Рекомендации по формированию государственной программы со­действия реформированию моноотраслевых городов

Основная цель преобразований, осуществляемых в настоящее время в РФ, направлена на демонтаж централизованной государственной системы управления и замена ее новыми экономическими отношениями и новой по­литической системой.

В отношении городских поселений изменения в политической сфере выразились в фактическом отказе государства от непосредственного участия в процессе управления их развитием. В СССР органы государственной вла­сти участвовали в управлении развитием городов посредством соответст­вующих структурных подразделений союзных министерств. «Ведомственные города» (города одного министерства) составляли значительную часть горо­дов России. При этом существовали стабильные источники финансирования социально-экономического развития городских поселений.

В начале 90-х годов функции управления развитием города были пере­даны органам местного самоуправления, при этом без передачи им соответ­ствующих необходимых ресурсов.

В результате рыночных реформ моноотраслевые города оказались в особенно сложном положении, однако государственная поддержка оказыва­ется лишь незначительному количеству моноотраслевых городов.

В научной литературе рассматриваются различные варианты возмож­ного государственного регулирования социально-экономического развития моноотраслевых городов.

В частности, в монографии «Монопрофильные города и градообра­зующие предприятия: обзорный доклад» основные аспекты государственной политики в области реформирования моноотраслевых городов предлагается строить на основании трех базовых сценариев.

Сценарий 1. Потребности в продукции градообразующего предприятия данного моногорода в настоящее время нет, но есть достаточные основания полагать, что она может возникнуть. В этом случае помощь федерального правительства должна быть направлена на консервацию данного моногорода.

Сценарий 2. Потребности в продукции градообразующего предприятия данного моногорода в настоящее время нет и нет достаточных оснований по­лагать, что она может возникнуть.

В данной ситуации государственная поддержка должна содействовать реализации на этой территории инвестиционных проектов различного типа, направленных на ускорение диверсификации производства и расширения возможностей альтернативной занятости в данном населенном пункте.

Сценарий 3. Потребности в продукции градообразующего предприятия данного моногорода в настоящее время нет и нет достаточных оснований по­лагать, что она может возникнуть. При этом населенный пункт расположен в регионе, позволяющем обеспечить нормальные условия для жизнедеятельно­сти людей только за счет чрезмерно высоких затрат.

В этом случае помощь федерального правительства должна быть направлена на содействии переселению граждан [93, с.8 8].

Во всех вышеизложенных сценариях рассмотрены кризисные градооб­разующие предприятия. Результат диссертационного исследования выявил существенно новый сценарий. Потребности в продукции данного предпри­ятия есть и в дальнейшем будут увеличиваться. Градообразующее предпри­ятие является финансово благополучным, а город кризисным. При этом насе­ленный пункт расположен в депрессивном дотационном регионе.

В данном случае государственная поддержка должна быть направлена на урегулирование взаимодействия градообразующего предприятия с мест­ным самоуправлением и органами власти субъекта Федерации.

Нам представляется, что для решения проблем моноотраслевых горо­дов по любому из всех перечисленных сценариев, необходимо принятие двух Федеральных законов: «О промышленном градообразующем предприятии» и «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность». В 1998-1999 гг. на рассмотрение нижней палаты российско­го парламента выносились оба проекта. Однако уже в первом чтении Госу­дарственная Дума отклонила оба документа.

В законопроекте под промышленным градообразующим предприятием понимается «организация любой формы собственности, в которой занято не менее 30% от общего числа трудоспособного населения муниципального об­разования, созданного в связи с деятельностью предприятия, или имеющая на своем балансе объекты инженерной, транспортной и социальной инфра­структуры, обслуживающие не менее 30% населения указанного муници­пального образования, или налоги (платежи) которой составляют не менее 50% доходной части бюджета муниципального образования, а также не имеющая связи городским транспортом с другими местами трудоустройст­ва».

Коллектив ученых под руководством И.В. Липсица предлагает не­сколько иные критерии: «К монопрофильным относятся городские (и другие) поселения, в которых на предприятиях (в организациях) одной или двух от­раслей работает не менее 25% общей численности занятых в экономике го­рода или объем производства на этих предприятиях отрасли составляет не менее 50% общего объема промышленной продукции города» [93, с. 12].

Думается, что для полного и объективного определения градообра­зующего предприятия в законе более рационально использовать комбинацию вышеназванных критериев, т. е. под градообразующим предприятием пони­

мать «организацию любой формы собственности, в которой занято не менее 25% от общего числа трудоспособного населения муниципального образова­ния, созданного в связи с деятельностью предприятия, или объем производ­ства на этом предприятии (отрасли) составляет не менее 50% общего объема промышленной продукции города или налоги (платежи) которого составляют не менее 50% доходной части бюджета муниципального образования».

Что касается «объектов инженерной, транспортной и социальной ин­фраструктуры, обслуживающие не менее 30% населения указанного муници­пального образования», предлагаемый в законопроекте, то данный критерий, на наш взгляд, не является характерным для моноотраслевых городов. В пе­риод рыночных реформ многие градообразующие предприятия полностью или частично передали в муниципальную собственность данные объекты.

Тем не менее, передача объектов социальной инфраструктуры еще ос­тавшихся на балансе предприятий в муниципальную собственность является одним из наиболее проблемных мест во взаимоотношениях администраций градообразующих предприятий и органов местного самоуправления.

Действующее на сегодня законодательство несовершенно и противоре­чиво. На федеральном уровне передачу объектов приватизированных пред­приятий в муниципальную собственность регламентируют: указы и распоря­жения Президента РФ и утвержденные им правовые документы; постановле­ния Верховного Совета РФ; постановления Правительства РФ; а также ве­домственные подзаконные акты (приказы, распоряжения, инструктивные письма), выпущенные по отдельности или совместно Госкомимуществом РФ, Минфином РФ, Минстроем РФ и т. д. [22, 25, 38, 45].

Кроме того, к этому специализированному правовому массиву следует отнести отдельные нормы, касающиеся данной проблемы, но включенные в законодательные акты общего содержания, как например, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №154-ФЗ от 28.08.95.

Сформировавшаяся нормативно-правовая база передачи социальных объектов не позволяет завершить растянувшийся на несколько лет процесс муниципализации социальных объектов в максимально бесконфликтном ре­жиме, с наиболее полным учетом интересов, как предприятий, так и государ­ственных и, главное, местных органов власти.

Приходится констатировать, что рассматриваемые нормативно­правовые акты изначально были ориентированы на освобождение предпри­ятий от выполнения социальных функций и уделяли недостаточное внимание проблеме создания необходимых условий и предпосылок (организационных, финансовых и т.п.) для выполнения местным самоуправлением возрастаю­щей социальной нагрузки. Этот подход привел к тому, что процесс муници­пализации социальной инфраструктуры застопорился. Создалась крайне за­путанная ситуация с организационно-правовым режимом значительной час­ти социальных объектов, для которой передача от предприятий в муници­пальную собственность еще не состоялась.

На этой основе и с учетом новых требований было бы целесообразно принять своего рода «кодифицированный» нормативно-правовой акт, кото­рый бы системно вобрал в себя все аспекты правового регулирования завер­шения процесса муниципализации социальных объектов, а также обеспечил бы юридическое закрепление его результатов.

Необходимость принятия именно закона диктуется нормой, содержа­щейся в п.З статьи 212 Гражданского Кодекса РФ, согласно которой особен­ности приобретения и прекращения права собственности на имущество, вла­дения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собствен­ности РФ, ее субъекта или муниципального образования, могут устанавли­ваться лишь законом [2].

То, что этот закон должен быть федеральным, следует из ст. 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации». Данной статьей, регулирование законами порядка передачи объек­

тов федеральной собственности в муниципальную собственность отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, кото­рыми они наделены в области местного самоуправления [11].

К сожалению, законопроект «О порядке передачи объектов федераль­ной собственности в муниципальную собственность» не затрагивает самого главного аспекта рассматриваемой проблемы - финансового обеспечения.

В законопроекте «О промышленном градообразующем предприятии» (ст.6, п.4) сказано, что «финансирование и материально-техническое обеспе­чение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, переданных градообразующим предприятием муниципальному образованию, осуществляется органом местного самоуправления. Объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, находящиеся на балансе градо­образующего предприятия и обслуживающие население муниципального об­разования, могут не передаваться на баланс муниципального образования в случае удорожания их содержания при смене балансосодержателя».

Думается, что данная трактовка на сегодняшний день не совсем вер­на. Передача объектов социальной инфраструктуры происходит в России уже более 10 лет. При этом финансирование переданных в муниципалитет соци­альных объектов осуществляется за счет местных бюджетов, которые в большинстве своем являются дотационными и получают для этих целей суб­венции и дотации из региональных бюджетов, многие из которых также яв­ляются высоко дотационными (рис. 3.1).

Проблема же межбюджетных отношений является в бюджетной сис­теме РФ наиболее острой и до конца не разрешенной.

Говоря об эффективности предоставления местным бюджетам финан­совой помощи, следует упомянуть о необходимости постепенного свертыва­ния встречных денежных потоков в рамках межбюджетных отношений.

Трудно подсчитать реальные финансовые потери, которые возникают из-за нерационального распределения финансовой помощи. Собранные на местах налоговые доходы поступают в федеральный бюджет, в бюджеты

субъектов РФ, а затем по сложной технологической программе возвращаются назад в урезанном виде.

Рис. 3.1. Существующая схема бюджетных потоков в РФ

Нам представляется, что для решения вопроса содержания и финан­сирования объектов социальной инфраструктуры, переданных на баланс му­ниципалитета необходим дифференцированный подход. Необходимо провес­ти мониторинг финансового состояния градообразующих предприятий моно- отраслевых городов и социально-экономического положения субъектов Фе­дерации, в которых находятся данные населенные пункты.

Как было сказано в предыдущей главе, ОАО «Алтай-Кокс» является в г. Заринске единственным предприятием, которое в годы реформ сохранило финансово устойчивое положение. Более того, с завершением строительства КБ-5 ОАО «Алтай-Кокс» превратится в самое крупное в мире предприятие по производству кокса.

Проект строительства КБ-5 обусловлен факторами, как мирового, так и внутрироссийского масштаба. Стабилизация ситуации на мировом рынке ме­таллопродукции и тенденция роста объемов производства стали и чугуна в перспективе до 2010 г. требуют увеличения производственных мощностей по

выпуску кокса. Одновременно с этим отмечается ухудшение состояния ми­ровой коксохимической промышленности, связанные со старением печного фонда, высокими капитальными затратами как на модернизацию печей, так и на их строительство, а также с ужесточением законодательства в области экологии.

Завершение строительства КБ-5 в свете наметившегося дефицита на мировом рынке кокса, в том числе странах СНГ, открывает возможности для ОАО «Алтай-Кокс» увеличивать объем поставки на экспорт. В настоящее время основным экспортером кокса является Китай, который также оказыва­ет существенное влияние на мировой уровень цен на кокс. Преимущество ОАО «Алтай-Кокс» перед китайскими производителями будет обеспечено за счет высоких качественных характеристик кокса. Высокое качество продук­ции позволит также предприятию участвовать в процессе мирового ценооб­разования. По предварительным подсчетам уже в 2006 г. ОАО «Алтай-Кокс» получит прибыли в сумме 18 445 тыс. руб.

Тем не менее, передача с баланса предприятия трех детских садов в муниципальную собственность потребует из городского бюджета 11 004,8 тыс. руб., которые в виде субвенций будут выделяться из краевого бюджета.

При этом Алтайский край является агропромышленным (доля аграрно­го сектора в экономике края в два раза выше, чем в среднем по России; более половины населения края проживает в сельской местности), депрессивным, дотационным регионом (финансовая помощь из федерального бюджета за 2003 г. составляет 57,8% доходной части).^[7]

В 2002 г. край занимал 78 место из 89 регионов с результатом «-32,6» (в 2000 г. - 69 место). В данный момент край находится в нижней части группы «регионы с низким уровнем развития». Далее следуют: Карачаево- Черкесия, Курганская, Читинская области, Республика Дагестан, а также 6 регионов группы «регионы с крайне низким уровнем развития»: 2 Бурятских,

по

Коми-Пермяцкий, Корякский АО, Республика Тыва, Республика Ингушетия. Соседние регионы занимают более высокие места: Республика Алтай - 73, Омская область - 62, Иркутская область — 46, Новосибирская область - 44, Кемеровская область - 33, Томская область - 25, Красноярский край - 22, Тюменская область - 20 (приложение 11).

В сравнении со среднероссийскими показателями Алтайский край вы­ше только по двум: плотности автомобильных дорог - в 2 раза и обеспечен­ности лечебными учреждениями - 286 посещений в смену на 10 тыс. жителей (в среднем по России - 245).

По всем остальным показателям Алтайский край существенно отстает от среднероссийских:

- по валовому региональному продукту на душу населения - более чем в 2 раза, причем за 2000-2002 гг. темп роста ВРП в среднем по РФ соста­вил 147%, а в крае только 114%;

- по объему инвестиций в основной капитал на душу населения - в 3 раза;

- по объему внешнеторгового оборота - в 5,3 раза;

- по финансовой обеспеченности региона на душу населения - в 2,6 раза;

- по соотношению среднедушевых доходов к среднедушевому прожи­точному минимуму - в 2 раза;

- по доле населения с доходами ниже прожиточного минимума (в Алтай­ском крае - 53% (в 2000 г. - 43%), а в среднем по России - 32,2%);

- по объему розничного товарооборота - в 2 раза, причем по России этот показатель с 2000 г. увеличился с 19,9 до 31,5 тыс. руб. на душу насе­ления, а в крае - с13,1до16,1 тыс. руб. [82].

Более того, ОАО «Алтай-Кокс» для Алтайского края является непро­фильным моноотраслевым городом, т.е. не имеет в регионе ни источников сырья, ни рынка сбыта. Взаимоотношения администрации ОАО «Алтай- Кокс» и Администрации Алтайского края существуют в основном только в

области уплаты налогов и иных обязательных платежей. ОАО «Алтай-Кокс» является одним из крупных налогоплательщиком Алтайского края.

Как известно, существующее ныне налоговое законодательство несо­вершенно и позволяет налогоплательщикам уклоняться от уплаты налогов. Кроме того, передача налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет значительно снизило доходную часть краевого бюджета.

Думается, что подобная ситуация существует и в других регионах. До­казательством тому может служить то, что за 2003 г. только в 10 субъектах Федерации было собрано 52% всех доходов страны, в остальных 79 - осталь­ные 48% бюджетных поступлений [97, с. 12].

В соответствии с проектом «Стратегии социально-экономического развития Алтайского края на период до 2010 г.» одной из главных точек рос­та является развитие тракторного и сельскохозяйственного машиностроения. Уже реализуется краевая программа, принятая Постановлением Админист­рации Алтайского края «Об освоении и производстве современных тракто­ров, сельскохозяйственных машин и оборудования для агропромышленного комплекса на промышленных предприятиях края в 2001-2005 гг.» от 10.09.01г. №569. Черная металлургия приоритетной не является.

Федеральное законодательство, как нам думается, должно ввести клас­сификацию «профильных» и «непрофильных» градообразующих предпри­ятий и в соответствии с этим осуществлять государственную политику в об­ласти регулирования отношений: градообразующее предприятие — муници­палитет - субъект Федерации - Федеральный Центр.

Согласно предлагаемого нами сценария источником финансирования объектов социальной инфраструктуры, переданных в муниципальную собст­венность должен быть Федеральный бюджет (рис. 3.2).

------ ► -субвенция на финансирование муниципализированных объектов

Рис. 3.2. Предлагаемая схема финансово-бюджетных потоков

У непрофильных градообразующих предприятий моноотраслевых го­родов возникают большие трудности в подготовке и привлечении квалифи­цированных кадров, особенно инженерно-технических. Это обусловлено тем, что, как правило, такие предприятия и города находятся в отдаление от центров, где находятся высшие и средние специальные учебные заведения, готовившие нужных специалистов.

Необходимо обеспечить устойчивость поддержки развития моноотрас­левых городов, то есть преемственности федеральной политики поддержки их реструктуризации. В этих целях рационально создать при Правительстве РФ постоянного государственного органа, например «Межведомственного центра по развитию моногородов».

Деятельность такого органа должна финансироваться преимуществен­но из федерального бюджета, но выполнение проектов в конкретных городах должно осуществлять с обязательным софинансированием местных властей и градообразующих предприятий. При этом основным содержанием этой деятельности должно быть обеспечение властям моноотраслевых городов

возможности воспользоваться услугами квалифицированных экспертов, сер­тифицированных Межведомственным центром по развитию моноотраслевых городов.

Основная задача, которую придется решать Правительству РФ, состоит в том, чтобы создать механизм изменения ситуации в моноотраслевых горо­дах, адекватный рыночной экономической системе и потому обеспечиваю­щий возможность саморазвития этих населенных пунктов и их гибкой адап­тации к изменениям окружающей среды.

3.2.