Анализ распределения влияния в Государственной Думе III созыва по тематике «Социальная политика»

Социальная политика представляет собой область деятельности законодателей, наиболее подверженную оппозиционному и популист­скому влиянию. Практически для любого депутата или депутатского объединения важно продемонстрировать свою самостоятельность и за­боту об интересах избирателя, а голосования по вопросам социальной политики — крайне подходящий случай.

В то же время относительно голосований по социальной политике необходимо отметить еще одну особенность: в целом достаточно много законов и постановлений принималось значительным большинством — более 300-350 голосов, поскольку даже лояльная к Правительству фракция «Единство» готова была демонстрировать активность в со­циальной сфере, не обладая тогда еще большинством для поддержки «непопулярных» законов. Поэтому в отдельные месяцы набирается немного голосований по вопросам социальной политики, вызывавших раскол в Думе.

Голосования с «конституционным большинством» голосов «за» неинформативны для оценки различий в отношениях между фракция­ми и поэтому они исключались из рассмотрения.

Отметим, что защита принципов социальной политики, оставшихся в наследство от советской системы, является важной идеологической составляющей политики КПРФ. Понятно, что в этих вопросах позиция левых фракций будет особенно принципиальной. Кроме того, можно предположить, что в Государственной Думе III созыва индекс согла­сованности позиций, построенный на основе голосований по вопросам социальной политики, окажется для КПРФ, а также групп «Народный депутат» и «Российские регионы», состоящих из депутатов-одноман­датников, несколько выше индекса, оцененного по всем политически информативным голосованиям.

сто также для КПРФ и фракции «Яблоко», в силу ее социал-демокра­тической ориентации и «принципиальности» по отношению к власти.

Напротив, в отношениях этих групп с фракцией «Единство» можно скорее ожидать уменьшения индекса. С другой стороны, для вла­сти становится более важной роль ЛДПР, несмотря всего лишь на 12-15 голосов этой фракции. Наконец, в отношении фракции СПС ситуация двойственная. С одной стороны фракция претендовала на роль идеологического союзника власти. Основные идеи социальных реформ — переход от распределительной к накопительной пенсионной системе, переход от системы дотаций и перекрестного финансирования к 100% оплате услуг и системе адресных субсидий в области ЖКХ и электроэнергетики, замена льгот на денежное довольствие (для воен­нослужащих) — разделялись СПС, а лидеры фракции еще во времена Думы II созыва были в числе инициаторов реформ (Б. Е. Немцов). В то же время, оказавшись вне большинства на основе «Союза четырех», СПС во многом утратил возможность идеологически и голосами депу­татов влиять на содержание социальных реформ.

И, конечно же, нас будет интересовать, насколько скажутся на распределении влияния изменения в отношениях фракций, обусловлен­ные такой спецификой социальной политики, с какими событиями в деятельности российского парламента они будут связаны, как они ха­рактеризуют действия парламентариев, фракций и депутатских групп.

Исходные данные. Для оценки согласованности позиций групп из всего списка политически информативных голосований, использовав­шихся для общей оценки распределения влияния, были отобраны голо­сования по вопросам социальной политики. К ним относятся вопросы пенсионного законодательства, социальных льгот и пособий, трудово­го законодательства, а также заявления, постановления, депутатские запросы по этим проблемам. Кроме того, это голосования по пригла­шению в Думу и оценке работы членов правительства, ответственных за социальную политику. Группы законодателей рассматривались те же, что и при оценке влияния по политически информативным голосо­ваниям.

Индекс согласованности позиций групп рассчитывался по данным голосованиям, а индекс влияния Банцафа оценивался в условиях ограничений на создание коалиций, обусловленных пороговым уровнем индекса согласованности. Так же как и ранее, рассматривалось три пороговых уровня: 0,4, 0,5 и 0,6. Из рассмотрения исключались коа­лиции, в которых минимальный по всем парам индекс согласованности позиций был меньше соответствующего порогового уровня.

Цель исследования состояла в выявлении характерных особенно­стей политического поведения групп и фракций в Российском парла­менте III созыва в рамках тематики «Социальная политика».

Для характеристики изменений в отношениях групп по вопросам социальной политики рассмотрим динамику индекса согласованности позиций для фракций ОВР, СПС, «Яблоко», групп «Народный депу­

тат» и «Регионы России» с «эталонной» лояльной к власти фракцией «Единство» и «эталонной» оппозиционной фракцией КПРФ.

На рис. 5.10 приведена динамика индекса согласованности позиций по социальной политике (далее — СП-индекс согласованности пози­ций) в парах «Единство»-ОВР и «Единство»-КПРФ в сравнении с аналогичными индексами для этих пар, оцененными по всем полити­чески информативным голосованиям. В паре «Единство»-ОВР отличия в индексах после июля 2001 г. несущественны для расчета индексов

Рис. 5.10. Динамика индекса согласованности для фракций «Единство» с фрак­циями КПРФ и ОВР (социальная политика)

влияния с пороговым уровнем индекса согласованности позиций не более 0,6. В то же время, можно обратить внимание на большую, по сравнению с общим уровнем, согласованность позиций в период с октября 2001 г. по май 2002 г. — в осеннюю сессию принима­лись пакет законов по пенсионной реформе и новый трудовой кодекс, весной — закон о гражданстве, закон о денежном довольствии для военнослужащих. Показательно падение индекса в октябре 2003 г. почти до уровня 0,6 — следствие предвыборной кампании.

преки мнению правительства (например, было преодолено вето Совета Федерации на Федеральный закон «О внесении изменений в статью 7 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Россий­ской Федерации"»).

Индекс согласованности позиций по социальной политике в па­ре КПРФ-«Единство» практически во всех случаях меньше или не превышает обычного индекса, что можно было ожидать: социальная политика — сфера, в которой коммунисты занимают наиболее прин­ципиальную позицию. Исключения лишь подтверждают это правило: в мае 2002 г. закон о гарантиях военнослужащим, увольняемым в запас, в противовес конфликтному закону об обороте земель сельско­хозяйственного назначения, а в январе и марте 2003 г. — «сложные» голосования по положению в ЖКХ и реформе ЖКХ (поправки со стороны «Единой России»), Показателен очень низкий уровень индекса в уже упоминавшийся период с ноября 2001 г. по апрель 2002 г., когда принимались базовые законы по социальной тематике (пенсионная реформа, трудовой кодекс и другие).

Рис. 5.11. Динамика индекса согласованности для группы «Народный депутат» с фракциями КПРФ и «Единство» (социальная политика)

На рис. 5.11 приведена динамика индексов согласованности группы «Народный депутат» с фракциями КПРФ и «Единство» по вопросам социальной политики в сравнении с соответствующими индексами, оцененными по всем политически информативным голосованиям. От­

метим, что эти первые два индекса отрицательно коррелированны: рост индекса согласованности с КПРФ, как правило, означает уменьше­ние согласованности с «Единством» ^[11]).

Напротив, другой участник «Союза четырех» — депутатская группа «Регионы России» ведет себя по отношению к фракции «Единство» в области социальной политики менее согласованно и более прин­ципиально, что, в конечном счете, сказывается на оценке индексов влияния при ужесточении условий образования коалиций (рис. 5.12). Наиболее принципиальные отклонения, когда СП-индекс оказывается

Рис. 5.12. Динамика индекса согласованности для группы «Регионы России» с фракциями КПРФ и «Единство» (социальная политика)

меньше «обычного» индекса, наблюдаются во время осени 2001 - весны 2002 г., а также в феврале-марте 2003 г. и в октябре 2003 г.

В отличие от группы «Регионы России», СПС в области социальной политики оказывается, в основном, более согласован с «Единством» по сравнению с «общим» уровнем согласованности (рис. 5.13). СП-индекс согласованности позиций СПС и «Единства» уже в первые полгода работы Думы оказывается выше «обычного» индекса (0,6 и 0,45 в январе-феврале, ~ 0,62 и 0,6 в марте-апреле, ~ 0,65 и 0,51 в мае, 0,65 и 0,57 в июле). Показательно, что в «ключевой» для социальной политики период с осени 2001 г. до весны 2002 г. СП-индекс согласо­ванности СПС и «Единства» также оказывается выше «обычного».

Рис. 5.13. Динамика индекса согласованности для фракции СПС с фракциями КПРФ и «Единство» (социальная политика)

В такой позиции просматривается расчет на то, что в социальной политике (как и в целом) «партией власти» будет реализовываться либеральная программа СПС, а сама фракция окажется в числе союз­ников «Единства».

большинство социальных законов, с инициативой или в поддержку которых выступает СПС (закон о детских пособиях неработающим, обращения по поводу закона о гражданстве и др.). Несмотря на это СП-индекс СПС и «Единства» держится на уровне не менее 0,6 по февраль 2003 г. (второе чтение по реформе электроэнергетики), и только после этого опускается ниже 0,5 в марте-апреле и июне, когда рассматриваются во втором и третьем чтении реформа ЖКХ, а также реформа местного самоуправления и другие законы.

Отметим, что СП-индекс согласованности СПС с «Единством» от­рицательно коррелирован с СП-индексом СПС с КПРФ (коэффициент корреляции равен — 0,8), рост одного сопровождается падением дру­гого и наоборот. Наконец, падение индекса в октябре-ноябре 2003 г. выглядит как признание того, что ставка на сотрудничество с властью осталась нереализованной.

В отличие от СПС, фракция «Яблоко» проявляла принципиальность и оппозиционность, прежде всего в вопросах социальной политики (рис. 5.14). Отметим, что эта принципиальность и оппозиционность на-

Рис. 5.14. Динамика индекса согласованности для фракции «Яблоко» с фрак­циями КПРФ и «Единство» и для ЛДПР и «Единство» (социальная политика)

чинает проявляться достаточно рано — уже осенью 2000 г. А с ноября 2001 г. СП-индекс «Яблоко»-«Единство», за исключением 1-2 месяцев,

не превышает 0,4. В 2003 г. данный индекс опускается до уровня 0,3 в весеннюю сессию и до уровня 0,2 — осенью, в ноябре он составляет 0,1. По очень большому числу социальных вопросов, в отличие от экономических, «Яблоко» голосует вместе с КПРФ, что проявляется в превышении СП-индекса согласованности с КПРФ над «обычным» индексом и в его росте, особенно заметном с осени 2002 г. Необходимо отметить, что небольшая численность фракции «Яблоко» не давала возможность сформировать большинство только за счет коалиции с коммунистами, аграрной депутатской группой и части депутатов-одномандатников.

Относительно ЛДПР (рис. 5.14) отметим, что в вопросах социаль­ной политики эта фракция старалась поддерживать власть, когда эта поддержка была необходима власти и давала возможность сыграть ключевую роль при собственном небольшом числе голосов. Вопросы социальной полйтики, по которым другие фракции старались проявить

Рис. 5.15. Динамика индекса Банцафа для фракций «Единство» и КПРФ в сценарии 0,4 (социальная политика)

«заботу об избирателях», оказывались наиболее «удобны» для такой линии поведения. Практически все месяцы СП-индекс для ЛДПР и «Единства» оказывается больше «обычного» индекса согласованности позиций и выше уровня 0,6, а в период осени 2001-весны 2002 г. и в осеннюю сессию 2003 г. — на уровне 0,8 (уровень «ближайших союзников»).

То, что социальная политика оказывается тем полем деятельно­сти, на котором можно продемонстрировать свою самостоятельность и оппозиционность, хорошо иллюстрирует динамика индексов Банцафа для «Единства» и КПРФ при пороговом уровне для СП-индексов со­гласованности равном 0,4. До создания «Союза четырех» СП-индекс влияния для «Единства» сильно колеблется и во втором полугодии 2000 г. оказывается меньше «обычного». Ключевую роль здесь играет позиция групп «Народный депутат» и «Регионы России», а также ОВР. В частности, вопреки позиции «Единства», в октябре организуется большинство по закону о детских пособиях, принимаются в первом чтении изменения в пенсионные законы по проблемам исчисления пенсий и военных пенсий, в ноябре принимается закон о ставке первого разряда ЕТС, в декабре — поправки при рассмотрении в третьем чте­нии закона о федеральном бюджете (эпизод, резко контрастирующий с рассмотрением бюджета осенью 2003 г., когда в первом и втором чтении не было принято ни одной поправки).

В то же время, после начала объединения «Единства» и ОВР в партию «Единая Россия», СП-индекс Банцафа для «Единства», так же как и «обычный» индекс в сценарии 0,4, «стабилизируется», а СП- индекс для КПРФ падает до нуля. Отклонения от такого распреде­ления, характерного и для «обычных» индексов, не очень значитель­ны и легко интерпретируемы. В феврале-марте 2002 г. они связаны с уже не раз упоминавшимся рассмотрением законов о гражданстве; в ноябре-декабре 2002 г. и январе и марте 2003 г. — прежде всего, с рассмотрением различных вопросов по ЖКХ, а в октябре и ноябре — с традиционной предвыборной активностью депутатов.

Изменения СП-индекса Банцафа для фракций «Единство» и КПРФ при ужесточении требований к образованию коалиций в сценариях 0,5 и 0,6 также являются иллюстрацией того, как и в каких ситуа­циях проявление оппозиционности законодателей в части социальной политики сказывается на распределении влияния в Думе III созыва. Во-первых, только в декабре 2001 г. СП-индекс «Единства» в сцена­рии 0,6 оказывается больше обычного индекса, который обращается в ноль (отметим, что январь 2002 г., пожалуй, не показателен, значение СП-индекса для «Единства», равное 0,25, получилось за счет законов, снимаемых с рассмотрения, а нулевое значение обычного индекса — следствие «посленовогодней» активности группы НарДеп по рассмот­рению закона «О национализации»).

Наличие высоких значений СП-индекса влияния в жестком сцена­рии 0,6 в октябре-декабре 2001 г. говорит о том, что для проведения нужных социальных законов на этот момент власти удалось сфор­мировать «консолидированное» большинство. В то же время падение СП-индекса «Единства» до 0 в период с октября 2002 по февраль 2003 г. отражает определенную «самостоятельность» депутатов-одно­мандатников из групп «Российские регионы» и «Народный депутат».

Падение «обычного» индекса «Единства» в сценарии 0,6 вместе с нулевым значением СП-индекса в марте 2003 г. также подтверждают эту гипотезу: в марте голосования по социальной тематике имеют

Рис. 5.16. Динамика индекса Банцафа для фракций «Единство» и КПРФ в сценарии 0,6 (социальная политика)

больший вес за счет рассмотрения во втором чтении реформы ЖКХ. Отметим также, что в мае нулевое значение СП-индекса для «Един­ства» связано с серией голосований по «социальным» законам, причем некоторые удалось принять в первом чтении (Закон об изменении Закона о гражданстве (граждане СССР) N297386-3), а по пенсионному закону, касающемуся нестраховых периодов, было собрано большин­ство, хотя и недостаточное для преодоления вето Совета Федерации.

Обобщая, можно сказать, что изменения в позициях депутатов и фракций Государственной Думы, обусловленные социальной тематикой вопросов, не приводят к значительному уменьшению влияния партии власти в лице «Единства». Отчасти это объясняется позицией СПС и ЛДПР, компенсирующих «потери» от проявлений самостоятельности депутатов из групп «Регионы России» и «Народный депутат». В то же время можно говорить, что социальная тематика сокращает потенциал влияния для партии власти — способность формировать большинство при ужесточении условий на образование коалиций. Наконец, необ­ходимо отметить, что для принятия ключевых социальных законов — пакету по пенсионной реформе и трудовому кодексу — необходимое большинство было реализовано.

Рассмотрение динамики СП-индексов влияния для других фракций и групп позволяет обратить внимание на некоторые особенности и по­следствия их политического поведения. Отметим, что потенциальный интерес представляют фракции СПС, «Яблоко», ЛДПР и депутатские группы «Народный депутат» и «Регионы России». Динамика индек­сов для ОВР и АПГ практически повторяет динамику соответственно «Единства» (с осени 2001 г.) и КПРФ — вследствие высокой согласо­ванности позиций, и потому менее интересна.

Что касается СП-индекса Банцафа для СПС в сценарии 0,4, наи­более интересным и важным представляется сравнение с «обычным» индексом в период с января по июнь 2002 г. (рис. 5.17). Отметим, что высокие, относительно «обычного» индекса, значения в первом полу-

Рис. 5.17. Динамика индекса Банцафа для фракций СПС и «Яблоко» в сцена­рии 0,4 (социальная политика)

годии 2000 г. объясняются высокой согласованностью с «Единством» в этот период, основанной на ожиданиях партнерства и союзнических отношений. Но в 2002 г. ситуация меняется. Эта же близость (без взаимности) к «Единству» оказывается причиной падения индекса в феврале и особенно в марте 2002 г. Формально это получается за счет рассмотрения ряда законов (о гражданстве, о денежном довольствии военнослужащих), сопровождающегося разногласиями внутри «Союза четырех». С точки зрения выбранной модели, по вопросам социальной политики в сценарии 0,4 в феврале становятся допустимыми коалиции между КПРФ и группой «Регионы России», а в марте — еще и коали­

ции между КПРФ и группой «Народный депутат». Это означает, что становятся допустимыми выигрывающие коалиции с участием КПРФ, причем в феврале СПС участвует в коалициях с КПРФ, а в марте — нет (см. рис. 5.17). Следствием этого является падение индекса.

Для фракции «Яблоко» показательно то, что СП-индекс в сценарии 0,4 оказывается в большинстве случаев ниже, чем «обычный» индекс влияния, и часто обращается в ноль. Маленькое количество голосов не позволяет организовать выигрывающую коалицию без крупных и идеологически близких союзников в оппозиции. Рост СП-индекса во время предвыборной кампании можно рассматривать как подтвержде­ние этого правила. Причина роста СП-индекса — «предвыборное» оппо­зиционное поведение групп «Народный депутат» и «Регионы России». В конечном счете, принципиальность «Яблока» в социальной политике не дает ощутимых результатов.

Рис. 5.18. Динамика индекса Банцафа для групп «Регионы России» и «Народ­ный депутат» и ЛДПР в сценарии 0,4 (социальная политика)

Для групп «Регионы России» и «Народный депутат» (рис. 5.18) отметим, что стабильность СП-индекса влияния в сценарии 0,4 на фоне изменений в индексе для фракции «Единство» обеспечивается за счет того, что эти группы и в коалиции «Союза четырех» играют ключевую роль. В то же время, допуская (согласно используемой здесь модели) возможность коалиции с КПРФ, они также остаются в выиг­рыше. Показательно высокое значение СП-индекса влияния для группы

НарДеп в сценарии 0,4 в феврале-марте 2002 г., «достигнутого» за счет идеологически разных коалиций.

Наконец, отметим, что для ЛДПР близость к власти в вопросах социальной политики оказывается удобным способом поддерживать индекс влияния на приемлемом для себя уровне. Иллюстрацией к это­му тезису служит разница между «обычным» и СП-индексами влияния весной 2003 г. (рис. 5.18).

5.3.