Повноваження Ради Європейського Союзу

У Договорі про ЄС Раді прямо присвячено 9 статей (ст. ст. 202 - 210), які становлять правову основу функціонування цієї надзвичайно важливої інституції Європейського Союзу. Рада наділена вельми широкими повноваженнями.

До сфери компетенції Ради віднесено також ухвалення рішень, повноваження щодо взаємного інформування, виконавчі повноваження тощо. Однак Рада не має необмежених повноважень і може діє лише згідно з положеннями, передбаченими договором. Закріпленими за Радою повноваженнями в узагальненому вигляді є:

1) повноваження на законодавчу діяльність;

2) право на висунення та призначення президента Єврокомісії, Верховного представника Європейського Союзу, членів Єврокомісії, Економічно-соціального

комітету, Комітету регіонів, Європейської рахункової палати, Європейського суду, правління Європейського центрального банку, адміністративної ради Європейського інвестиційного банку, Економічно-фінансового комітету, комітетів з вивчення окремих проблем Євратому;

3) право звільняти з посади членів правління Європейського інвестиційного банку, а також порушувати питання про звільнення з посади членів Європейської комісії за рішенням Європейського суду;

4) право вимагати від Єврокомісії ініціювання нового правового акта;

5) обмежені функції контролю за діяльністю Єврокомісії щодо виконання бюджету;

6) координаційні повноваження в сфері економічної політики та політики зайнятості;

7) право наділяти Єврокомісію повноваженнями на ведення переговорів з третіми країнами чи міжнародними організаціями;

8) право на укладання договорів з третіми країнами чи міжнародними організаціями;

9) право на встановлення посадових окладів;

10) право на складання проекту плану бюджету;

11) право на встановлення обсягу власних коштів співтовариства.

Рада Європейського Союзу є одним із найважливіших органів Європейського Союзу. Виконує низку функцій, серед яких найістотнішою є участь у процесі законотворення Співтовариств. Більше того, Рада має певний вплив на формування інших інституцій та володіє повноваженнями контролюючого характеру.

Отже, з урахуванням зазначених завдань, серед основних функцій Ради виділяють координаційну, законодавчу, формувальну та контрольну. Деякі дослідники наводять також додатково бюджетну функцію. Розглянемо більш детально кожну з них.

Координаційна функція полягає в тому, що окрім законодавчих функцій, на Раду покладено й повноваження щодо визначення політичних завдань та координації національних інтересів. Виконання цієї функції Ради стосується її відповідальності в питаннях зближення економічних політик держав-членів, при цьому нею здійснюються не інтеграційні, а саме координаційні повноваження. Таким чином, Рада ЄС відіграє роль своєрідного форуму, що має спроможність усунути протиріччя, що виникають між державами-учасницями.

Формула, відповідно до якої Рада здійснює координацію загальної економічної політики, має вельми широке тлумачення: йдеться, насамперед, не тільки про суто економічні заходи, але й про діяльність у соціальній сфері - це, зокрема зайнятість, охорона здоров’я, освіта, питання культури та ін. До відання Ради також належать питання фінансової політики, вона наділена й важливими повноваженнями у сфері спільної зовнішньої політики і політики безпеки. Крім того, Рада здійснює загальне керівництво боротьбою зі злочинністю та забезпечує координацію поліцій і судових органів у кримінально-правовій сфері. Повноваження Ради щодо здійснення координації з зазначених питань, уточнено й деталізовано у постановах засновницьких актів, що стосуються окремих видів діяльності, у нормативно-правових документах вторинного законодавства ЄС,

рішеннях Суду ЄС, звичаях та прецедентах, що склалися у процесі функціонування інституціональної системи.

Законодавча функція Ради випливає зі ст.

Серед прав і обов’язків Ради у сфері законодавчої влади найважливіше та основне значення мають власне законодавчі повноваження - тобто повноваження щодо здійснення правового регулювання суспільних відносин шляхом видання нормативних актів. Хоча Рада має права та обов’язки також і в інших галузях, у тому числі у сфері виконавчої влади, але саме законодавчі повноваження зрештою визначають положення цього інституту у наддержавному механізмі політичної влади ЄС та Союзу загалом.

Відповідно до установчих актів, саме Раді належить право ухвалення нормативних актів, які є обов’язковими для виконання всіма суб’єктами ЄС. Рада ухвалює найбільш важливі та юридично значущі рішення, тому її нерідко іменують законодавчим органом Союзу. Однак при цьому слід мати на увазі, що у законодавчій процедурі беруть участь не тільки Рада, але й інші інститути ЄС, перш за все, Комісія та Європейський Парламент.

Отже, після підписання відповідних договорів, на сьогодні Парламент відіграє певну (хоч і нерівнозначну) роль у процесі законотворчості, крім того, бюджетним процесом також передбачено спільну участь обох цих структур. У теперішній час Рада, спільно з Єврокомісією та Європарламентом, здійснює законодавчі функції, хоча аж до початку 90-х років вона була єдиною законодавчою інституцією ЄС. Зараз ситуація змінилася - Рада ЄС тісно співпрацює з Європейським Парламентом в ухваленні більшості рішень, щодо яких вона вже не володіє правомочністю ухвалювати рішення без згоди Європарламенту.

Незважаючи на те, що законодавчі повноваження у межах Союзу мають тепер також і Європарламент, Рада відіграє вирішальну роль у законотворчому процесі: вето Парламенту на законопроекти з деяких питань має лише відкладальний характер, а вето Ради при цьому завжди є абсолютним, неподоланним.

Загалом законодавчі функції Ради полягають у здійсненні таких повноважень:

- затвердження законопроектів, наданих Європейською Комісією, з залученням у необхідних випадках Європарламенту;

- право вимагати від Еврокомісії проведення різнобічних досліджень та подальшого внесення пропозицій;

- право делегувати свої законодавчі функції Єврокомісії у тих сферах, які пов’язані з дією особливих (або вузькоспеціальних) норм.

Формувальна функція полягає в тому, що Рада наділена досить широкими повноваженнями зі створення інших органів і формування політики персоналу. По- перше, вона призначає членів Соціально-Економічного Комітету, Комітету Регіонів і Суду Аудиторів. Рада може за умов одноголосності змінити кількість членів Європейської Комісії, а на подання Європейського Суду - збільшити кількість його Суддів чи Генеральних Радників. По-друге, Рада також ухвалює статути чи регламенти деяких інституцій. По-третє, Рада уповноважена встановлювати ставки, додатки та розмір пенсії Голови та членів Комісії, Голови, Суддів, Генеральних Радників і Секретаря Європейського Суду (ст. 210 ДЄС). У деяких випадках формування органів та призначення посадових осіб Рада здійснює спільно з Європарламентом. У такий спосіб, наприклад, затверджується кандидатура на посаду Європейського контролера з захисту даних (своєрідного європейського інформаційного «омбудсмена», який контролює збір, обробку та використання відомостей, що стосуються особистого життя громадян). Після набрання чинності Ніццьким договором Рада спільно з Європарламентом здійснює також формування Європейської Комісії.

Контрольна функція. Основним контролером дотримання правових положень Співтовариств є Європейська Комісія, проте, згідно зі ст. 202 ДЄС, у певних ситуаціях і Рада може користуватися таким правом. Відповідно до цього, саме Рада має наділяти Комісію виконавчими повноваженнями, відповідно до попередньо закріплених положень засновницьких договорів. Прикладом таких ситуацій може бути антидемпінгове мито і вирівнювальні доплати. Наділення Ради такими повноваженнями мало за мету зрівноваження ролі Комісії, що свідчить про певну недовіру до неї з боку Ради, а також удосконалення процедури, котру свого часу розглядали як надмірну та таку, що не відповідає реальним цілям. Водночас зрівноваження ролі Комісії у здійсненні на умовах, визначених Радою, повноважень з виконання ухвалених Радою актів, створило для Ради можливості самостійно виконувати свої акти. Насправді Рада може залишити за собою можливість безпосередньо здійснювати виконавчі повноваження лише в «особливих випадках» - це означає, що вона повинна при цьому обґрунтувати своє рішення не наділяти Комісію виконавчими повноваженнями. За потреби таке обґрунтування має бути проконтрольовано органами Суду ЄС, та у здійсненні цієї функції Рада, відповідно, може оскаржувати дії інших органів до Суду першої інстанції.

Подібно усім законодавчим органам у державах, Рада здійснює контроль за тим, як виконуються ухвалені нею нормативні акти й рішення «урядом ЄС», тобто Комісією. Контрольні повноваження стосовно Комісії має також Європарламент, при цьому лише він може притягувати Комісію до юридичної відповідальності у формі вотуму недовіри, що тягне за собою її відставку.

Основна частина контрольних повноважень Ради - це повноваження щодо здійснення контролю за виданням Комісією актів делегованого законодавства та інших «заходів з виконання», правом ухвалювати які її наділяє Рада. З цією метою в

Раді утворено спеціальні комітети, які уповноважені у деяких випадках накладати вето на акти Комісії. Крім того, так само, як Європарламент та Єврокомісія, Рада здійснює контроль над діяльністю інших органів шляхом застосування процедури перегляду законодавства¹, яку передбачено ДЄС.

Бюджетна функція полягає у спільному з Європарламентом затвердженні бюджету. Бюджет ЄС являє собою зведення доходів і видатків Союзу. Проект бюджету щорічно вноситься Єврокомісією на розгляд Ради, яка здійснює свої бюджетні повноваження спільно з Парламентом. Бюджетна функція Ради наділяє її відповідними повноваженнями затверджувати розклад доходів і видатків у формі документу під назвою «Загальний бюджет Європейського Союзу». У теперішній час повноваження з ухвалення бюджету здійснюються спільно Європарламентом і Радою: кожна з цих інституцій контролює певні статті видаткової частини та може відхилити проект бюджету загалом.

В системі інститутів Європейського Союзу Рада постає носієм перш за все законодавчої влади, приймає самостійно або спільно з Європарламентом регламенти, директиви і інші правові акти. Разом із тим, Рада також наділена повноваженнями у сфері виконавчої влади, зокрема може в певних випадках накладати штрафи на держави-члени. Через особливості своєї організації та порядку роботи Рада не дуже пристосована до здійснення завдань виконавчої влади, які потребують безперервного, поточного управління суспільним життям. Виконавчу функцію у Співтовариствах виконує Комісія, яка, на відміну від Ради, працює на постійній основі та не залежить від окремих держав. Разом із тим, у багатьох галузях виконавчо-розпорядчими повноваженнями наділено саме Раду, яка діє зазвичай за пропозицією Комісії. Договір про ЄС залишає за Радою можливість вживати «заходів щодо виконання» законодавчих актів Співтовариства. На практиці ця можливість використовується рідко: «заходи щодо виконання», як правило, видає Комісія, а Рада здійснює контроль за цим.

Переважну більшість повноважень у сфері виконавчої влади Рада має у здійсненні свого завдання з координації спільної економічної політики держав- членів (ст. 202 ДЄС). Щорічно Рада за пропозицією затверджує своєрідний план економічного розвитку ЄС, який призначено як для Співтовариства загалом, так і для кожної окремої країни-учасниці (цей план має індикативний, а не директивний характер). Відповідний документ має назву «Загальні орієнтири економічної політики», та Рада здійснює контроль за його виконанням державами-членами. Окремі «орієнтири» видаються також у сфері політики зайнятості. З деяких питань Рада наділена також розпорядчими повноваженнями, у тому числі правом вживати санкцій до держав-членів. Йдеться, насамперед, про випадки систематичного порушення окремою державою загальних принципів конституційного ладу

Європейського Союзу, а також про санкції до держави, в бюджеті якої існує «надмірний дефіцит» (ст. 104 ДЄС). В останньому випадку Рада може зажадати від цієї держави виконання певних практичних заходів, а якщо її приписи не буде виконано - накласти санкції, в тому числі й у вигляді «штрафів відповідного розміру».

Зовнішньополітичні повноваження становлять специфічну групу повноважень Ради з урахуванням їх об’єкту та предмету: вони звернені до третіх країн (тобто країн, які не входять до складу Союзу), що виступають партнерами Союзу на міжнародній арені. До відання Ради віднесено укладання міжнародних договорів від імені Європейських співтовариств і Союзу, а також вжиття інших заходів в рамках загальної зовнішньої політики і політики безпеки. При цьому найбільш важливими повноваженнями Рада наділена саме у межах другої та третьої опор Союзу. Відповідно до ст. 13 Договору про ЄС, Рада ухвалює рішення, необхідні для визначення та здійснення спільної зовнішньої політики та політики безпеки, спираючись на постанови Європейської Ради. Зокрема Європейській Раді вона направляє свої рекомендації з питань спільної стратегії та вживає заходів щодо її здійснення шляхом вироблення спільної позиції та здійснення спільних дій. Винятком є лише документи програмного характеру (спільні принципи та орієнтири зовнішньої політики, а також спільні стратегії), які видає Європейська Рада за пропозицією Ради. Як уже було зазначено, виконання вказаних заходів також покладається на Раду. Те ж саме стосується й представництва Європейського Союзу на міжнародній арені у сфері СЗПБ: його здійснює Голова Ради, Генеральний секретар Ради - Високий представник з питань СЗПБ, які іноді з майбутньою державою - головою Ради утворюють спеціальну «трійку».

У межах Співтовариств та Союзу загалом Рада наділена також правом запроваджувати санкції до зарубіжних країн, які можуть мати як політичний, так і економічний характер. Аналогічно вирішується й питання про застосування воєнної сили: рішення про залучення Сил швидкого реагування Європейського Союзу прийматиме виключно Рада. Саме Рада повинна забезпечувати єдність та ефективність дій Союзу. Ухвалюючи рішення про спільні дії, Рада визначає як оперативну активність Союзу, так і спрямованість діяльності у конкретних галузях та у зв’язку з конкретними ситуаціями. В цьому випадку Рад встановлює мету спільних дій, сферу їх застосування, а також засоби, які необхідно надати Союзові для досягнення цієї мети.

Рішення, які ухвалює Рада, зобов’язують усіх держав-членів, які у зв’язку з цим повинні надати Раді всю необхідну інформацію, що пов’язана зі здійсненням спільних дій. Рада може також зажадати від Комісії пропозицій, які необхідні для проведення спільної зовнішньої політики та політики безпеки. У разі вжиття державою-членом будь-яких надзвичайних заходів у галузі спільної зовнішньої політики та політики безпеки, вона повинна в обов’язковому порядку поінформувати про це Раду. Якщо держава - член Союзу стикається з особливо серйозними складнощами у здійсненні спільних дій, вона повинна повідомити про це Раді, яка шляхом обговорення й обміну думками повинна відшукати відповідне рішення для розв’язання таких проблем. У будь-якому випадку дії, вживані

державою-членом, не повинні стикатися з цілями спільних дій або негативно позначатися на їх ефективності.

Розроблювана та здійснювана Радою спільна позиція з питань зовнішньої політики та політики безпеки повинна слугувати підґрунтям для здійснення національних зовнішньополітичних акцій і зовнішньої політики держав-членів загалом стосовно окремих географічних регіонів або стосовно окремих проблем міжнародних відносин. На практиці досягнення такої згоди нерідко стикається зі значними складнощами у зв’язку з різним підходом окремих держав-членів до розв’язання проблем, що виникають у цій сфері. Про це свідчать, наприклад, серйозні відмінності у позиціях держав-членів із питання іракської кризи, що виникла 2003 р. В межах Ради держави-члени повинні узгоджувати свої позиції та свою політику з питань зовнішньої політики та політики безпеки, та метою таких взаємних консультацій та обміну інформацією повинен стати пошук найбільш ефективних рішень, які забезпечуватимуть єдність спільних дій.

Закріпленими за Радою повноваженнями в узагальненому вигляді є такі:

1) здійснення законодавчої діяльності;

2) висунення та призначення президента Єврокомісії, Верховного представника ЄС, членів Єврокомісії, Економічно-соціального комітету, Комітету регіонів, Європейської рахункової палати, Європейського суду, правління Європейського центрального банку, адміністративної ради Європейського інвестиційного банку, Економічно-фінансового комітету, комітетів із вивчення окремих проблем Євратому;

3) прийняття рішення про звільнення з посади членів правління Європейського інвестиційного банку, а також про звільнення з посади членів Європейської комісії за рішенням Європейського суду;

4) право вимагати від Єврокомісії ініціювання ухвалення нового правового акту;

5) здійснення (в обмеженому вигляді) функцій контролю за діяльністю Єврокомісії щодо виконання бюджету;

6) координаційні повноваження у сфері економічної політики та політики зайнятості;

7) право наділяти Єврокомісію повноваженнями на ведення переговорів із третіми країнами чи міжнародними організаціями;

8) право на укладання договорів із третіми країнами чи міжнародними організаціями;

9) право на встановлення посадових окладів;

10) право на складання проекту плану бюджету;

11) право на встановлення обсягу коштів співтовариства та деякі інші.

Особливо важливу роль Рада ЄС відіграє в таких областях, які припускають міжурядову співпрацю держав (загальна зовнішня політика і політика безпеки, співпраця в правових питаннях і питаннях внутрішніх справ). В цих сферах Рада самостійно розробляє пропозиції і ухвалює рішення. З метою сприяння співпраці і прогресу ЄС, Амстердамський договір передбачає можливість країнам-учасницям почати посилену співпрацю у будь-якій сфері, за умови якщо така співпраця спирається на загальні інтереси ЄС і дозволяє решті країн-учасниць приєднатися до

неї у будь-який час. Ніццькій договір передбачає, що держави не можуть накласти вето на відміну такої співпраці. Для початку такої співпраці необхідна підтримка не менше восьми країн-учасниць. Подібна співпраця може відбутися, наприклад, у сфері загальної зовнішньої політики і політики безпеки, за винятком питань, що стосуються питань оборонного характеру.