<<
>>

Порядок та способи ухвалення рішень Радою Європейського Союзу

Рада Європейського Союзу є головною інституцією, що ухвалює рішення. Згідно зі ст. 249 ДЄС «.. .Європейський Парламент (спільно з Радою), Рада й Комісія розроблюють регламенти, видають директиви, ухвалюють рішення, надають рекомендації та напрацьовують пропозиції».

На відміну від Європейської Ради, яка є головним органом, що ініціює укладання нових договорів, Рада бере участь у створенні вторинного законодавства.

Рада діє як законодавець, коли вона приймає юридично обов’язкові для держав-членів норми, що входять до постанов, директив, рамкових документів або рішень на основі відповідних положень засновницьких договорів, окрім тих рішень, які стосуються прийняття внутрішніх норм, адміністративних чи бюджетних актів, актів щодо регулювання відносин між інституціями або міжнародних відносин, а також актів, що не мають обов’язкової юридичної сили (наприклад, висновків, рекомендацій або резолюцій). Рада також утримується від ухвалення актів, які не передбачено засновницькими договорами.

Отже, рішення Ради ЄС є одним з п’яти форм таких правових актів. Так, регламент має загальне застосування та є обов’язковим у повному обсязі в усіх державах-членах. Директиви також мають обов’язкову юридичну силу (з урахуванням мети регулювання) для кожної держави-члена, але при цьому національним органам влади надається право вибору форм і методів її здійснення. Рекомендації та пропозиції, на відміну від регламентів, директив і рішень, не мають обов’язкової юридичної сили, проте мають певне юридичне значення і повинні бути враховані національними судами (такі джерела права іноді називають «гнучким законодавством»).

Розглянемо рішення Ради ЄС більш детально. За своєю сутністю рішення - це законодавчі акти Співтовариства, які, відповідно до ст. 249 ДЄС, «... є обов 'язковими в усій своїй повноті для суб'єктів, яким їх адресовано» (рішення може бути адресовано конкретним державам-членам, а також юридичним і фізичним особам).

Разом із установчими документами, ці рішення утворюють право ЄС. Так само, як регламенти, рішення мають пряму дію і для набрання чинності не потребують національної імплементації. Таким чином, основними особливостями рішень є те, що вони, по-перше, автоматично стають частиною національного законодавства та, по-друге, є обов’язковими тільки для адресатів.

Всі рішення публікуються в «Офіційному віснику ЄС» - виданні Європейського Співтовариства, в якому публікуються регламенти, директиви та інші законодавчі акти, а також акти, які не мають обов’язкової юридичної сили. Правила публікації обговорень у Раді у теперішній час дуже ускладнились, що свідчить про небажання Ради відмовитися від своєї колишньої практики закритих

засідань. Рішення Ради ЄС набирають чинності в установлений термін або на 20-й день після опублікування.

В процесі опрацювання та ухвалення рішень Рада ЄС, до складу якої входять міністри держав-членів, забезпечує участь цих держав у законотворчому процесі. Оскільки Рада збирається на рівні міністрів національних урядів, її склад різниться залежно від обговорюваних питань (Рада міністрів закордонних справ, Рада міністрів економіки тощо). Залежно від порядку денного, збираються також і різні міністри - закордонних справ (Рада з загальних справ), фінансів (Екофін), сільського господарства, промисловості, транспорту тощо - Рада має 16 різних своїх складів, список яких затверджено Радою з загальних питань 10 квітня 2000 р., і будь-який інший склад у кожному конкретному випадку повинен одержати дозвіл цієї Ради.

Кількість членів Ради також може змінюватися при обговоренні відповідної теми. Останнім часом частіше практикуються засідання галузевих міністрів: економіки і фінансів, юстиції і внутрішніх справ, сільського господарства тощо. Наприклад, при розгляді проблем сільського господарства у засіданнях зазвичай беруть участь міністри сільського господарства; якщо питання стосується загальноекономічної політики - можуть бути присутніми міністри фінансів; коли на високому рівні обговорюються політичні проблеми, Рада може складатися з голів держав і урядів.

Міністри країн ЄС у різний спосіб підзвітні парламентам своїх країн, але рішення, які вони ухвалюють у складі Ради ЄС, не може бути змінено окремими країнами. Проте, незважаючи на постійні зміни у складі Ради, ця інституція є єдиною.

Міністри як члени Ради прибувають на її засідання до Брюсселю або Люксембургу, а потім повертаються до своїх країн на своє постійне місце роботи. Таким чином, форма роботи Ради є сесійною. Кількість засідань протягом року залежить від масштабів та інтенсивності законодавчого процесу в ЄС і політичних рушіїв того чи іншого особливого питання: деякі конфігурації Ради збираються раз на місяць, інші - раз на півроку, тобто Рада не є постійно діючим органом. Засідання проводяться згідно з графіком, встановленим на початку кожного головування. В засіданнях від кожного уряду бере участь національна делегація у складі компетентного міністра (який є членом Ради) та осіб, що здійснюють його супроводження (експерти, а іноді - інші міністри). Засідання триває зазвичай один або два дні (з урахуванням того, що більшість питань, що розглядаються, належить до переліку «А», а тому не потребує обговорення, тому цей термін є достатнім для проведення засідання. Проте, в історії траплялося, що Рада засідала навіть кільканадцять днів.

З правом дорадчого голосу в засіданнях Ради, як правило беруть участь також представники Комісії (як основного суб’єкту законодавчої ініціативи), а в деяких випадках - і Європейського центрального банку. Для проведення сесій Ради не встановлено фіксованої періодичності. Разом із тим, Голова Ради заздалегідь (не пізніше як за сім тижнів до вступу у посаду) повинен у попередньому порядку намітити «дні, в які він планує провести сесії з метою реалізації його програми у сфері законодавства або прийняття оперативних рішень» (ст. 1 Внутрішнього регламенту Ради). У середньому протягом року відбувається близько 100 засідань Ради, при цьому різні її «формації» можуть засідати одночасно.

Кворум, тобто мінімальна кількість присутніх, за якого можуть ухвалюватися рішення, становить більшість членів Ради.

На практиці з кворумом у Раді зазвичай не виникає проблем, однак на випадок відсутності будь-кого з членів передбачено можливість делегування права голосу іншому члену Ради (ст. 206 Договору про ЄС). При цьому одному члену Ради не може бути делеговано голоси двох і більше інших міністрів (тобто можна голосувати за себе та за одного з інших членів Ради, але не більше). Усі правові акти ухвалюються Радою після обговорення конкретних питань, що стосуються найрізноманітніших сфер життєдіяльності ЄС, а тому обговорення дуже різняться і умовно їх може бути поділено на такі типи:

- обговорення, в яких Комісія інформує Раду про ситуацію з певного питання або про надання членам Ради інформації без формалізації Радою результату обговорення, що може випливати зі звіту чи повідомлення Комісії;

- обговорення загальних підходів, що дозволяють членам Ради висловити свою позицію з певного питання до початку сесійного засідання Ради;

- обговорення з метою ухвалення рішення, протягом яких відбуваються переговори заради подолання останніх перешкод на шляху досягнення згоди.

Вироблення попереднього порядку денного засідань Ради покладено на державу, що головує, яка направляє його іншим членам Ради, а також Комісії принаймні за два тижні до початку сесії. При цьому делегації інших держав-членів, так само, як Комісія, мають можливість звернутися з проханням про внесення будь- якого питання за умови, якщо таке звернення було зроблено принаймні за 16 днів до початку сесії. У таких випадках у розробленому попередньому порядку денному засідань окремо вказуються пункти, стосовно яких держава, що головує, інша держава-член або Комісія наполягають на офіційному голосуванні.

Порядок прийняття рішень у раді має певні особливості. В межах Ради представники урядів держав-членів обговорюють законодавчі акти Співтовариства і приймають або відкидають їх шляхом голосування. Рішення Ради мають однакову силу незалежно від конкретного складу, що ухвалив рішення. Особливістю схвалюваних Радою рішень є те, що їх не може бути скасовано.

На основі попереднього порядку денного Генеральний секретаріат складає для делегатів, залежно від кожного конкретного випадку, звіти, короткі пояснювальні записки стосовно пунктів, внесених до першої частини, або оглядові записки, що висвітлюють стан обговорення (до них може бути додано текст з примітками в кінці сторінки) пунктів, внесених до другої частини. До цих записок додаються повідомлення, адресовані винятково державі, що головує, які мають за мету інформувати її щодо процедури, найвідповіднішою для розгляду певного питання, а також щодо низки деталей, необхідних для успішного просування обговорення.

Тексти переважної більшості рішень Ради, як було показано вище, узгоджуються на рівні її допоміжних органів: робочих груп та спеціальних комітетів та (або) КОРЕПЕРу. Попри це, іноді складаються й такі ситуації, коли не вдається дійти повної згоди, у тому числі й у межах самої Ради. У зв’язку з цим, постає питання про способи ухвалення рішень у цьому органі, а саме про кількість членів

ради, які повинні підтримати документ для того, щоб він вважався прийнятим. Значення способу ухвалення рішень має важливе політичне значення, оскільки саме Рада затверджує нормативні акти, які є обов’язковими для усіх її держав та громадян.

Рішення у Раді ухвалюються шляхом голосування звичайною більшістю, більшістю кваліфікованою і одностайно. Звичайною більшістю ухвалюються акти, які не мають правової сили, або рішення з технічних питань. Кваліфікована більшість і одноголосність є необхідними при ухваленні юридично зобов’язальних актів. Рішення з найважливіших питань ухвалюються Радою на основі принципу одностайності (до таких питань належать, передусім, головні напрями розвитку Європейського Союзу, спільна зовнішня політика та політика безпеки, співробітництво поліцій та судів у кримінально-правовій сфері, політика надання притулку та імміграційна політика, політика економічної та соціальної гармонізації, податкова політика та ін.). Одноголосність також означає необхідність погодження або утримання (ухилення від голосування) всіх держав-членів.

Іншими словами, кожна держава має право «вето», щоб заблокувати ухвалення рішень із наведених найважливіших питань.

Для різних категорій законодавчих і нормативних актів передбачено й різний порядок ухвалення рішень та, відповідно, різні процедури взаємодії між Європейською Комісією, Радою і Парламентом. Амстердамський договір закріпив такі чотири основні процедури ухвалення рішень Радою ЄС:

- процедура згоди парламенту,

- процедура консультації,

- процедура спільного рішення;

- процедура співпраці.

Так, процедура згоди парламенту полягає у схвалення або накладення вето на акт, що одноголосно приймається Радою. Така процедура застосовується щодо ухвалення рішень про прийом до ЄС нових держав-членів, визначенні завдань і повноважень Європейського центрального банку (ЕЦБ), при укладанні висновків міжнародних договорів та у деяких інших випадках. Але є випадки, наприклад, при перегляді цін на сільськогосподарську продукцію, де одноголосно ухвалене Радою рішення не вимагає парламентської згоди. Тоді вдаються до процедури консультації. Консультаційна процедура - це законодавча процедура, відповідно до якої Рада зобов’язана консультуватися з Парламентом та брати до уваги його точку зору. При цьому роль Парламенту обмежується ухваленням рекомендацій щодо законопроекту, які Рада може проігнорувати.

Стосовно основного блоку питань, які Рада вирішує кваліфікованою більшістю, застосовується процедура спільного рішення Ради і Парламенту. Із ухваленням Договору про ЄС 1992 р. вплив Європарламенту на законотворчий процес значно посилився завдяки збільшенню ролі закріпленої в ЄЄА процедури співробітництва та введенню нової процедури, а саме принципу спільного ухвалення рішень, який дає Парламенту право та можливість накладати вето на рішення Ради. Застосування цієї процедури поширюється на питання, які стосуються свободи пересування робочої сили і послуг, зайнятості, захисту прав споживачів, транс’європейських транспортних і енергетичних мереж, освіти,

культури, охорони здоров’я, охорони навколишнього середовища, загальних принципів контролю, що стосуються зазначених питань. Сутність цієї процедури, якою передбачено проведення двох парламентських читань щодо законопроекту, зводиться до того, що Парламент має нагоду остаточно відкинути абсолютною більшістю голосів рішення, сформульоване Радою. Рада може приймати парламентські поправки до законопроекту, голосуючи кваліфікованою більшістю (для ухвалення поправок, що не отримали схвалення Комісії, потрібне одноголосне рішення). За відсутності належного числа голосів у Раді на користь парламентської поправки вона не приймається.

Набагато рідше застосовується процедура співпраці Ради з Парламентом. Її збережено тільки для розгляду тих питань, що стосуються функціонування Економічного і валютного союзу. Так само, як процедура спільного рішення, процедурою співпраці передбачено два парламентські читання по законопроекту. В цьому випадку вето Парламенту може бути подолано одностайним рішенням Ради. У процесі одностайного голосування, члени Ради можуть відхилити як поправки до законопроекту, зроблені в Парламенті, так і схвалені Комісією. Але, оскільки дійти одностайності в Раді частіше за все видається недосяжним, фактично простіше прийняти парламентські поправки, ніж наполягати на власному варіанті законопроекту.

В ході обговорення проекту у деяких випадках Рада звертається за додатковою консультацією до Економічного і соціального комітету і Комітету регіонів.

При ухваленні остаточних рішень через упровадження норм вторинного законодавства, Рада певною мірою зберігає контроль з боку країн ЄС. Проте у більшості випадків вона може діяти лише на основі пропозицій Комісії, дедалі частіше консультуватися з Парламентом і Соціальним та Економічним Комітетами. Відповідно до норм Єдиного Європейського Акту, Рада може відкинути заперечення Парламенту лише при одностайному голосуванні (ст. 149). Так само вона повинна реагувати і на пропозиції комісій. Після набуття чинності Договором про ЄС вона разом із Парламентом бере участь в ухваленні деяких рішень.

Процес ухвалення рішень Радою ЄС проходить три основні етапи: внесення пропозицій, їх обговорення та ухвалення рішення. Право законодавчої ініціативи належить Європейській Комісії, яка здійснює підготовку проектів рішень. Цей процес залежить від характеру та значущості обговорюваних питань. Згідно установчих договорів, рішення у Раді повинні ухвалюватися більшістю голосів. Лише питання процедури, які мають переважно побічний та технічний характер, вирішуються простою більшістю голосів. Всі інші питання, залежно від постанов установчих договорів або нормативно-правових актів, що їх доповнюють, рішення з них ухвалюються або на основі принципу одностайності, або кваліфікованою більшістю голосів.

Відповідно до положень Римського договору, з питань у найбільш важливих сферах діяльності ухвалення рішення було можливим лише на засадах одностайності. Спочатку рішення зі всіх основних питань Рада повинна була приймати одноголосно. Такий порядок надавав кожній державі-члену можливість накладати вето на проекти законодавчих і інших актів, що вносилися на розгляд Ради. Цим Договором було також передбачено постійний перехід до процедури

ухвалення рішень кваліфікованою більшістю до кінця перехідного періоду (тобто до 31 грудня 1965 року). Однак політична криза, що сталася того часу, не дозволила цього зробити. Внаслідок цього, в 1966 році було розроблено Люксембурзькі угоди, які не мали юридичної сили, але повинні були братися до уваги. Відповідно до положень цих угод, можна було наполягати на процедурі одностайного голосування у разі загрози національним інтересам, тобто якщо питання, яке розглядається, має життєво важливе значення для держави-члена. Зазначені угоди є чинними на невизначений час після повної інтеграції до Договору про Європейський Союз.

Якщо ж Рада ухвалює рішення одностайно, то утримання від голосування представником якоїсь із країн-членів не блокує прийняття акту. Водночас, у Раді діє так зване «уявне вето», тобто, якщо хтось із міністрів відсутній, то вважається, що він виступає проти. Тому у ситуаціях, коли потрібна одностайність, рішення не може бути ухвалено за відсутності когось із міністрів. Одностайне ухвалення рішень, відповідно до Договору про ЄСпв, вимагається стосовно певних питань, які умовно може бути поділено на три групи:

- питання, що мають загальне, «інституціональне» значення - наприклад, єдина процедура виборів до Європарламенту, форми делегування виконавчих повноважень, положення про Суд ЄС, положення про Суд аудиторів, положення про фінансовий регламент, положення про застосування мови в інституціях ЄС, положення стосовно угод про асоціацію та про вступ;

- питання, з яких держави-члени залишили за собою право вето, зважаючи на делікатність питань стосовно державного суверенітету або економічних інтересів: ресурси Співтовариства, соціальне забезпечення, гармонізація непрямого оподаткування, передбачені у ст.ст. 94 та 95 Договору про ЄСпв винятки з правила ухвалення рішень більшістю голосів, культура, промисловість, структурні фонди, довкілля, перелік боєприпасів і військових матеріалів, а також інші випадки у межах Економічного та валютного союзу;

- сфери транспорту та допомоги, в яких Рада може відступити від договірних норм.

Крім наведених питань, одностайність є також необхідною у випадках, коли Рада відходить від пропозицій Комісії (із застереженням ст. 251, пп. 4-5-6), а також у випадках, коли йдеться про дії або спільні позиції, прийняті Радою у межах Договору про ЄСпв у сферах СЗПБ та ВСКП. Одностайність вважається досягнутою, навіть якщо одна або декілька країн утримуються від голосування. Договір чітко визначає сферу діяльності Співтовариств, коли необхідно проголосувати кваліфікованою більшістю, а коли потрібна одностайність. У перші роки існування Співтовариств голосування кваліфікованою більшістю часто було суперечливим. Відображенням цього було прийняття в 1966 році так званого «Люксембурзького компромісу», який також іноді називають «тихим переглядом договорів». Завдяки цій угоді, країн-члени отримали гарантію, що у справах, що мають надзвичайно важливе значення для однієї чи кількох країн, члени Ради будуть намагатися дійти згоди та ухвалити рішення, яке задовольняло б усіх членів Ради, з урахуванням інтересів країн-членів і Співтовариств. На практиці, унаслідок цього, рішення, які повинні були прийматися кваліфікованою більшістю, тепер приймаються на основі принципу одностайності. Люксембурзькі угоди

застосовувалися у багатьох випадках, коли Рада вимагала одностайності там, де цього не вимагав Договір про ЄС. Лише одного разу у 1982 р. Рада проголосувала кваліфікованою більшістю проти спроб уряду Великої Британії зловживати правом вето, намагаючись примусити Раду поступитися у питанні, що не було пов’язане з обговорюваним заходом. У 1985 р. Німеччина також вдало використала право вето.

Проведення голосування здійснюється виключно в межах засідань Ради та у письмовій формі. Процедура голосування в межах засідання Ради передбачає, що Рада розпочинає свою роботу за ініціативи свого Голови. Він, у свою чергу, зобов’язаний розпочати цю процедуру за ініціативи члена Ради або Комісії, якщо більшість членів, які входять до складу Ради, приймуть відповідне рішення. Голосування держав-членів відбувається у порядку їх розташування, передбаченому ст. 203 Договору про ЄС, починаючи з члена Ради, який іде наступним після держави, що головує. Політичні позиції, які держави займатимуть під час обговорень у межах Ради, значною мірою визначають і майбутнє співвідношення сил між ними. Тому, з метою набрання кваліфікованої більшості, або, навпаки, блокувальної меншості, наявність яких буде формально констатовано в Раді під час голосування, між столицями держав-членів відбуваються дипломатичні контакти. Як свідчить практика, такі контакти істотно сприяють визначенню співвідношення сил і позицій між державами-членами, тому пошук компромісів та створення неофіційних коаліцій між ними є цілком природним. Найчастіше це здійснюється у формі різноманітних двосторонніх контактів. При цьому, однак, більшість коаліцій створюються лише з тактичною метою та найчастіше розпадаються після ухвалення потрібного рішення.

У процесі переговорів у межах Співтовариства кожна держава-член діє самостійно стосовно кожної процедури ухвалення директив, обираючи ті положення, на які вона може погодитися, та ті, від яких вона відмовляється, а також стосовно всіх пропозицій, викладених у директивах, щодо яких проводилося обговорення протягом півроку, обираючи положення, які для неї є пріоритетними й ті, щодо яких вона згодна піти на поступки. Таким чином, кожна держава-член виробляє свою ієрархію пріоритетів. З урахуванням того, що переговори відбуваються стосовно низки питань, держава-член погоджується на значні поступки з одного питання, щоб здобути політичну або економічну перевагу з іншого, а тому має продемонструвати більшу відкритість, ніж у випадку, якщо на обговорення виносили лише одне питання. Досягнення Радою згоди стосовно схвалюваних рішень значно полегшується завдяки наявності таких паралельних переговорів.

Якщо питання має невідкладний характер та потребує якомога швидкого прийняття рішення, Рада має право видавати необхідні акти без скликання на засідання. У подібних обставинах застосовується письмова процедура (ст. 12 Внутрішнього регламенту Ради), яка особливо часто застосовується у процесі ухвалення зовнішньополітичних рішень (у межах спільної зовнішньої політики та політики безпеки). Проведення голосування шляхом письмової процедури ухвалення рішення Ради застосовується за невідкладної справи, коли рішення про це приймає Рада або КОРЕПЕР. Таку процедуру, за умови отримання згоди всіх членів Ради, може в особливих випадках запропонувати й Голова Ради. Комісія також

повинна дати свою згоду, якщо голосування шляхом письмової процедури стосується питання, з яким вона зверталася до Ради.

Процедура письмового голосування має також спрощену форму здійснення, яка застосовується державою, що головує, у сферах зовнішньої та безпекової політики. В такому разі пропозиція вважається прийнятою після завершення терміну, який визначає держава, що головує, залежно від важливості справи та крім випадків, коли є заперечення будь-якого члена Ради. Застосування спрощеної письмової процедури голосування в Раді може відбуватися і за ініціативи держави, що головує, у разі необхідності провести консультування інших інституцій ЄС у всіх випадках, передбачених законодавством ЄС.

Висновок до питання № 3. Після Лісабонської угоди Рада ЄС: складається з 28 державних міністрів, які представляють кожну державу-члена ЄС. Рада є ключовим органом ухвалення рішень, який координує економічну політику ЄС та відіграє центральну роль у зовнішній та безпековій політиці. Вона поділяє законотворчу та бюджетну компетенції з Європейським Парламентом. Після набуття Лісабонським договором чинності голосування кваліфікованою більшістю стає поширенішим, ніж одностайне голосування. Від 2014 року почне діяти система, яка називається “подвійною більшістю”: рішення Ради потребуватимуть підтримки 55% держав-членів, які представляють щонайменше 65% населення Європи.

Новацією Договору є також те, що у Раді Міністрів закордонних справ головуватиме Високий представник Європейського Союзу з закордонних справ та безпекової політики, який одночасно є Віце-президентом Європейської Комісії.

В інших галузях, таких як сільське господарство, фінанси та енергетика, у Раді буде продовжувати головувати міністр країни, що протягом чергових 6-ти місяців є країною-головою ЄС.

4.

<< | >>
Источник: Степаненко К.В.. КОНСПЕКТ ЛЕКЦІЙ з дисципліни ПРАВО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ. Дніпро - 2016. 2016

Еще по теме Порядок та способи ухвалення рішень Радою Європейського Союзу:

  1. Правовий статус та порядок діяльності Європейської ради в системі органів Європейського Союзу
  2. Рада Європейського Союзу
  3. Повноваження Ради Європейського Союзу
  4. Поняття та особливості європейського права та права Європейського Союзу
  5. Громадянство Європейського Союзу
  6. Принципи права Європейського Союзу
  7. Інституалізація процесу адаптації українського законодавства до права Європейського Союзу
  8. Порівняльно-правовий аналіз виборчої системи України та держав Європейського Союзу
  9. 2.1. Порівняльно-правовий аналіз законодавчого регулювання виборчих систем держав-членів Європейського Союзу
  10. Порядок формування Європейського парламенту
  11. Тема № 3: “Джерела права Європейського Союзу”
  12. Тема № 4: “Інститути та органи Європейського Союзу”