Проблемы формирования муниципальных финансов

Муниципальные финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяются и перераспределяются национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социаль­ное развитие муниципальных образований.

Основой финансовых ресурсов любого города является его бюджет, со­стояние которого характеризуется такими показателями, как величина и

структура его доходной и расходной частей, уровнем бюджетного дефицита, наличием муниципального долга.

Существующая в настоящее время система формирования доходов ме­стных бюджетов законодательно базируется на Налоговом, Бюджетном ко­дексах и Федеральном Законе «О финансовых основах местного самоуправ­ления» от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходная часть бюджета муниципальных образований состоит из собственных доходов (налоговых и неналоговых) и безвозмездных перечислений [4].

Практика российского бюджетного федерализма свидетельствует о том, что у подавляющего большинства местных бюджетов, в том числе и г. Заринска, в структуре доходной части бюджета отмечается сокращение соб­ственных доходов и увеличение безвозмездных перечислений из вышестоя­щего бюджета (табл. 2.14).

Таблица 2.14

Динамика структуры доходов городского бюджета г. Заринска, (%)

Как видно из таблицы, за 1996-1999 гг. наблюдался рост собственных доходов бюджета с 66,3% до 90,5% (на 24,5%), в т.ч. налоговых с 65,3% до 88,8% (на 23,3%). В дальнейшем, за 1999-2003 гг., собственные доходы со­кращаются на 23,2% и составляют в 2003 г. 67,3%.

Собственные доходы бюджета на душу населения в городе составляют за 2003 г. 3 140,1 руб., что выше среднего показателя по городам края на 62 руб. и выше краевого на 873,2 руб.

Среди городов Алтайского края по данному показателю Заринск зани­мает 4 место после гг. Белокуриха, Барнаул, Алейск (приложение 9).

При этом усиливается зависимость бюджета от краевого финансиро­вания. Так в 1999 г. безвозмездные перечисления в структуре бюджета со­ставляли только 9,5%; к 2003 г. уже 32,7%, рост произошел на 23,2 %.

Если рассмотреть структуру налоговых поступлений, то за 1998-2003 гг. она существенно изменилась (табл. 2.15).

Таблица 2.15

Структура собственных доходов бюджета г.

по видам налогов в 1998-2003 гг., (%)

В 1998 г.

В 1999-2000 гг. отмечался рост местных налогов, в основном за счет налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Важность этого налога для местных бюджетов определялась в значи­тельной мере тем, что он являлся основным и целевым источником покрытия дополнительных расходов на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых предприятиями муници­пальным образованиям. Только за 1999 г. в бюджет г. Заринска получено 33 353 тыс. руб., что на 103,3% выше запланированного показателя. Отмена

93 данного налога с 2001 г. сократила удельный вес местных налогов в город­ском бюджете на 25,5%.

Более того, действующие сегодня пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали не позволяют осуществить по­крытие минимально необходимых расходов местных бюджетов.^[5]

Налог на добавленную стоимость (НДС) с 2000 г. полностью поступает в федеральный бюджет. Это в значительной степени повлияло на структуру распределения налогов в 2002 г. Дело в том, что в соответствии со ст. 143 На­логового кодекса РФ товары, вывозимые за пределы РФ, налогом на добав­ленную стоимость не облагаются [3].

В связи с этим из федерального бюджета в 2002 г. ОАО «Алтай-Кокс» произведен возврат излишне уплаченного налога на сумму 179 643 тыс. руб.

Увеличение поступлений налога на прибыль в 2,7 раза вызвано тем, что в соответствии с Законами Алтайского края на 2002-2003 гг. в бюджет г. За­ринска зачислялись поступления по ставке соответственно 16,5% и 16%, подлежащие, согласно федерального законодательства, зачислению в бюджет субъекта Федерации [18, 19].

При условии зачисления в городской бюджет налога на прибыль пред­приятий только по «местной» ставке 2% удельный вес налога был бы крайне незначительный.

В структуре собственных доходов бюджета наибольший удельный вес занимает промышленность (рис. 2.8).

Рис. 2.8. Структура собственных доходов бюджета

г. Заринска в отраслевом разрезе в 1998-2003 гг., (%)

За 1998-1999 гг. отмечался незначительный рост промышленности в доходах бюджета (на 5,6%). В дальнейшем наблюдается сокращение показа­теля с 76,4 % в 1999 г. до 60% - в 2032 г., т.е. на 16,4 %.

За исследуемый период прослеживается четкая тенденция увеличения доли торговли и общественного питания в городском бюджете с 2,7 % в 1998 г. до 8,2 % - в 2003 г.

Удельный вес строительства в городском бюджете за 2002-2003 гг. возрос с 8,1% до 15,4 %. Данная ситуация объясняется продолжением строи­тельства КБ-5 в ОАО «Алтай-Кокс».

Структура расходов городского бюджета за последние пять лет отли­чается некоторой мобильностью (табл. 2.16).

Таблица 2.16

Динамика структуры расходов бюджета г. Заринска

по функциональной классификации, (%)

Данные таблицы свидетельствуют о постепенном сокращении расходов на содержание ЖКХ. Если в 1998 г.

Снижение доли затрат на ЖКХ в структуре расходов связано с тем, что с 2001 г. капитальные вложения по отрасли в соответствии с Бюджетной классификацией РФ показываются как расходы по направлению «Промыш­ленность и строительство» [8].

При этом произошло сокращение удельного веса расходов на образо­вание (4,2%), на финансирование культуры и искусства (0,9%), здравоохра­нения и физической культуры (0,5%). Это объясняется тем, что основное увеличение заработной платы в бюджетной сфере (в 1,89 раза) произошло в конце 2001 г., в дальнейшем рост заработной платы происходил более плав­но.

Одним из важных качественных показателей бюджета является про­цент исполнения его доходной и расходной частей (табл.2.17).

Таблица 2.17

Динамика исполнения городского бюджета г. Заринска

Как видно, доходная часть бюджета не исполнена только 2002 г. Не­доимка по платежам в бюджет составила 5 116 тыс. руб.

Невыполнение расчетного объема доходов за 2002 г. произошло в ос­новном по налогу на доходы физических лиц и по налогу на прибыль пред­приятий.

Фактически поступления по налогу на доходы физических лиц соста­вили 83,6 % от предполагаемого объема. В консолидированный бюджет Ал­тайского края недополучено 17 349 тыс. руб. налога.

На данную ситуацию повлияли два фактора. Во-первых, начисленный фонд оплаты труда вырос за год на 13,6% при прогнозировавшемся уровне роста 35 %. Во-вторых, произошло снижение численности работающих на 7,4 % за счет реструктуризаци ОАО «Алтай-Кокс» и приостановления строи­тельства 5-й коксовой батареи, на которой предполагалось задействовать 2 тыс. человек.

По налогу на прибыль предприятий фактически в бюджет получено 42 % от прогнозируемого уровня. Недопоступило в местный бюджет 12 024 тыс. руб. при этом полностью за 2002 г. не начислялся к уплате в бюджет налог на прибыль по ОАО «Алтай-Кокс». Кроме того, названному предприятию в конце года из городского бюджета был произведен возврат на расчетный счет плательщика переплаты 1 927 тыс. руб. по налогу на прибыль, сложив-

шейся по расчетам за 2001 г. и фактически уплаченный в 2001 г. в основном в краевой бюджет.

Отсутствие налогооблагаемой прибыли по ОАО «Алтай-Кокс» объяс­няется применением на предприятии толлинговой схемы деятельности.^[6]Также на уменьшение налогооблагаемой прибыли повлиял резерв по сомни­тельным долгам, созданный на предприятии в полном объеме (88 млн. руб.) дебиторской задолженности городского МУП «Жилищно-коммунальное управление» за потребленную городом электроэнергию (задолженность бо­лее 1,5 отопительных сезона). Безвозмездные перечисления из краевого бюджета финансируются в полном объеме.

В области расходной части наблюдается систематическое невыполне­ние расходов в основном по таким статьям как образование, культура и ис­кусство, здравоохранение и физическая культура, социальная политика. И если в 1998 г. задолженность по финансированию из бюджета составляла 86 120 тыс. руб., то за 2003 г. уже 209 785 тыс. рублей (табл. 2.18).

Таблица 2.18

Динамика задолженности по финансированию из бюджета г. Заринска, (тыс, руб.)

(Продолжение таблицы 2.18)

При общем приросте задолженности по финансированию за 2002-2003 гг. (на 21,2%), на 2,3 % снижена задолженность в образовании; на 6,5 % - в культуре; на 73,2% - в транспорте. По остальным статьям расходов задол­женность повышается. По финансированию ЖКХ задолженность возросла на 52,4 %, что выше роста показателя общей задолженности на 31,2 %; Это объ­ясняется ростом задолженности по льготам, предоставляемым населению в соответствии с федеральным законодательством.

По расходам бюджета на душу населения г. Заринск среди городов Ал­тайского края за 2000-2003 гг. переместился со второго места на последнее место. Причем в 2000 г. среднедушевые расходы были выше среднего пока­зателя по городам на 86,1 руб. и выше краевого показателя на 426,2 руб. За 2003 г. расходы бюджета на душу населения составили 4 243 руб., что ниже среднего показателя по городам на 1 140 руб. и ниже краевого показателя на 1 026 руб. (приложение 10).

Объяснить данный факт можно разными причинами, как объективного, так и субъективного характера. Из объективных причин можно назвать сле­дующие - город самый молодой в крае, соответственно, техническое состоя­ние объектов ЖКХ и социальной инфраструктуры не требует больших вло­жений в капитальные ремонты. Теплоснабжение города на 95% обеспечива­ется с ТЭЦ ОАО «Алтай-Кокс», где самая низкая в крае стоимость Гкал (так как тепло вырабатывается из «попутного» коксового газа.

Причинами субъективного характера можно назвать и более жесткий подход краевых властей в решении вопросов выделения городу дотаций на

99 выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, вследствие недос­таточно проработанной методики распределения краевого фонда поддержки муниципальных образований.

Если рассмотреть динамику доходов и расходов бюджета, то отмечает­ся рост обеих частей (рис. 2.9).

Как видно из рисунка до 2002 г. темпы роста расходной части бюдже­та превышают темпы роста доходной части, следствием чего является бюд­жетный дефицит, предельный уровень которого ежегодно закладывается в бюджете на текущий финансовый год. Однако за 2003 г. бюджет города ис­полнен с профицитом в сумме 7 707 тыс. руб. при плановом уточненном раз­мере дефицита в сумме 7 462 тыс. руб.

Рис. 2.9. Динамика доходов и расходов бюджета г. Заринска, (тыс. руб.) При утверждении годового бюджета на 2003 г. предполагалось осуще­ствить заимствования у ОАО «Алтай-Кокс» путем переуступок права требо­вания долга к ОАО «Алтайэнерго» на сумму дефицита с последующим заче­том встречных требований от ОАО «Алтайэнерго» бюджетным организациям за потребляемую электроэнергию и от администрации города к ОАО «Алтай­энерго» за поставленную на ФОРЭМ электроэнергию ОАО «Алтай-Кокс». В связи с изменением в 2003 г. схемы расчетов за энергоресурсы (требования

IOO энергетиков в основном по денежным расчетам), администрация г. Заринска прекратила практику заимствований, а также погасила заимствования про­шлых лет. В соответствии с правилами бухгалтерского учета исполнения бюджета, операции по погашению заимствований не относятся к расходам бюджета. В расходах отражаются только проценты за пользование заемными средствами. Таким образом, при внешнем благополучии, бюджет города можно считать «условно дефицитным».

На основании вышеизложенного можно утверждать, что состояние бюджета г. Заринска в большей степени зависит от проблем федерального законодательства в области бюджетного выравнивания: ежегодный пере­смотр нормативов отчислений по регулирующим налогам в пользу феде­рального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, завышенное прогнози­рование поступлений в местные бюджеты отчислений от федеральных и ре­гиональных налогов, искусственное занижение прогнозируемых расходов местных бюджетов с целью уменьшения нормативов отчислений по регули­рующим налогам. Фактически качество жизни в городе в той части, в кото­рой оно зависит от доходов городского бюджета, слабо зависит от деятельно­сти органов местного самоуправления.

Градообразующее предприятие ОАО «Алтай-Кокс» играет все мень­шую роль в формировании городского бюджета. Невозможность прогнози­рования поступления налоговых и иных обязательных платежей в городской бюджет ОАО «Алтай-Кокс» вызвана тем, что с 2003 г. предприятие состоит на учете в Межрайонной ИМНС России по крупнейшим налогоплательщи­кам Алтайского края, расположенной в г. Барнауле.

Мы считаем, что в целом на социально-экономическое положение г. Заринска негативно повлияли как внешние, так и внутренние факторы.

К внешним факторам относятся: несовершенство законодательства в области межбюджетных отношений, налогового регулирования, местного самоуправления; отсутствие законодательной базы в области моноотрасле- вых городов и градообразующих предприятий.

К внутренним факторам относятся: ухудшение демографической си­туации, увеличение численности социально незащищенного населения, рост реальной безработицы, высокий износ основных фондов в промышленности, сокращение собственных доходов городского бюджета, отсутствие стратегии развития города, отсутствие партнерских отношений между городским само­управлением и градообразующим предприятием (рис. 2.10).

Рис. 2.10. Схематичное представление некоторых факторов, негативно влияющих на социально-экономическое положение г. Заринска

По нашему мнению структура факторов имеет причинно-следственный xa∙ рактер, причем более существенное влияние оказывают внешние факторы.