Види адміністративних повноважень

Існування та особливості адміністративних повноважень нерозрив­но пов'язані з усіма без винятку іншими складовими правового статусу суб'єктів публічної адміністрації, організацією діяльності цих суб'єктів.

Різні прояви публічного управління, що здійснюється суб'єктами пу­блічної адміністрації, обумовлюють необхідність унормування особли­вих за своїм змістом та суттю адміністративних повноважень.

Зважаючи на такі обставини, як вид публічного управління, існуючу си­стему суб'єктів публічної адміністрації тощо, для кожного суб'єкта публіч­ної адміністрації нормативними актами закріплюються адміністративні повноваження відповідного цільового призначення, змісту й обсягу.

Отже, будь-який суб'єкт публічної адміністрації наділяється широким набором різноманітних юридичних можливостей й зобов'язань, не­обхідних для повноцінного та належного здійснення ним публічного управління.

Тому, вивчаючи адміністративні повноваження, слід усвідомити, що вони об'єктивно поділяються на різні види залежно від:

•виду суб'єкта публічної адміністрації;

• виду публічного управління, що здійснюється суб'єктом публічної адміністрації;

• місця суб'єкта публічної адміністрації в загальній системі цих суб'єктів;

• походження та процедури набуття адміністративних повнова­жень - власні та делеговані адміністративні повноваження;

• сфери здійснення суб'єктом публічної адміністрації публічного управління.

Насамперед, зважаючи на існуючу в державі систему суб'єктів пу­блічної адміністрації, визначену нормами національного законодав­ства, адміністративні повноваження розподіляються між (ст. 6 Консти­туції України, ч. 1 ст. 48 КАС України):

•органами державної влади;

•іншими державними органами;

•органами влади Автономної Республіки Крим;

•органами місцевого самоврядування;

•їхніми посадовими і службовими особами;

• підприємствами, установами, організаціями (юридичними осо­бами).

Відповідно, варто розрізняти адміністративні повноваження вказа­них суб'єктів публічної адміністрації.

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законо­давчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України)^[267].

Поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рів­нозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не лише розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, си­стему взаємних струмувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади¹.

Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за умови, що всі органи державної влади діють у межах, визначених нормами права. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійсню­ють повноваження у встановлених Конституцією України межах і відпо­відно до законів України (ч. 2 ст. 6 Конституції України). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України)^{[268] [269].}

Здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, вико­навчу та судову означає, передусім, самостійне виконання кожним орга­ном державної влади своїх функцій і повноважень. Це не виключає вза­ємодії органів державної влади, зокрема надання необхідної інформації, участі у підготовці або розгляді певного питання^[270].

Метою функціонування поділу державної влади на законодавчу, вико­навчу та судову (ст. 6 Конституції України) є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади^[271].

Зважаючи на те, що публічне управління суб'єктів публічної адміні­страції дістає вияв у різних видах діяльності, що у свою чергу потребу­ють належного юридичного врегулювання, адміністративні повнова­ження класифікуються на:

• адміністративні повноваження щодо здійснення втручальної ді­яльності.

Адміністративні повноваження щодо здійснення втручальної діяльності закріплюються, зокрема, у ст.ст. 10, 11 Закону України «Про міліцію»^[272]. Так, за змістом п.п. 1, 2 ст. 10 Закону України «Про міліцію» міліція відповідно до своїх завдань зобов'язана:

- забезпечувати безпеку громадян і громадський порядок;

- виявляти, запобігати, припиняти та розкривати злочини, вживати з цією метою оперативно-розшукових та профілактичних заходів, передба­чених чинним законодавством.

Міліції для виконання покладених на неї обов'язків надаються права (п.п. 1, 2 ст. 11 Закону):

- вимагати від громадян і службових осіб, які порушують громадський порядок, припинення правопорушень та дій, що перешкоджають здійс­ненню повноважень міліції, виносити на місці усне попередження осо­бам, які допустили малозначні адміністративні порушення, а в разі неви­конання зазначених вимог - застосовувати передбачені Законом України «Про міліцію» заходи примусу;

- перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень доку­менти, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за вико­нанням яких покладено на міліцію;

• адміністративні повноваження щодо здійснення сприяючої діяль­ності - прикладом таких повноважень, зокрема, є норма ст. 15 Закону України «Про звернення громадян».

Так, органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій не­залежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно роз­глядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповід­но до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань) (ч. 1 ст. 15 Закону Укра­їни «Про звернення громадян»).

Іншим прикладом адміністративних повноважень щодо здійснення сприяючої діяльності є приписи ч.

• адміністративні повноваження щодо здійснення забезпечувальної діяльності.

З огляду на місце суб'єкта публічної адміністрації в загальній системі суб'єктів публічної адміністрації розрізняються:

• адміністративні повноваження суб'єкта публічної адміністрації ви­щого порядку;

• адміністративні повноваження суб'єкта публічної адміністрації нижчого порядку;

• адміністративні повноваження однопорядкових суб'єктів публіч­ної адміністрації.

Принциповий розподіл адміністративних повноважень між суб'єкта­ми публічної адміністрації - органами виконавчої влади вищого, ниж­чого порядку, однопорядковими органами виконавчої влади - здійс­нюється у Конституції України, законах України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації».

Так, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів ви­конавчої влади, що здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим і місцеві державні адміністрації, спрямо­вує, координує та контролює діяльність цих органів (ст. 113 Конституції України).

До повноважень Кабінету Міністрів України, визначених ст. 116 Кон­ституції України, зокрема належать: здійснення внутрішньої і зовніш­ньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечення проведення політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і куль­тури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування^[274].

Таким чином, Кабінет Міністрів України як суб'єкт публічної адмі­ністрації вищого порядку наділений повноваженнями впливати на суб'єктів публічної адміністрації нижчого порядку - центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади, спрямовувати та координувати їх роботу (ч. 2 ст. 1 Закону України «Про Кабінет Міні­стрів України»).

Суб'єктами публічної адміністрації - органами виконавчої влади нижчого порядку щодо Кабінету Міністрів України - є центральні ор­гани виконавчої влади та місцеві органи виконавчої влади. Міністер­ства як центральні органи виконавчої влади забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи кількох сферах, інші цен­тральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реаліза­ції державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави (ч. 2 ст. 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»).

Зрештою, суб'єктом публічної адміністрації найнижчого порядку в системі органів виконавчої влади є місцеві органи виконавчої влади. Організація, повноваження і порядок діяльності місцевих органів вико­навчої влади, зокрема порядок призначення їх керівників, визначають­ся Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 120 Конституції України)^[275].

Так, до відання місцевих державних адміністрацій як місцевих ор­ганів виконавчої влади, у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань щодо (п.п. 1-3 ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»):

1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтере­сів громадян;

2) соціально-економічного розвитку відповідних територій;

3) бюджету, фінансів та обліку.

Натомість однопорядковими суб'єктами публічної адміністрації - ор­ганами виконавчої влади - є ті суб'єкти, котрі у межах ієрархічної сис­теми органів виконавчої влади перебувають на одному й тому самому організаційно-правовому щаблі. Оскільки Кабінет Міністрів України є єдиним в державі вищим органом виконавчої влади, то відповідно однорядкових з ним органів виконавчої влади бути не може.

Проте однопорядковими за своєю природою в Україні є центральні органи виконавчої влади. Однопорядковими вважатимуться такі міс­цеві органи виконавчої влади, як обласні державні адміністрації, ра­йонні державні адміністрації відповідної області.

Усі без винятку однопорядкові суб'єкти публічної адміністрації наді­лені однаковим обсягом адміністративних повноважень, здійснення яких відбувається у межах особливих сфер - адміністративно-територі­альних одиниць - областях, районах, містах, районах в містах, селищах, селах (ст. 133 Конституції України).

Залежно від походження та процедури набуття адміністративних по­вноважень виділяються власні та делеговані адміністративні повнова­ження суб'єктів публічної адміністрації.

Власними адміністративним повноваженнями є права й обов'язки суб'єктів публічної адміністрації, що їх відповідний суб'єкт набуває од­ночасно із його створенням. Адміністративні повноваження вважати­муться власними, якщо вони використовуються для здійснення суб'єк­том публічної адміністрації своїх основних завдань і функцій.

Делеговані адміністративні повноваження - права й обов'язки, що на підставах, у межах та у спосіб, визначені законом, передані суб'єкту публічної адміністрації іншим суб'єктом. Як правило, делеговані адмі­ністративні повноваження, на відміну від власних, одночасно зі ство­ренням суб'єкта публічної адміністрації не виникають, а є результатом передання (делегування) від одного суб'єкта до іншого.

Приклад

Місцева державна адміністрація в межах повноважень, делегованих їй згідно зі ст. 119 Конституції України відповідною радою, здійснює управління майном, що належить до комунальної власності¹.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України).

Делеговані повноваження суб'єктів публічної адміністрації вміщені у відповідних нормах статей законів, зокрема законів України «Про при­родно-заповідний фонд України», «Про органи місцевого самовряду­вання», «Про місцеві державні адміністрації», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців»^{[276] [277], КпАП.}

Приклад

Громадяни України відповідно до Конституції України мають право створювати в установленому Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» порядку громад­ські об’єднання для участі в охороні громадського порядку і державного кордону, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохорон­ним органам, Державній прикордонній службі України та органам ви­конавчої влади, а також посадовим особам у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті життя та здоров’я громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, а також у рятуванні людей і майна під час стихійного лиха та інших надзвичайних обставин (ст. 1 Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»^[278]).

Члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, зокрема, зобов’язані (п. 3 ст. 13 Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»):

- доставляти в міліцію, в підрозділи Державної прикордонної служ­би України, штаб громадського формування з охорони громадського порядку або громадський пункт охорони порядку, приміщення вико­навчого органу селищної, сільської ради осіб, які вчинили адміністра­тивні правопорушення, з метою їх припинення, якщо вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи порушника, складення протоко­лу про адміністративне правопорушення у разі неможливості скласти його на місті вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим.

У наведеному прикладі суб’єкт публічної адміністрації - громадське формування з охорони громадського порядку і державного кордону - наділений адміністративними повноваженнями - правом участі в охоро­ні громадського порядку і державного кордону та застосовувати заходи адміністративного примусу.

За сферою здійснення суб'єктом публічної адміністрації публічного управління виокремлюються адміністративні повноваження, що здій­снюються у сфері економіки, соціально-культурній та адміністратив­но-політичній сферах.

Оскільки публічне управління як упорядковуюча та організовуюча ді­яльність «проникає» в усі без винятку сфери й галузі суспільно-держав­ного життя, то, відповідно, під ці сфери й види публічного управління «підбираються», «формуються» особливі адміністративні повноважен­ня суб'єктів публічної адміністрації.

Таким чином, адміністративні повноваження суб'єктів публічної ад­міністрації визначаються й обмежуються також сферою або галуззю суспільно-державного життя, у якій вони застосовуються й діють.

З огляду на те, що функціонування економічної, соціально-культур­ної та адміністративно-політичної сфер врегульовується різними нор­мативними актами загального, міжгалузевого, галузевого змісту, відпо­відно адміністративні повноваження суб'єктів публічної адміністрації вміщуються у різних за своєю суттю нормативних актах.

Таким чином, адміністративні повноваження суб'єктів публічних по­вноважень можуть бути загальними, міжгалузевими й галузевими.

Загальні адміністративні повноваження, наприклад Кабінету Міні­стрів України, здійснюються задля забезпечення державного сувере­нітету і економічної самостійності України, щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (п.п. 1, 2 ст. 116 Конституції України).

Застосування таких прав й обов'язків не може обмежуватися одні­єю чи кількома галузями чи сферами, оскільки вони поширюють свій вплив на усе суспільство, на всю державу.

Міжгалузеві адміністративні повноваження - права й обов'язки, здійснення й дотримання яких забезпечує одночасно повноцінне функціонування кількох сфер і галузей - фінансової, цінової, інвести­ційної та податкової (п. 3 ст. 116 Конституції України).

Галузеві повноваження - це права й обов'язки суб'єкта публічної ад­міністрації, що забезпечують можливість для цього суб'єкта здійсню­вати власні завдання та функції щодо одного конкретного об'єкта чи суспільно-державних відносин. Такими повноваженнями можна вва­жати повноваження державного реєстратора щодо реєстрації суб'єк­тів підприємницької діяльності. Сферою дії галузевих повноважень державного реєстратора є економіка, галузевим нормативним актом, що закріплює відповідні повноваження, є Закон України від 15 трав­ня 2003 р. «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців».

6.3.3.