Формальні вимоги до адміністративного акта

Під час видання адміністративного акта мають враховуватися ряд формальних вимог, зокрема щодо:

1) компетенції, яка може мати такі прояви:

- територіальна компетенція: вимагає видання адміністративного акта тим суб'єктом публічної адміністрації, сфера повноважень якого поширюється на місце (село, селище, місто тощо) виникнення, зміни або припинення відповідних правовідносин;

-предметна компетенція: визначає, які питання може вирішувати той або інший суб'єкт публічної адміністрації.

Приклад

Відповідно до ст. 5 Закону України від 9 грудня 2011 р. «Про Фонд державного майна України»^[366] Фонд здійснює продаж державного май­на у процесі приватизації. Інші органи виконавчої влади, відповідно, не можуть вирішувати це питання, оскільки воно не належить до їх компетенції;

- інстанційна компетенція: визначає, який саме суб'єкт публічної ад­міністрації у межах відповідної ієрархічної системи може приймати рі­шення (адміністративний акт) з певного питання.

Приклад

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 288 Кодексу України про адміністративні правопорушення скарга на постанову про притягнення особи до адміні­стративної відповідальності, винесену посадовою особою, розглядаєть­ся вищестоящим органом (посадовою особою);

- функціональна компетенція: визначає, яка саме посадова або службова особа конкретного органу публічної влади може вирішувати те або інше питання. Функціональна компетенція, як правило, визнача­ється функціональними обов'язками, які затверджуються керівником відповідного органу.

Порушення суб'єктом публічної адміністрації вимог щодо компетен­ції може стати причиною визнання адміністративного акта незакон­ним. Це стосується насамперед випадків, коли порушуються вимоги щодо компетенції, закріплені у законах.

10.4.3.1. Процедури видання адміністративного акта

Відсутність в Україні Адміністративно-процедурного кодексу усклад­нює вирішення питання щодо процедури видання адміністративно­го акта. Сьогодні ряд законів України встановлюють «власні» вимоги до процедури видання того або іншого виду адміністративних актів. Йдеться, наприклад, про закони України «Про звернення громадян», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», Кодекс України про адміністративні правопорушення тощо.

З огляду на це суб'єкти публічної адміністрації під час підготовки та видання адміністративних актів мають зважати на принципи ад­міністративних процедур, розроблені та ухвалені Комітетом міні­стрів Ради Європи^[367]. Принципи, що наведені нижче, стосуються захи­сту приватних осіб - фізичних або юридичних - в адміністративних процедурах щодо тих чи інших заходів чи рішень (адміністративних актів), яких вжито/прийнято при застосуванні владних повноважень і які з огляду на свій характер безпосередньо зачіпають їхні права, свободи чи інтереси.

Крім того, варто особливо наголосити на тому, що на сьогодні пере­важна більшість згаданих принципів дістала свого закріплення у ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Як справедли­во відзначається у літературі, суб'єкти публічної адміністрації мають враховувати ці критерії-принципи під час процедури прийняття (ви­дання) адміністративного акта, знаючи, що адміністративний суд ке­руватиметься ними у разі оскарження такого акта та перевірки його законності¹.

Виходячи з викладеного, ще раз звернімо увагу на те, що нині проце­дури видання адміністративного акта переважно зводяться до необ­хідності дотримання суб'єктом публічної адміністрації принципів адмі­ністративних процедур:

• прийняття (видання) адміністративного акта на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

• прийняття (видання) адміністративного акта з використанням пов­новаження з метою, з якою це повноваження надається. Цей критерій інакше може формулюватися як принцип використання повноваження з належною метою. Належною є та мета, що визначена у законі або випливає з його цілей. Використання повноважень з неналежною ме­тою за своїм змістом є зловживанням ними: використання їх нечесно, із протиправними намірами, з недоброю волею, зі спотворенням тлу­мачення мети, з якою надано повноваження, з наявністю особистого інтересу у прийнятті рішення або вчиненні дії. Якщо адміністративний акт було прийнято для досягнення результатів, на які повноваження суб'єкта публічної адміністрації аж ніяк не спрямовані, такий акт має бути визнано протиправним. Так, несумісним з метою повноваження можна визнати рішення місцевої влади провести ремонт на громад­ському майдані, де передбачено проведення мирного зібрання, для ^{[368] [369] того, щоб створити перешкоди його проведенню, хоча потреби у тако­му ремонті немає;}

• прийняття (видання) адміністративного акта обґрунтовано, тобто враховує усі обставини, що мають значення. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості адміністративного права. Він вимагає від суб'єкта публічної адміністрації враховувати як обставини, на обов'яз­ковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зі­брати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб'єкт публіч­ної адміністрації повинен уникати формулювання невмотивованих висновків, що ґрунтуються на припущеннях, а не на конкретних обста­винах.

• прийняття (видання) адміністративного акта безсторонньо (неупе- реджено). Цей критерій-принцип зобов'язує суб'єкта публічної адмі­ністрації не мати упередженого ставлення до особи під час прийняття (видання) адміністративного акта. Упереджене ставлення означає вияв­лення прихильності до особи чи навпаки - поводження з нею дискримі­наційно через особисту антипатію або через особистий інтерес у спра­ві (фінансовий, родинний тощо), соціальний (корпоративний) інтерес, пов'язаний із належністю до певної спільноти, професії тощо. Приймаю­чи адміністративний акт, суб'єкт публічної адміністрації не може ставати на бік будь-якої з осіб та не може виявляти себе заінтересованою сторо­ною у справі, виходячи з будь-якого нелегітимного інтересу, тобто інтер­есу, який не випливає із завдань цього суб'єкта, визначених законом;

• прийняття (видання) адміністративного акта добросовісно. Цей критерій-принцип вимагає від суб'єкта публічної адміністрації діяти добросовісно, тобто з щирим наміром до реалізації повноважень, до­сягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з віданністю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття адміністративного акта;

• прийняття (видання) адміністративного акта розсудливо (розум­но). Під нерозсудливим адміністративним актом можна розуміти та­кий, що його жоден суб'єкт публічної адміністрації не міг би прийняти (видати), діючи виходячи зі здорового глузду та обов'язків, покладених на нього законом. Нерозсудливим адміністративним актом слід вважа­ти такий акт, що є неприпустимим з позиції законів логіки та загально­прийнятих моральних стандартів;

• прийняття (видання) адміністративного акта з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дис­кримінації. Метою цього критерію-принципу є запобігання та усу­нення несправедливої дискримінації.

• прийняття (видання) адміністративного акта пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнен­ня яких спрямований цей акт. Цей критерій-принцип відображає прин­цип пропорційності (адекватності). Дотримання принципу пропорцій­ності є особливо важливим при прийнятті адміністративного акта, який справлятиме вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів приватної особи. Метою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямова­ний адміністративний акт, та інтересами конкретної особи. Принцип пропорційності, зокрема, передбачає, що: 1) здійснення повнова­жень, як правило, не має спричиняти жодних негативних наслідків, що не відповідали б цілям, яких передбачається досягти; 2) якщо адміні­стративний акт може обмежити реалізацію прав, свобод чи інтересів приватної особи, таке обмеження має виправдовуватися необхідністю досягнення важливих цілей; 3) несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок адміністративного акта мають бути знач­но меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого адміністративного акта; 4) для досягнення суспільно-корисних цілей необхідно обирати найменш «шкідливі» засоби.

Таким чином, принцип пропорційності має на меті досягнення ба­лансу між публічним та індивідуальним інтересами, а також між ціля­ми та засобами їх досягнення¹;

• прийняття (видання) адміністративного акта з урахуванням права особи на участь у процесі його прийняття (видання). Стосовно адміні­стративного акта, який з огляду на свій характер спроможний зачіпати права, свободи чи інтереси особи, якої він стосується, така особа може подати факти та аргументи (в усній або письмовій формі) і, якщо не­обхідно, докази, що їх відповідний суб'єкт публічної адміністрації по- ^{[370] [371] винен взяти до розгляду.}

• прийняття (видання) адміністративного акта своєчасно, тобто протя­гом розумного строку. Цей критерій-принцип означає не лише необхід­ність дотримання часових меж, що визначені у нормативних актах, а й прийняття (видання) адміністративного акта протягом розумного строку, без невиправданого для конкретної ситуації зволікання. Тривалість розум­ного строку залежить від складності певного питання, нагальності його ви­рішення, кількості людей, залучених до справи, їхньої поведінки тощо^{[372] [373];}

• повідомлення підстав прийняття акта. Якщо приймається адміні­стративний акт, який з огляду на свій характер зачіпає права, свободи чи інтереси особи, її має бути поінформовано про підстави, на яких ґрунтується такий акт. Вони або зазначаються у відповідному акті, або на клопотання особи і в межах розумного строку повідомляються їй у письмовій формі. В іншому разі особа не матиме адекватної можливо­сті вирішити, чи варто їй оскаржувати цей акт;

• надання допомоги та представницьких послуг. В адміністративній процедурі відповідній особі можуть надаватися допомога або пред­ставницькі послуги^[374];

• зазначення засобів юридичного захисту. Якщо адміністративний акт, виданий у письмовій формі, зачіпає права, свободи чи інтереси відповідної особи, у ньому мають зазначатися звичайні засоби юри­дичного захисту стосовно нього, а також строки, у межах яких вони мо­жуть бути використані.

10.4.3.2. Форма адміністративного акта

Адміністративний акт може бути видано у письмовій, усній, електро­нній або інших формах.

У переважній більшості випадків адміністративний акт видається у письмовій формі. Завдяки цьому забезпечується його юридична ви­значеність, однозначність сприйняття положень, зафіксованих у ньому, а також полегшується можлива подальша перевірка його законності.

Усна, конклюдентна або інша форма адміністративного акта є мож­ливою і необхідною у тому випадку, коли з огляду на обставини справи права/обов'язки приватної особи можуть бути встановлені лише таким чином (наприклад, регулювання дорожнього руху працівником ДАІ).

Рішення суб'єкта публічної адміністрації може існувати і у формі «мовчазної згоди».

Приклад

Відповідно до абз. 9 ч. 1 ст. 1 Закону України від 6 вересня 2005 р. «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»¹ принцип мовчазної згоди означає, що суб’єкт господарювання набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного докумен­та дозвільного характеру, за умови якщо суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк доку­мент дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Рішення суб'єкта публічної адміністрації, оформлене у вигляді «мов­чазної згоди», отримало у європейській літературі назву фіктивного адміністративного акта^{[375] [376].}

У сучасних умовах, враховуючи рівень розвитку техніки та запрова­дження у сферу публічного адміністрування концепції електронного врядування, стало можливим видання адміністративних актів і в елек­тронній формі.

Приклад

Відповідно до Податкового кодексу України органи державної по­даткової служби мають право приймати рішення (адміністративний акт) про реєстрацію платників податків. Така реєстрація здійснюється шля­хом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру фізичних осіб - платників податків. Підтвердженням факту реєстрації може бути витяг з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків.

Вимоги щодо необхідності дотриманя адміністративними актами певної форми мають конститутивний характер, а недотримання, на­приклад, вимоги щодо письмової форми цієї категорії актів тягне не­визнання акта існуючим. Так, не існує акта про відведення земельної ділянки під будівництво, якщо таке рішення не закріплено у письмовій формі. Лише у небагатьох випадках письмова форма застосовується для доведення існування адміністративного акта, а не як частина фак­тичного складу^[377].

10.4.4.