Правова природа та сучасний стан інституту свободи пересування та вільного обрання місця проживання (перебування) в Україні.

Право на свободу пересування являється одним з показників рівня свободи особистості та розвитку демократизму в суспільстві. У традиційному розумінні право на свободу пересування являє собою право громадян вільно пересуватися всередині країни, змінювати місце проживання, роботи або виїжджати за кордон і повертатися назад.

У світі існують певні стандартах прав і свобод громадян, що регулюють свободу пересування. У ст. 13 Загальної декларації прав людини закріплено: кожна людина має право вільно пересуватися і обирати собі місце проживання у межах кожної держави; залишати будь- яку країну, включаючи свою власну; повертатися в свою країну назад. Хоча вказана норма носить лише рекомендуючий характер, вона стала основою для розробки безлічі міжнародних документів в даній області. Наприклад, право на свободу пересування передбачено Міжнародним пактом про громадських і політичні права (ст. 12), Протоколом № 4 до Європейської конвенції прав людини (ст. 2).

Конституційні положення, встановлює право кожного, хто законно перебуває на території України, на вільне пересування, вибір місця перебування і проживання, повністю відповідають міжнародним стандартам.

Переломним моментом став 2003 рік. 11 грудня 2003 року Верховна Рада України ухвалила Закон "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", що гарантував громадянам України або іноземцям та особам без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, гарантуються свобода пересування та вільний вибір місця проживання на її території, за винятком встановлених обмежень.

Прийняттю зазначеного правового акту передувало рішення Конституційного Суду України (14.11.2001 р.) у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (справа щодо прописки) положення щодо "прописки" (виписки)" визнано такими, що не відповідають Конституції України, тобто є неконституційними.

Серед основних найголовніших засад Закону "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" стало визнання положення, що наявність або відсутність реєстрації місця проживання чи місця перебування особи не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією та законодавством України, або підставою для їх обмеження.

Вперше, на законодавчому рівні, було визначено, що свобода пересування - є правом громадянина України, іноземця, особи без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, вільно та безперешкодно за своїм бажанням переміщатися по території України у будь-якому напрямку, у будь-який спосіб, у будь- який час, за винятком чітко встановлених законодавцем обмежень.

Закон розкрив та закріпив в національному праві визначення дефініції вільний вибір місця проживання чи перебування - як право громадянина України, іноземця та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України, на вибір адміністративно-територіальної одиниці, на території якої вони хочуть проживати чи перебувати.

Проте, проголошення Конституцією України та Законом "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" права на свободу пересування не означає його ефективного впровадження в рамках існуючої правовідносин. Проблем, насправді, набагато більше ніж може здаватись на перший погляд.

Тобто, нині в Україні свобода пересування та вільний вибір місця проживання проголошені, але адміністративно-правовий механізм їх реалізації є недосконалим.

Серед най головних, залишається незавершеною перехід від системи "прописки" до реєстрації. Поняття "прописка" є рудиментом радянської правової системи, яка передбачала дозвільний порядок вибору особою місця проживання.

На жаль, сьогодні багато реєстраційних процедур залишаються неузгодженими. Є проблеми з видачею паспортів - як внутрішніх, так і для виїзду за кордон, що обмежує свободу пересування. Також не вирішеними залишаються проблеми бездомних громадян, хоча є певний прогрес у цьому питанні.

У зв’язку з проблемою тривалого розслідування кримінальних справ, що іноді триває багато років, довгий час існує проблема застосування до особи запобіжного заходу у вигляді підписки про невиїзд. Така особа не може залишити межі адміністративно-територіальної одиниці, де вона зареєстрована. Чим триваліший цей час, тим важче обґрунтувати втручання держави у свободу пересування особи.

Слід констатувати, що нажаль система "паспортних столів" не зазнала реформування та збереглася в існуючому виді ще з часів радянського союзу. Справедливе обурення суспільства викликає механізм отримання звичайного паспорту та реєстрація за місцем проживання, при якому громадяни повинні звертатись до паспортистів комунальних установ (ЖЕКів), які зараз стали звичайними підприємствами. Користуючись цим, працівники ЖЕКів дуже часто відмовляють громадянам у видачі паспорту, його заміні, реєстрації за місцем проживання чи зняття з реєстрації або видання різних довідок через наявність заборгованості за комунальні послуги. Безсумнівно, що така практика є незаконною, та потребує відповідного негайного реагування з боку держави.

В правовому регулюванні свободи вибору місця проживання, існує низка недоліків, що залишилися із часів існування "прописки". Проблеми існують у двох площинах:

1) реалізація багатьох прав та свобод і надалі залежить від офіційного місця реєстрації. Можливість реалізації багатьох прав і свобод лише за місцем реєстрації походить, очевидно, ще з кріпосного права та радянської системи "прописки". Громадяни без місця проживання та реєстрації не можуть відновити документи, влаштуватися на роботу, отримати медичну та соціальну допомогу тощо.

Ця проблема, фактично, є опосередкованим додатковим заходом владного примусу до реєстрації. Іншою формою владного примусу є існуюча адміністративна відповідальність за проживання без реєстрації. При цьому, зрозуміло, що держава може запроваджувати систему реєстрації громадян в інтересах громадського порядку. Проте така реєстрація не повинна нести стільки складнощів та незручностей для самих громадян, як це є на сьогодні.

2) громадяни, що не мають власного житла, кількість яких постійно зростає, у більшості випадків не мають можливості реєструватися за місцем фактичного проживання з-за необгрунтованого вузького визначення підстав для реєстрації. Тобто, поняття реєстрації не чітко розділене з поняттями право володіння чи користування житлом, що створює багато перешкод у реєстрації.

Такі перешкоди, насправді, шкодять державі, оскільки це пояснює те, що значна кількість громадян проживають без реєстрації або не за місцем реєстрації (вони реєструються в місцях, де це юридично можливо, наприклад, у рідних). Цим самим не досягається мета створення обов’язкової системи реєстрації фізичних осіб. Фактично, на сьогодні така система не працює. Саме тому в державі досі немає правдивої бази даних фізичних осіб за місцем проживання.

Не даремно, Концепцією Державної міграційної політики України передбачено створення для громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають на її території, умов для реалізації свободи пересування, вільного вибору місця проживання, права вільного залишення території України (за винятком обмежень, що встановлюються законом). Для досягнення передбаченої мета, подолання існуючих проблем Концепцією закріплено необхідні певні кроки, змістом яких повинна стати реалізація наступних заходів:

- удосконалення законодавства з питань свободи пересування та вільного вибору місця проживання в Україні;

- удосконалення законодавства з метою забезпечення реалізації конституційного права громадян на соціальний захист незалежно від місця їх проживання.

На нашу думку, окрім зазначених заходів, потребує додаткової законодавчої уваги, процеси, що пов’язані з:

- скасуванням визначеною законом про свободу пересування та вільний вибір місця проживання процедури реєстрації тимчасового місця перебування (така процедура передбачена законом, проте вона не використовується на практиці);

- завершенням створення автоматизованої системи обліку реєстрації громадян із застосуванням кращих прикладів інших країн та дотриманням міжнародних стандартів захисту прав людини.

Але жодним чином не слід перетворювати державну реєстрацію фізичних осіб в інструмент порушення прав людини. Вона не повинна бути потенційним джерелом зловживань, незаконних махінацій, зокрема, використання певними політичними силами для визначення форм впливу на виборців, звужувати права людини. Тобто, має бути максимальна ступінь конфіденційності даних про особу та створені надійні бар‘єри про корупції у цій сфері та порушень прав і свобод людини.

Але, свобода пересування та право вільного обрання місця проживання (перебування) не є абсолютним правом особи. Законом України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" встановлені чіткі законодавчі обмеження.

Так, право особи на свободу пересування може бути обмежено на територіях:

- у прикордонній смузі;

- на територіях військових об'єктів;

- у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом;

- на приватних земельних ділянках;

- на територіях, щодо яких введено воєнний або надзвичайний стан;

- на окремих територіях і в населених пунктах, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності.

Крім територій де може бути обмежено право на свободу пересування, встановлено групу осіб, які за своїм тимчасовим статусом позбавлені такого права. Так право на свободу пересування обмежується щодо осіб:

- до яких відповідно до вимог процесуального законодавства застосовано запобіжні заходи, пов'язані з обмеженням або позбавленням волі;

- осіб, які за вироком суду відбувають покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі;

- осіб, які згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом;

- осіб, які згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню;

- осіб, які звернулися за наданням їм статусу біженця чи додаткового захисту і стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту іноземців та осіб без громадянства, які не мають законних підстав для перебування на території України;

- осіб, яких призвано на дійсну строкову службу до Збройних Сил України та інших, утворених відповідно до законів України, військових формувань;

- іноземців, які перебувають у складі військових іноземних підрозділів і які мають статус військового;

- в інших випадках, відповідно до вимог законодавства.

Слід підкреслити, що обмеження щодо зазначених осіб можуть мати лише тимчасовий характер. За умови зміни особами свого статусу (закриття кримінальної справи, звільнення з місць відбуття покарання, звільнення зі строкової служби тощо) право такої особи на свободу пересування поновлюється.

Крім обмеження права особи на свободу пересування, ст. 13 Закону "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" передбачено випадки обмеження права особи на вільний вибір місця проживання, на територіях адміністративно-територіальних одиницях, які знаходяться:

- у прикордонній смузі;

- на територіях військових об'єктів;

- у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим доступом;

- на території, де у разі небезпеки поширення інфекційних захворювань і отруєнь людей введені особливі умови і режим проживання населення та господарської діяльності;

- на територіях, щодо яких введено воєнний або надзвичайний стан.

Вільний вибір місця проживання може тимчасово обмежуватись щодо осіб які:

- не досягли 14-річного віку;

- згідно із процесуальним законодавством, до них застосовано запобіжні заходи, пов'язані з обмеженням або позбавленням волі;

- за вироком суду відбувають покарання у вигляді позбавлення або обмеження волі;

- згідно із законодавством перебувають під адміністративним наглядом;

- згідно із законодавством про інфекційні захворювання та психіатричну допомогу підлягають примусовій госпіталізації та лікуванню;

- іноземців та осіб без громадянства, які не мають законних підстав для перебування на території України.

6.2.