Рада Європейського Союзу

Рада Європейського Союзу (Council of the European Union) - інституція Європейського Союзу, головний орган ухвалювання рішень в Європейському Союзі. Рада Європейського Союзу, поряд із Європейською Радою, Європейською Комісією, Європейським Парламентом і Судом відповідно до положень Договору про Європейський Союз, є одним із головних органів управління Європейського Союзу.

Рада - це також провідний інститут ЄС, який покликаний забезпечувати узгодження національних інтересів держав-членів із досягненням цілей і виконанням завдань, що постають перед інтеграційними об’єднаннями. У зв’язку з цим Рада як інститут Союзу не може не враховувати найважливіші національні інтереси держав-членів.

Статус Ради як органу Союзу, з одного боку, та як виразника національних інтересів держав-членів, - з іншого, знаходить своє втілення у порядку його формування та функціонування. Відповідно до положень установчих договорів, Рада є важливим інститутом, який діє на основі європейського права та забезпечує узгодження національних інтересів держав-членів із виконанням завдань, що постають перед інтеграційним об’єднанням. Рада зобов’язана утримуватися від ухвалення рішень, якщо принаймні одна з держав-членів заявить про те, що його ухвалення завдасть істотної шкоди національним інтересам.

Згідно з Протоколом про місцезнаходження резиденцій деяких органів і служб Європейських Співтовариств і Європола, прийнятим у 1997 р. разом із Амстердамським Договором, Рада Європейського Союзу знаходиться в Брюсселі. У квітні, червні та жовтні відбуваються зустрічі Ради в Люксембурзі.

Рада ЄС є окремим органом, який наділений низкою функцій як виконавчої, так і законодавчої влади, а тому нерідко розглядається як ключовий інститут у процесі ухвалення рішень на рівні Європейського Союзу.

Рада не має постійного складу. Згідно зі ст. 203 ДЄС Рада складається з представників усіх країн-членів міністерського рівня, уповноважених до діяльності урядом своєї країни. До її складу зазвичай входять по одному міністрові від кожної країни Союзу. Залежно від порядку денного, збираються міністри закордонних справ (Рада з загальних справ та зовнішніх відносин), економіки та фінансів (Екофін), сільського господарства тощо - загалом 9 конфігурацій Ради. Кількість засідань протягом року залежить від масштабів та інтенсивності законодавчого процесу в ЄС і політичних рушіїв того чи іншого особливого питання. Деякі

конфігурації Ради збираються раз на місяць; інші - раз на півроку. Попри те, що склад Ради міністрів змінюється, вона являє єдину інституція. Таке формулювання дозволяє федеративним державам Європи бути представленими урядовцями від федеральних органів виконавчої влади, коли питання, що розглядається в межах Ради, стосується сфери компетенції, яка в національних державно-правових системах не входить до повноважень федеральних органів влади, на які, проте, покладено представництво цієї держави в міжнародних відносинах (наприклад, Німеччина, Австрія, Бельгія, Іспанія).

Представники у Раді є, як правило, членами уряду своїх держав та уповноважені давати зобов’язання від імені уряду своєї країни. Кожний міністр у Раді уповноважений представляти свій уряд.

Установчими договорами не визначено конкретно, які саме міністри є членами Ради, оскільки первісна практика повторювала традиції міжнародних організацій: учасниками засідань Ради від кожної держави були, як правило, члени урядів, відповідальні за зовнішні зносини, тобто міністри закордонних справ. Однак, згодом з’ясувалося, що такий підхід не є ефективним, тому що Рада є, перш за все, законодавчим органом. Нормативні акти з конкретних питань суспільного життя більш професійно можуть обговорювати та ухвалювати галузеві міністри, які відповідальні у своїх державах за відповідну галузь управління.

Багатоманітність функцій Ради та вирішуваних нею проблем зумовлює необхідність скликання її на рівні найбільш компетентних у тій чи іншій галузі міністрів. Залежно від того, які міністри беруть участь у засіданнях Ради, прийнято розрізняти «загальну Раду» і «спеціальну Раду». Членами «загальної Ради», яка займається найбільш загальними питаннями, є міністри закордонних справ або міністри, до відання яких належать європейські справи, а «спеціальної Ради» - галузеві міністри. Міністри та інші посадовці держави, що головує, здійснюють керівництво роботою засідань Ради та її допоміжних органів.

Відмінності у складі та форматі засідань Ради на впливають на її статус та правову значущість ухвалюваних рішень, вони лише відбивають специфіку завдань, що вирішуються кожним складом Ради.

Окрім міністрів, членами Ради можуть бути й заступники міністрів і навіть держсекретарі та їх заступники. Однак, слід пам’ятати, що право голосу на засіданнях Ради мають тільки члени Ради, котрі мають статус міністра. Держсекретар може замінити міністра, але без права голосувати. У засіданнях Ради бере участь один представник від кожної країни, уповноважений своїм урядом, тобто у Раді представлені інтереси окремих країн-членів Євросоюзу, а сама Рада є органом з міжнародним статусом.

Рада не проводить своїх засідань регулярно. Залежно від сфери справ, які розглядаються, окремі уряди делегують на засідання Ради відповідних своїх посланців. Найбільш загальними питаннями й питаннями політичного характеру займається Рада, яка скликається у складі міністрів закордонних справ або міністрів, до відання яких належать європейські справи. Тобто, фактично існує декілька Рад,

кожна з яких займається окремою сферою: Рада з загальних справ (міністерство закордонних справ), економічних та фінансових справ (міністерство фінансів), внутрішніх справ і цивільної оборони, правосуддя, сільського господарства, внутрішнього ринку, наукових досліджень, навколишнього середовища, рибальства, транспорту та телекомунікації, зайнятості та соціальної політики, промисловості та енергетики, бюджету, розвитку, споживачів і туризму, освіти та молоді, здоров’я, культури. Найважливіші Ради з точки зору нинішнього Євросоюзу, тобто Рада з загальних справ, сільського господарства, економіки та фінансів зустрічаються щомісяця. Решта Рад - принаймні раз на рік (фактично такі зустрічі відбуваються 1 - 5 разів на рік). Окрім вищезгаданих Рад, у разі необхідності можуть відбуватися засідання неформального характеру. Вони не мають офіційного порядку денного засідання, і на них не ухвалюються рішення.

Раду можуть утворювати також керівники країн та урядів. Так відбувається, наприклад, у ситуації, описаній у ст. 7 ДЄС, коли Рада може вжити певних заходів до країн-членів, які порушують основні принципи та права, згадані у ст. 6 ДЄС, а також при встановленні глибшої співпраці (ст. 11 р. 2 ДЄС) та у розгляді деяких питань, пов’язаних із функціонуванням Валютно-Економічного Союзу і Європейського Центрального Банку. У цих ситуаціях керівники країн та урядів діють не тільки як Європейська Рада, але й також як Рада Європейського Союзу, завдяки чому прийняті ними рішення мають не лише політичне значення, але й правову силу.

Рада наділена правом ухвалення рішень, забезпечує координацію загальної економічної політики держав-членів, здійснює загальне керівництво бюджетом (спільно з Парламентом), укладає міжнародні угоди.

Склад учасників кожного засідання Ради різниться залежно від предмету обговорення (наприкінці 1990-х років Рада провела 20 засідань у різному складі - міністрів екології, закордонних справ, транспорту тощо.). Така кількість спеціалізованих складів Ради порушує питання координації цих засідань. З самого початку цей «уряд рад» функціонує з певною перевагою Ради з загальних питань, до складу якої входять міністри закордонних справ і на яку покладається здійснення координаційної ролі, оскільки її засідання проводяться частіше за інші. З метою усунення цього недоліку у координуванні було створено Європейську Раду.

Питання про те, які проблеми буде винесено на обговорення і коли, вирішує саме держава, що головує в Раді. В Раді діє система ротації, відповідно до якої представник кожної з держав-членів по черзі обіймає посаду голови протягом шести місяців. За цим принципом у Раді головують окремі країни (протягом півроку) відповідно до алфавітного переліку держав-членів. Таким чином відбувається головування (президентство) країн, а не конкретної особи. На практиці це означає, що навіть задовго до закінчення піврічного терміну може відбутися зміна особи Головуючого на Раді, наприклад, унаслідок змін в уряді країни, яка головує на той час. Голова Ради, як «перший серед рівних», не має вищої юридичної влади над іншими представниками. Проте, це не заважає йому суттєво впливати на хід діяльності Співтовариства, а управління процесом обговорення питань дає змогу

впливати на ухвалення рішень. Залежно від визначення моменту надання слова, часу, відведеного на обговорення питання перед голосуванням, інтенсивності, з якою прагнуть досягнути компромісу між державами-членами, результат проведення засідання може дуже різнитися - як свідчить практика, керівництво Радою за різних часів здійснювали й добрі управлінці, й такі, що лише гальмували життя Співтовариств.

Чинними нормативно-правовими документами та Внутрішнім регламентом Ради не встановлено заздалегідь фіксованих термінів проведення її засідань. Скликання на засідання Ради здійснюється її головою, що змінюється кожні півроку, або на вимогу одного з її членів чи Європейської Комісії за необхідності. Частіше за інші збирається Рада з загальних питань у складі міністрів закордонних справ, а також Екофін, який об’єднує міністрів економіки та фінансів. Ці збори становлять майже 2/3 засідань Ради.

Рада є важливим органом для ухвалення рішень Співтовариства. З одного боку, Рада діє як орган Співтовариства, з іншого - є своєрідним форумом, у рамках якого країни - члени Європейського Союзу мають можливість озвучити свої національні інтереси. Керівництво в Раді здійснює країна-президент, яка змінюється що півроку (президентство Європейського Союзу).

Завдання та статус Ради протягом часу змінювалися. Зі створенням у 1974 році Європейської Ради з’явилась іще одна впливова інстанція, що відіграє важливу роль в процесах розширення Європейського Союзу. Як будь-який орган, Рада має свою внутрішню структуру, або внутрішню організацію. Її елементами є Голова Ради та підрозділи, які відіграють роль допоміжних органів. Структура Ради ЄС визначається її метою та завданнями і включає такий склад:

1) Голова Ради ЄС, або Президент - це не конкретна фізична особа, а держава - член Європейського Союзу загалом. Від його імені відповідні обов’язки виконують міністри та інші відповідальні посадові особи, які ведуть засідання, підписують ухвалені Радою рішення тощо. Голова Ради визначає пріоритетність питань і пропонує компромісні рішення. Залучення до головування накладає на державу-члена певні обов’язки та обмеження, оскільки головування загалом вимагає не лише переходу від ролі сторони до ролі арбітра, але й наявності необхідних адміністративних та політичних можливостей для виконання цієї ролі.

Голова Ради виконує такі завдання:

- підготовка та проведення всіх засідань Ради;

- забезпечення узгодженості й безперервності процесу ухвалення рішень;

- здійснення пошуку практичних рішень із різних проблем ЄС.

До найважливіших функцій голови Ради та його апарату належать адміністративна, ініціативна, координаційна, та представницька. У зв’язку зі зростаючою складністю вирішуваних завдань, роль Президента Ради також продовжує зростати.

В межах адміністративної функції ця держава складає графік і порядок денний численних засідань, що відбувають протягом головування не лише на рівні Ради, але й на рівні Комітету постійних представників і значної кількості робочих груп, що функціонують під її егідою. Держава, що головує, також має право з

власної ініціативи розпочати голосування, а у випадках, якщо за ініціативи члена Ради або Комісії Рада більшістю голосів ухвалить відповідне рішення, вона навіть зобов’язана це зробити. На державу, що головує, покладається обов’язок ведення протоколу та підбиття підсумків цих засідань, підготовка прескомюніке, які за потреби опубліковують. Ця держава також підписує ухвалені Радою акти.

Ініціативна функція передбачає організаційні дії держави-члена, що головує, спрямовані на створення умов для досягнення консенсусу, оскільки вона не може здійснювати жодного примусу стосовно урядових делегацій інших держав-членів. Успіх програми діяльності цієї держави залежить від того, як вона зможе поєднувати різні пріоритети держав-членів і визначити лінії компромісу з важливих питань. В межах співробітництва у сфері зовнішньої та безпекової політики та співпраці поліцій і судів у кримінально-правовій сфері держава, що головує, з дозволу Ради розпочинає переговори щодо укладання угод з однією чи декількома державами-членами або міжнародними організаціями.

Голова Ради здійснює також координаційну функцію, яка полягає у визначенні пріоритетів між важливими й побічними питаннями, оперуванні термінами й часом, збільшуючи або зменшуючи їх, і загалом визначає здатність Голови Ради досягати компромісу з найскладніших питань. Із цього приводу цікавим є приклад урегулювання Головою серйозних протиріч, що виникають між членами Ради у процесі обговорення, який дістав назву tour de table (франц.) - обхід столу.Він обходить стіл, за яким засідають члени Ради, та шляхом індивідуальної бесіди з кожним намагається змінити позицію тих, хто заперечує проти ухвалення акту. Нерідко, хоча й не завжди, йому це вдається.

Представницька функція Голови Ради здійснюється ним у двох напрямках:

- з одного боку, Г олова представляє Раду як інституцію у відносинах з іншими органами Співтовариства, зокрема у відносинах з Європарламентом та його комітетами у межах першого стовпа. В межах другого та третього стовпів держава, що головує, зобов’язана консультуватися з Європарламентом з найважливіших аспектів і напрямів спільної зовнішньої і безпекової політики з метою забезпечення належного врахування думки Європейського Парламенту. Крім того, Рада повинна постійно інформувати Європарламент про хід роботи у сфері співробітництва поліцій з кримінального правосуддя;

- з іншого боку, ця держава виражає позицію Європейського Союзу у відносинах з третіми країнами, зокрема в межах політичного співробітництва. Розвиток зовнішніх повноважень Європейських Співтовариств неодноразово змушував Раду наділяти Голову компетенцією діяти від імені держав-членів під час зустрічей на міжнародних конференціях.

У здійсненні представницької функції Голови Ради йому надають допомогу Генеральний секретар Ради та держава-член, яка здійснюватиме наступне головування - тобто майбутня головуюча держава. Остання здійснює de facto функції заступника Голови (de jure такої посади в Раді не передбачено). Відповідно до внутрішнього регламенту Ради (параграф 2, ст. 20), «Голові надає допомогу представник держави-члена, яка буде головувати наступною. На вимогу Голови та відповідно до його інструкцій, останній за необхідності є його заступником, який бере на себе деякі адміністративні завдання, забезпечує наступництво роботи Ради».

До повноважень Голови Ради належить скликання засідань Ради, складення проекту порядку денного, плану роботи Ради, проведення голосування, а також підписання протоколів і правових актів, прийнятих Радою самостійно або у співпраці з Європейським Парламентом. Крім того, Голова представляє Раду в контактах з іншими органами Європейського Союзу і третіми суб’єктами.

Голова Ради також виступає постійним представником ЄС загалом з питань зовнішньої політики і політики безпеки. Головування проводиться по черзі - заміна головуючого відбувається кожні 6 місяців у порядку, визначеному Радою, та забезпечує, таким чином, представництво кожної держави. Практика обіймання посади Голови Ради є максимально наближеною до міжурядового складу цього інституту. Однак, обіймаючи посаду Голови, держава-член бере на себе відповідальність за Раду та Європейський Союз загалом (особливо у межах другої та третьої опор). Відповідно, він повинен дбати про інтереси усіх країн та народів, що становлять цю організацію, за необхідності жертвуючи при цьому вузьконаціональними, внутрішньополітичними завданнями та пріоритетами. Наприклад, держави-члени на період головування у Раді намагаються не проводити дострокових виборів, уникати загострення внутрішніх конфліктів, що досягається спільними зусиллями правлячої партії (коаліції) та опозиції.

Відповідальність Голови має суто політичний характер (її не передбачено установчими договорами), при цьому вона може бути як негативною, так і позитивною. Голова, який бере на себе відповідальність за роботу найголовнішого законодавчого органу Європейського Союзу, сприймається громадськістю як основна рушійна сила роботи цього інституту. Від Голови також значною мірою залежить престиж Європейського Союзу на міжнародній арені.

Залежно від того, наскільки успішно працює Рада та яке зовнішньополітичне положення Союзу, визначається й неформальний рейтинг і авторитет самого Голови. Отже, посідаючи цей впливовий піст, держави-члени намагаються якомога ефективніше виконати свої повноваження та навіть змагаються одне з одним, хто зробить це краще.

2) Спеціалізований склад, до якого, залежно від предметної компетенції галузевої Ради та, відповідно, того, які міністри є його членами, входять різні спеціальні «формації», зокрема такі:

1. Рада з питань сільського господарства;

2. Рада з економічних і фінансових питань (Екофін);

3. Рада з питань навколишнього середовища;

4. Рада з питань транспорту і комунікацій;

5. Рада з питань зайнятості та соціальної політики;

6. Рада з питань рибальства;

7. Рада з питань промисловості та енергетики;

8. Рада з питань правосуддя, внутрішніх справ і захисту цивільних прав;

9. Рада з питань внутрішнього ринку, у справах споживачів та туризму;

10. Рада з питань науки;

11. Бюджетна рада;

12. Рада з питань культури;

13. Рада з питань розвитку;

14. Рада з питань освіти й молоді;

15. Рада з охорони здоров’я.

При цьому кожен уряд делегує до цих органів одного зі своїх членів - міністра відповідної компетенції. Перелік «формацій» Ради закріплено в її внутрішньому регламенті, у положеннях із відповідною назвою «Перелік формацій Ради».

Окрім наведених, є ще один спосіб комплектування Ради, коли в її засіданнях беруть участь вищі посадові особи виконавчої влади держав-членів. Таку «формацію» в установчих договорах прийнято називати «Рада у складі глав держав або урядів». З урахуванням форми правління, цей склад зазвичай включає 14 прем’єр-міністрів та одного президента (французького, оскільки Франція - це напівпрезидентська республіка).

Рада на вищому рівні збирається дуже рідко, оскільки «перші особи» держав- членів переважно зустрічаються у межах іншого органу - Європейської Ради. Остання, на відміну від Ради, не схвалює нормативних актів, проте, з іншого боку, не стримується жорсткими процедурними правилами, як це є в Раді. Разом із тим, у деяких випадках для вирішення питань, що мають найбільшу політичну значущість, установчими договорами прямо передбачено збір Ради саме в такій «формації». Наприклад, Рада у складі глав держав та урядів уповноважена здійснювати констатацію порушення окремими країнами ЄС загальних принципів конституційного ладу, і після цього Рада вже у звичайному складі може ухвалити рішення про застосування відповідних санкцій.

3) Генеральний секретаріат, який є адміністративним органом, допоміжним у роботі Ради Європейського Союзу. Генеральний секретаріат також працює у Брюсселі, здійснює підготовку рішень Ради і контроль за їх виконанням.

Генеральний секретаріат є підрозділом Ради, який забезпечує організаційну та технічну сторони роботи цього інституту, а також може представляти Раду перед іншими органами Європейського Союзу (у тому числі в Суді ЄС). Він відіграє важливу роль у взаємодії різних дієвих осіб, яка відбувається у процесі діяльності Співтовариства. Зокрема спочатку виникає діалог між делегаціями держав-членів у межах спеціалізованих робочих груп, потім - на рівні КОРЕПЕРу, і насамкінець - на рівні міністрів. Паралельно відбувається діалог між делегаціями держав-членів і Комісією, а також у кожній державі-члені між різними компетентними органами управління задля інтегрування приписів Співтовариства та поєднання їх із вимогами національного законодавства.

На чолі цього органу стоїть Генеральний секретар, йому допомагає Заступник Генерального Секретаря, відповідальний за управління Секретаріатом.

Окрім своїх повноважень щодо керівництва Секретаріатом, Генеральний секретар (або його заступник) скріпляють своїм підписом акти, які ухвалюються Радою (перший підпис ставить Голова). Вони також забезпечують розсилання та публікацію рішень Ради. Генеральний Секретар може призначатися також як депозитарій в угодах Європейських Співтовариств та Союзу, які укладаються ними з третіми країнами та міжнародними організаціями, та конвенцій, укладених між державами - членами Союзу. До складу Генерального Секретаріату входять 7 головних управлінь, або генеральних дирекцій, які виконують підготовчу роботу для Ради за такими напрямками:

- юридична служба;

- управління, бюджет, переклад;

- регіональна, соціальна, освітня політика, Соціально-Економічний Комітет;

- внутрішній ринок, промислова політика, інтелектуальна власність, транспорт, навколишнє середовище, охорона споживачів, підприємства і послуги, сталева промисловість;

- наука, технологія, енергія;

- іноземні зносини та співпраця для розвитку;

- економічні та фінансові справи, інформація, публікації, співпраця з Європейським Парламентом.

Загалом штатна чисельність головних управлінь є значною і становить близько 2,5 тис. службових осіб. На відміну від інших допоміжних органів і від самої Ради, співробітниками Генерального секретаріату є не представники держав- членів, а посадові особи, які перебувають на цивільній державній службі Європейських Співтовариств. Посадовці Генерального секретаріату складають звіти робочих засідань різних груп, та направляють звіти робочих груп КОРЕПЕРові, а потім - Раді. Вони також надають допомогу державі, що головує, та пропонують до її послуг свій досвід.

Генеральний секретаріат працює на постійній основі, а його співробітники отримують грошове винагородження за свою роботу безпосередньо з бюджету Європейського Союзу. Роль Генерального секретаріату істотно зросла після набуття чинності Договором про Європейський Союз. В системі «трійки», що об’єднує чинного голову Ради, комісара у сфері зовнішніх відносин та Генерального секретаря Ради, саме Генеральний секретар забезпечує безперервність, цілісність і прозорість заходів, які здійснює Європейський Союз. Крім того, роль, яку відіграє Генеральний секретар стосовно органів Ради, поширюється також і на Європейську Раду.

4) Комітет постійних представників, на який спирається Рада у своїй діяльності.

У структурі Ради функціонує декілька різних комітетів, що складаються з посадовців держав-членів ЄС. У зв’язку з тим, що члени Ради мають різний статус (постійні та непостійні члени), основна робота з підготовки сесій Ради ЄС здійснюється Комітетом постійних представників - КОРЕПЕР (COREPER - від французької назви «le Comitee des representants permanents»), який складається з дипломатичних співробітників, що мають вищий ранг.

Комітет з питань політики та безпеки. Він складається з керівників політичних департаментів міністерств закордонних справ держав-членів. До його відання належить слідкування за обстановкою та сприяння формуванню політики шляхом направлення своїх висновків Раді. В межах повноважень, делегованих Радою, він здійснює політичний контроль та стратегічне керівництво операціями з урегулювання криз.

Координаційний комітет, який діє в межах третьої опори. Він включає вищих посадових осіб, до відання яких належать питання боротьби зі злочинністю та забезпечення співробітництва судових органів.

Основним призначенням Ради ЄС є забезпечення виконання завдань, вказаних у Договорі про ЄС (ст. 145 Договору). У зв’язку з цим Рада забезпечує координацію загальних засад політики держав-членів. Вона наділена правом ухвалення рішень. Хоча Рада є політичним органом Союзу, який відображає переважно національні інтереси держав-членів у сфері законодавчої діяльності, вона може приймати пропозиції Комісії. За багатьма питаннями Рада здійснює консультації з Парламентом та Соціально-економічним комітетом. Рада наділена правом шляхом одноголосного голосування відхилити пропозиції Парламенту, які розглядаються нею відповідно до процедур спільних дій та спільного ухвалення рішень. Досягнення одноголосності також є необхідним під час ухвалення Радою пропозицій Комісії (ст. 149 Договору). Ухвалення остаточного рішення за законодавчими пропозиціями залишається за Радою, якщо Парламент не скористається своїм правом вето.

Таким чином, Рада є свого роду форумом, в якому спільно з Європейським парламентом затверджуються правові акти ЄС, і представники країн-учасниць захищають свої національні інтереси. В цих форумах досягається компроміс між інтересами всього Європейського Союзу й окремих країн-учасниць, які нерідко сильно відрізняються. Раду Європейського Союзу не слід плутати з Радою Європи, яка є зовсім іншою міжнародною організацією, абсолютно незалежною від ЄС, а також із Європейською Радою. Остання - це зустрічі глав держав або урядів країн- членів ЄС і президента Європейської Комісії, які відбуваються двічі на рік (як правило, в червні і грудні) в столиці і під головуванням глави держави, яка головує на даний момент в Раді Європейського Союзу. Такі зустрічі знаменують, фактично, передачу головування від країни до країни і служать підтвердженням єдності Європи. Обговорювані на Європейських Радах питання носять глобальний, стратегічний характер і визначають, певною мірою, пріоритетні напрями подальшого розвитку ЄС.