества Финляндского в Российском Государстве»^[314].

Устанавливая число отделений и определяя для них задачи, государственный секретарь Ю. А. Икскуль фон Гильденбандт стремился по возможности избежать существенных изменений как в отношении состава прежних отделений, так и в отношении подлежащих их ведению дел^[315].

Из обычных работ Г осударственной канцелярии особое внимание было обращено на порядок составления ежегодных отчетов по делопроизводству Государственного Совета. Были установлены неизменные категории, к которым все вносимые в Государственном Совете дела приурочивались бы единообразно из года в год. Для установления таких категорий самым простым и ясным критерием должна была послужить, по мнению барона Ю. А. Икскуля, система Свода законов, в соответствии с которой отчет был разделен на следующие части:

Отделение I: 1) Православная Церковь; 2) государственная оборона; 3) учреждения; 4) повинности; 5) уставы казенного управления; 6) законы о состояниях; 7) законы гражданские и межевые; 8) государственное благоустройство; 9) уставы благочиния; 10) законы уголовные; 11) судоустройство и судопроизводство. Отделение II: дела государственного хозяйства.

Отделением Свода законов, кроме постоянных его трудов по составлению новых изданий и продолжений Свода, а также по изданию очередных томов Полного Собрания законов, в 1906 г. были изданы

Основные Государственные законы, Учреждение Государственного Совета, Учреждение Государственной Думы, Положение о выборах в Государственную Думу и Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов^[316].

Кроме того, в 1906 г. Государственной канцелярией был подготовлен Сборник постановлений, изданных в порядке ст. 87 Основных Государственных законов. Этот сборник имел целью: 1) объединить в одном издании постановления за 1900-1907 гг. и 2) указать те перемены, которые были внесены этими временными постановлениями в правила действующего законодательства.

Кроме указанных трудов Отделения Свода законов в 1907 г. было напечатано дополнение к изданному еще в 1900 г. труду помощника статс- секретаря Н. Н. Корево: «Об изданиях законов Российской империи», а также изданы утвержденные государственным секретарем 25 октября 1907 г. «Формы, соблюдаемые в продолжениях и новых изданиях Свода законов» и «Порядок кодификационных работ по Своду законов»^[317].

Канцелярия сохраняла с XIX в. роль «гвардии гражданского ведомства». Ее чиновники часто переходили на руководящую работу в другие ведомства. В частности, в 1906-1908 гг. канцелярия и приставская часть Государственной Думы состояли в основном из служащих Государственной канцелярии. В последующем выходцы из нее продолжали возглавлять думскую канцелярию.

С 1909 г. структура Государственной канцелярии в основном сохранялась неизменной. Государственным секретарем во время войны было упразднено Третье законодательное отделение, зато был создан справочный отдел. В него из отделения Общего собрания была передана

стенографическая часть, из отделения общих дел — особое делопроизводство по делам председателя (два чиновника, которые вели его служебную переписку). В 1917 г. было образовано отделение местных узаконений. Возросло и число служащих ГК. В феврале 1917 г. в ГК числилось 389 классных чиновников, в Государственной типографии — 21^[318].

Между Государственным Советом и Государственной Думой нередко возникали разногласия по поводу технических приемов выражения законодательных положений. Для их устранения, а также с целью приведения законопроектов к «необходимому внешнему единообразию», Государственный секретарь и секретарь Государственной Думы в 1913 г. образовали особое совещание, куда вошли чиновники Государственной канцелярии и Канцелярии Государственной Думы. Совещание подготовило правила, которые по договоренности Государственного секретаря и секретаря Государственной Думы стали применяться в делопроизводстве подведомственных их канцелярий^[319].

Правила были признаны вполне «целесообразными», и их использование председателем Совета министров В. Н. Коковцовым рекомендовалось ведомствам при составлении ими законопроектов.

Доводить до избирателей информацию о том, что делают члены Государственного Совета, были призваны отчеты о заседаниях общего собрания Государственного Совета, которые, согласно ст. 41 Учреждения Государственного Совета, составлялись «присяжными стенографами и по одобрению председателем Совета», допускались «к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях». Присяжные стенографы, состоявшие при Г осударственной канцелярии, перед принятием обязанностей стенографа

приносили присягу, являющуюся доказательством правильности всех действий и фактов, изложенных в отчетах^[320].

Изданием стенографических отчетов в какой-то мере восполнялось общее начало публичности парламентских заседаний, поскольку присутствовать в Государственном Совете во время его заседаний могло только ограниченное число посетителей. К стенографическим отчетам предъявлялось обычное требование: содержать достоверные сведения^[321]. На практике под этими критериями подразумевалась добросовестная передача информации. В связи с критерием достоверности возникал вопрос об объеме отчета. Должно ли в отчете быть отражено заседание целиком?

Анализ соответствующих статей Учреждения Г осударственного Совета и его Наказа показывает, что отчет должен предоставлять общую картину дебатов по известному вопросу, независимо от времени, которое было затрачено на его обсуждение: несколько заседаний или несколько минут^[322].

Если речь какого-то члена Государственного Совета была прореферирована и по этому поводу член Совета высказал замечание, то все сомнения разрешались председателем Государственного Совета: до опубликования стенографического отчета каждому выступавшему члену направлялась та часть отчета, в которой излагалось его выступление. Подготовленный к опубликованию стенографический отчет вместе с замечаниями представлялся председателю Государственного Совета, который разрешал публикацию отчета только после того, как были сняты все вопросы, устранены все сомнения.

Составление отчета было обязанностью Государственной канцелярии. Ни закон, ни практика не проводили принципиального различия между полными и сокращенными отчетами. Одобренный председателем отчет скреплялся Государственным секретарем^[323].

В 1909 г. на посту государственного секретаря Ю. А. Икскуль фон Гильденбандта сменил А. А. Макаров. Макаров, к слову, был расстроен своим назначением. В своей речи, произнесенной 9 января 1909 г. при представлении ему членов Государственной канцелярии, Макаров говорил, что в должность вступает не без некоторого смущения, так как до сих пор его деятельность протекала вдали от трудов Государственной канцелярии^[324]. На посту госсекретаря пробыл не так долго, в октябре 1911 г. его сменил С. Е. Крыжановский. Как писал Витте в своих воспоминаниях: «...Крыжановский был собственно головою Столыпина и головою хитрою»^[325].

В воспоминаниях князя Н. Д. Жевахова есть любопытный эпизод. В 1916 г. встал вопрос о создании должности второго помощника обер- прокурора Святейшего Синода, однако Государственная Дума не хотела отпускать кредита для создания этой должности. Для того, чтобы решить этот и другие вопросы положительно, в Совете министров встал вопрос о применении известной ст. 87 основных законов^[326], согласно которой во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров мог сделать соответствующее представление Государю Императору непосредственно.

Правда, формально мера эта не могла вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры должно было прекращаться, если соответствующим Министром или Главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет.

Таким образом, в Совете министров собирались ждать роспуска Думы и отложить решение вопроса до лета. Н. Д. Жевахов поделился своими сомнениями с С. Е. Крыжановским, который разумно посоветовал применить ст. 11 Основных законов^[327], которая предусматривала, что Государь Император, в порядке верховного управления, издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов. Иными словами, Совету министров достаточно было внести предложение и изыскать содержание на должность, а остальное предоставить царю. Что, собственно, и получилось сделать^[328].

Однако же к С. Е. Крыжановскому обращались не только за дополнительными юридическими комментариями, но гораздо чаще и по существу того или иного вопроса или законодательного предположения. Талантливый правовед, он умел творчески применять существующее законодательство, фактически толкуя его. И нередко мнение С. Е. Крыжановского предрешало судьбу законопроекта, изменяя его первоначальное направление, еще задолго до внесения последнего в Совет министров. Но даже застигнутый в Совете министров, законопроект

подвергался иной раз всякого рода переделкам и изменениям соответственно указаниям Государственного Секретаря.

Еще один характерный случай произошел в 1916 г., когда Совет Министров под председательством А. Ф. Трепова отклонил ходатайство Синода об ассигновании 30000 в пособие пленным священникам. Тогда С. Е. Крыжановский дал Н. Д. Жевахову совет в случае отклонения ходатайства потребовать созыва соединенного заседания Совета Министров и Синода. Несмотря на то, что такого прецедента в практике прежде не было, совет имел успех. Причем, дан он был на основаниях, предусмотренных существующими нормами, поскольку существовало утвержденное Его Величеством постановление Совета министров, согласно которому в случаях разногласия, для разрешения спорных вопросов созываются соединенные заседания Совета министров и Синода.

Еще одним примером юридической консультации С. Е. Крыжановского можно считать обсуждение в Совете министров законопроекта об обеспечении на случай болезни рабочих и вольнонаемных служащих в заводских и технических предприятиях Министерства финансов от 12 декабря 1913 г. Принятый 23 июня 1912 г^[329]. закон «Об обеспечении рабочих частных заводских предприятий на случай болезни», предусматривал внесение в установленном порядке соответствующими Министрами или Главноуправляющими в течение года со дня обнародования этого закона, своих предложений о таком же обеспечении лиц, занятых в предприятиях, принадлежащих государственным управлениям и обществам железных дорог общего пользования. На вышеупомянутом заседании Совета министров разбиралось привилегированное положение государственных

рабочих, их лучшее обеспечение, по сравнению с рабочими, работающими на частных предприятиях.

Совет министров при подробном обсуждении этого проекта обратил внимание лишь на отдел V заключительной части предлежащего представления, предусматривающий ответственность управляющими частными предприятиями за допущение до истечения установленного срока служащих в предприятиях Министерства финансов рожениц к работам по найму. Согласно правильному замечанию Государственного секретаря, приведенному отделу V надлежало бы придать нижеследующее изложение:

«V. Уложение о Наказаниях уголовных и исправительных (Св. зак., т. XV, изд. 1885 г.) дополнить статьею 1404 следующего содержания:

1404. Заведывающие (владельцы или управляющие) предприятиями, на которые распространяется действие Положения об обеспечении рабочих на случай болезни (Св. зак., т. XI, ч. 2, Уст. Пром., ст. 156, прил. II, по прод. 1912 г.), виновные в заведомом допущении рожениц, служащих в предприятиях Министерства финансов, к работам по найму ранее истечения четырех недель со дня родов, подвергаются: денежному взысканию не свыше ста рублей или аресту не свыше одного месяца»^[330].

Очевидно, что С. Е. Крыжановский занимал исключительное место среди министров. Если отдельный министр, как правило, имел запас знаний лишь в рамках предметов ведения своего ведомства, то Государственный Секретарь обязан был иметь совсем иную эрудицию, иметь представление о государственной жизни в полном объеме и обладать универсальными познаниями во всех областях государственного управления. При этом следует иметь в виду, что непререкаемость авторитета конкретного Государственного секретаря во многом определялась его личными

качествами. Фактически Государственному Секретарю была отведена очень скромная роль в Совете министров, и участие его в совещаниях исчерпывалось лишь декларативными предложениями, в которых существа дела он никогда почти не касался. Закон ему такого права не предоставил, в силу Высочайшего повеления, на котором основывалось участие Государственного Секретаря в Совете министров: он имел возможность лишь высказать свои замечания "преимущественно по соотношению намечаемой меры со Сводом Законов", т. е. со стороны формальной.

Деятельность Сергея Ефимовича сводилась в основном к проблемам, связанным с его юридическим и государственным опытом, в большинстве случаев только в рамках деятельности Государственной канцелярии. Единственным случаем, когда можно говорить о полноценном участии С. Е. Крыжановского в проводимых преобразованиях в это время, являлся польский вопрос^[331].

Вопрос о Холмской Руси для Крыжановского имел особое значение, так как он знал язык и историю Польши, провел свое детство частично в Подольской губернии, а также в Седлеце, Варшаве, где служил его отец, и на Холмщине. Что касается государственного значения, то ввиду большого количества русского православного населения в этом крае, вопрос вызывал острую полемику^[332]. Выдвигались идеи выделения Холмщины в отдельную внутреннюю губернию России. Была создана специальная комиссия, созвано несколько совещаний, но все они не имели никаких серьезных последствий, несмотря на самое активное участие Крыжановского^[333].

Летом 1912 г. С. Е. Крыжановскому было поручено премьер- министром В. Н. Коковцовым редактировать Царский Манифест по случаю столетия Бородинского сражения^[334][335]. Он не одобрил первоначальный вариант редакции, отметив: «Не говоря о вычурности выражения «великое дело изгнания» и неудобном созвучии слов «дело» и «пределы», само согласование неправильно, ибо изгнать «далеко за пределы» невозможно, потому что за пределами кончается изгнание и начинается

335

преследование...» .

Реформа 1906 г. привела к значительному уменьшению роли Государственной канцелярии. Она лишилась положения «юридического цензора», не отмечено ее влияние на решения новых департаментов и особых присутствий Государственного Совета в 1906-1917 гг. Тем не менее, помимо выполнения канцелярских функций при общем собрании Государственного Совета, Государственная канцелярия продолжала заниматься систематизацией российского законодательства.

Февральская революция 1917 г. привела к фактическому упразднению Государственного Совета. Деятельность Совета прекратилась сразу же после революции^[336]. Судьбу Государственного Совета разделила и Государственная канцелярия. 5 марта 1917 г. постановлением Временного правительства она была передана в ведение Государственной Думы. 19 сентября штат и дела Отделения Свода законов (а также библиотека и архив Государственного Совета) были переданы вновь образованному Кодификационному отделу при

Сенате. А 14 декабря 1917 г. постановлением Совета народных комиссаров Государственная канцелярия была полностью ликвидирована^[337].

Итак, устройство обновленного Государственного Совета строилось на компилировании усредненных черт верхних палат ряда зарубежных государств и специфики российского совещательного учреждения 1801­1905 гг. Важнейшей особенностью преобразования законосовещательного Государственного Совета в верхнюю палату законодательного представительного органа оказалось сохранение в её структуре старых подразделений с соответствующими судебно-административными функциями. Это усложняло работу как Государственного Совета в целом, так и его организационного и компетенционного «сердца» — Государственной канцелярии.

С момента образования Государственного Совета характер подготовки документов к рассмотрению и обсуждению в высших органах государственной власти открывал большие возможности для произвола чиновников канцелярии. Так, практика оформления заседаний журналами, в которых прения записывались в обобщенном виде, приводила к неточному отражению событий, а иногда и к их фальсификации. Нередко нарушался порядок рассмотрения и утверждения документов. Работники канцелярий не только вели делопроизводство, но и редактировали вносившиеся на обсуждение законопроекты. Глава канцелярии имел большую власть. На примере деятельности Государственного Совета министр внутренних дел П. А. Валуев признавал, что члены аппарата управления — «ничто, председатель — кое-что, государственный секретарь — все». От него зависела очередность рассмотрения документов, подготовка журналов, составление меморий, доклад царю.

Таким образом, реформа 1906 г. привела к существенным изменениям статуса Общего собрания, которое и стало воплощать в себе парламентскую роль реформированного Государственного Совета. Между тем два оставшихся департамента в сущности сохраняли свое значение важных справочно-консультационных структур при императоре. Не случайно все подготовленные департаментами деловые бумаги направлялись непосредственно императору или в сенат, минуя Общее собрание. Особо следует упомянуть судебно-процессуальную роль, которой оказался наделен Первый департамент.

Следует констатировать и значительное уменьшение роли Государственной канцелярии. Она постепенно лишилась положения «юридического цензора», не отмечалось ее сколько-нибудь серьезное влияние на решения новых департаментов и особых присутствий Государственного Совета в период 1906-1917 гг. Вместе с тем, помимо выполнения канцелярских функций при общем собрании Государственного Совета, т.е. при верхней законодательной палате, Государственная канцелярия продолжала заниматься систематизацией российского законодательства, хотя государственный секретарь не был обязан представлять законодательным палатам объяснения и заключения по работам «кодификационного» характера.