Форма правления

Форма правления — это организация верховной государ­ственной власти, порядок образования ее органов и их взаимо­отношение с населением.

При оценке формы правления выясняют:

1) Какие органы осуществляют верховную власть в стране? Кто правит (царь, парламент, дума)?

2) Как органы государства между собой взаимосвязаны (взаимодействуют)?

3) Каков порядок формирования и роспуска этих органов (выборы, назначение, наследственная передача власти, военный захват)?

4) Какова степень ответственности этих органов перед об­ществом (подконтрольны или безответственны)?

В зависимости от сочетания данных признаков выделяют две основные формы правления — монархию и республику.

Монархия (греч. Monarchia — единовластие) — форма правления, при которой верховная государственная власть фор­мально (полностью или частично) сосредоточена в руках едино­личного главы государства — монарха, представителя правящей династии (фараона, короля, царя, императора, шаха) и в боль­шинстве случаев является пожизненной и передаваемой по наследству.

Пост монарха обычно передается по наследству от отца к старшему сыну, реже — дочери или родственнику по боковой линии. И ни один орган власти не вправе повлиять на этот про­цесс. Правда, современные государства в отдельных случаях

предусматривают выборы монарха на определенный срок, одна­ко, на наш взгляд, такие монархии утрачивают один из главных своих признаков (наследование власти) и не могут быть в пол­ной мере отнесены к данному типу правления.

Среди монархий выделяют две разновидности:

— абсолютные монархии — абсолютного, имперского, единодержавного типа;

— ограниченные или конституционные монархии.

Юридические свойства или признаки абсолютной монар­хии:

— существование единоличного носителя верховной власти — монарха;

— монарх, как правило, пользуется своей властью пожиз­ненно. Существует наследственный порядок преемственности верховной власти или по праву родства;

— монарх представляет государство по собственному пра­ву, которое не производно от власти народа т.

— отсутствие юридической ответственности монарха как главы государства.

В абсолютной монархии монарх в своей высшей власти не ограничен законом, единодержавно осуществляет законодатель­ство, руководит правительством, контролирует правосудие, местное самоуправление. То есть вся полнота государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной — со­средоточена в руках монарха. Данная разновидность монархии характерна для авторитарного политического режима. Приме­ром такой монархии может служить Россия XVII-XVIII вв., Франция до революции 1789 г.

Абсолютная монархия — категория исторически ограни­ченная. Такие монархии создаются как альтернатива феодаль­ной раздробленности и междоусобным войнам. Выполнив свою историческую миссию они либо видоизменились под воздей­ствием буржуазных преобразований в ограниченные либо, в случае неспособности к подобным преобразованиям, были уни­чтожены в результате буржуазных революций, как это произо­шло в Австрии, России, Польше, Франции и др.

Разновидности абсолютной монархии:

— деспотия;

— теократическая монархия.

Деспотия — это разновидность абсолютной монархии, от­личающаяся произволом (неправовыми формами осуществле­ния функций монархом), жестокостью монарха (метод осу­ществления функций) при полном бесправии подданных. В ряде работ деспотия рассматривается как вид политического режима.

Теократическая монархия — это монархия, при которой монарх соединяет в своих руках светскую и религиозную власть. В настоящее время такая монархия сохранена в Саудов­ской Аравии, где глава (монарх) возглавляет не только светское, но и религиозное управление страной.

Многие ученые видят в теократии форму государства. Дан­ная точка зрения содержится в Большой и Исторической совет­ских энциклопедиях, а также в работах некоторых зарубежных исследователей. Ряд ученых, например, Е. Н. Салыгин трактуют теократию как самостоятельную форму правления, либо как один из видов монархии или республики.

Так, по мнению немецкого ученого К. Шмитта, особенность теократической монархии состоит в том, что глава государства получает авторитет ни от кого другого, а только от Бога и управляет по подобию Бога. Аналогичных взглядов придержи­ваются и другие исследователи.

Внешне теократия и монархия очень похожи. Такие призна­ки, как бессрочное, юридически безответственное и единолич­ное правление, сильно сближают их между собой. Однако ха­рактерный для монархии наследственный порядок замещения верховной власти является для теократии не только обязатель­ным, но и неприемлемым институтом. С точки зрения теократи­ческого идеала, наследование власти недопустимо, потому что ее суверенным обладателем является Бог, который и имеет ис­ключительное право решать вопрос о передаче правления. Глава теократического государства считает себя преемником Бога

либо его ближайшего последователя и поэтому не может заве­щать верховное руководство своим потомкам. К тому же авто­ритет веры в некоторых случаях предусматривает обет безбра­чия для теократических лидеров.

Наследование верховной власти, встречающееся в Древнем Египте, Сасанидском царстве, в Саудовской Аравии не являлось для теократии правилом. История немало знает примеров нена­следственных теократий. К ним можно отнести Папскую об­ласть, Ватикан, государство Тибет, Иран и др.

Наследственные теократии имеют свои особенности, кото­рые не позволяют вести речь собственно о монархическом правлении, так как в таких государствах важную роль играет духовенство, которое ограничивает самостоятельность царя, в том числе и в вопросах властепреемства (Древний Египет).

Религиозные каноны относятся к монархической власти как к заблуждению, как к вынужденной необходимости. О недопу­стимости рассмотрения теократического правления в качестве разновидности монархической власти утверждают теоретики ислама.

Моделью исламского теократического государства является концепция халифата. Большинство мусульманских исследовате­лей склоняются к мысли, что халифат, как монархия и респуб­лика, является самостоятельной формой правления. Государ­ственная теократия существенно отличается от известных форм правления и не может отождествляться ни с одним из ее видов.

Различия между теократией, монархией и республикой про­водятся по одинаковым основаниям, а именно:

— по способам формирования и характеру компетенции высших органов государственной власти;

— по источнику государственного суверенитета и особен­ностям ответственности главы государства.

Процедура формирования верховной власти в теократиче­ском государстве не сводится ни к монархическому наследова­

нию, ни к республиканскому избранию. Она многовариантна. Это обусловлено рядом причин.

Во-первых, в соответствии с религиозными воззрениями от­ношения между человеком и Богом носят глубоко интимный характер. Получение власти от Бога (а именно это выступает основанием легитимности теократической власти) не может быть подтверждено прямо никем, кроме самого божественного преемника. Даже если и происходит непосредственное общение Бога с человеком, то окружающие отстранены от него. Это про­исходит всегда наедине. Поэтому невозможно объективно опре­делить, является то или иное лицо действительно ставленником Бога или между ними нет никакой связи. Часто общение боже­ственного избранника и Бога происходит во сне, что подчерки­вает скрытность и таинственность богочеловеческой связи.

По преданию, Мухаммеду Бог являлся неоднократно во время сна. Первый раз — в пещере, находившейся в пустыне, во второй — в саду. Римский император Константин также во сне получил благословление на утверждение в мире христианской религии в виде креста с надписью «Сим побеждай».

О богоизбранности теократических лидеров можно догады­ваться лишь на основе косвенных доказательств, подтверждаю­щих их сверхчеловеческие возможности и способности совер­шать чудеса. В Библии говорится о том, что Господь Бог, вручая Моисею религиозно-политическую власть, в качестве подтвер­ждения богоизбранности наделяет его даром творить чудеса.

Богоизбранность Мухаммеда и Константина также находи­ла подтверждение в обладании ими дара творить чудеса (например, одерживать крупные военные победы).

Подобные способы божественного избрания теократиче­ских лидеров можно назвать сакральными. Они существенно отличаются от принципов формирования монархической и рес­публиканской власти. Сегодня к сакральным способам избрания главы верховной власти следует отнести процедуру замещения поста Далай-ламы и выборы Римского папы «по вдохновению».

После смерти «великого ламы» на основе определенных примет отыскивается новорожденный, появившийся на свет не ранее чем через 49 дней и не позже чем через один год после

кончины Далай-ламы, который являлся, по их мнению, его оче­редным воплощением. Мальчик воспитывается монахами как будущий духовный наставник Тибета и, достигнув зрелого воз­раста, приступает к религиозно-политическому руководству. Согласно каноническому праву Римской католической церкви, выборы папы считаются состоявшимися «по вдохновению» в том случае, если кардиналы на конклаве единогласно заявляют о кандидатуре Верховного Первосвященника. В этом случае считается, что на кардиналов снисходит божественная благо­дать, которая и позволяет без особых затруднений решить во­прос властепреемства папы.

Во-вторых, многовариантность порядка избрания теократи­ческого правителя обусловливается тем, что процедура переда­чи полученной от Бога власти никак не регламентируется рели­гиозными текстами. Если для легитимности монархической власти достаточно ее наследования, для республиканской — избрания, то легитимность теократической власти опосредуется особыми процедурами, которые гарантируют ее богоизбран­ность и правомерность.

Наиболее распространенный путь приобретения верховной власти в теократическом государстве — выборы. Институт вы­боров связан с традициями родоплеменного самоуправления и являлся в теократическом государстве наследием первобытно­общинной демократии. Выборы осуществляются в Ватикане в рамках концепции халифата суннитской и хариджитской ветвя­ми власти (аш-шура). Но выборы главы теократического госу­дарства нельзя рассматривать в качестве свидетельства респуб­ликанского характера теократической власти. Если в республи­ке в выборах участвует большинство населения, то избрание теократического лидера осуществляется лишь духовной элитой.

Следующим способом замещения должности главы теокра­тического государства являлось наследование власти посред­ством ее завещания (когда преемник назначается правителем), либо в форме автоматического перехода властных полномочий законному наследнику. Данная процедура формирования выс­

шей власти сближает теократическое государство с монархиче­ским, но не сводит к нему. Наследование теократической власти имеет ряд особенностей. Шиизм предусматривает, что наследо­вать власть могут только потомки Мухаммеда и его зятя Али (т. е. не вследствие личного усмотрения). Суннитской правовой доктриной предусматривается назначение халифом своего пре­емника, но это назначение должно подкрепляться одобрением всей общины.

Различным образом в монархии, республике и теократии решается вопрос о компетенции высших органов государствен­ной власти. В республике и конституционной монархии дей­ствует принцип разделения властей. В теократии вся полнота власти концентрируется в руках политического лидера, облада­ющего правом заниматься исполнительно-распорядительной, законодательной и судебной деятельностью. Но теократию не следует причислять к разновидности абсолютной монархии, так как глава теократического государства в своих действиях огра­ничен религиозными канонами и за их нарушение может нести ответственность. А власть абсолютного монарха нормативно и институционально не ограничена.

Монархия, республика и государственная теократия разли­чаются между собой и по источнику государственного сувере­нитета. В монархии носителем полноты государственной вла­сти является монарх. В республике — народ. В теократическом государстве — Бог.

Суверенитет Бога — существенный элемент теократической государственности, который получил свое закрепление в основ­ных законах многих теократических государств. Конституция Ирана определяет, что управление делами государства и всей мусульманской общины вечно и постоянно находится в руках двенадцатого имама. В Саудовской Аравии суверенитет Бога проявляется в том, что основным законом здесь является книга божественных откровений — Коран. Власть главы Ватикана также производна от божественной. По нормам канонического права в римском епископе «пребывает служение, особым обра­зом вверенное Господом Петру, первому из Апостолов, и под­лежащее передаче его преемникам».

Весомым аргументом в пользу того, что теократия не явля­ется разновидностью ни одной из известных форм правления, служит качественный состав ее органов власти. В теократиче­ском государстве функции законодательства, суда, а иногда и верховного руководства осуществляют религиозные лидеры. Как правило, они входят в состав совещательного органа при главе государства (Консультативный совет при монархе в Сау­довской Аравии, Совет экспертов при руководителе в Иране и т. д.), а в некоторых случаях глава государства одновременно является лидером духовенства (Иран, Ватикан, Тибет и т. д.).

Приведенные доводы свидетельствуют в пользу того, что государственная теократия не является ни монархическим, ни республиканским правлением. Теократию следует считать са­мостоятельной формой правления.

Ограниченная монархия — это форма правления, при ко­торой наряду с монархом существуют другие высшие органы государства, ограничивающие в какой-то мере его власть.

Признаки ограниченной монархии:

— правительство формируется из представителей опреде­ленной партии (или партий), получившей большинство голосов на выборах в парламент;

— лидер партии, обладающей наибольшим числом депутат­ских мест, становится главой правительства;

— в законодательной, исполнительной и судебной сферах власть монарха фактически отсутствует, она является символи­ческой;

— законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;

— правительство, согласно конституции, несет ответствен­ность не перед монархом, а перед парламентом.

В ограниченных монархиях власть монарха может быть ограничена тремя способами:

— выборным органом (парламентом);

— особым правовым актом (конституцией);

— сочетанием обеих способов ограничения монархии (пар­ламента и конституции).

Разновидности ограниченных монархий:

1. Сословно-представительная монархия — разновидность ограниченной монархии, при которой власть монарха ограничена каким-либо сословно-представительным органом (Боярская Дума и Земский Собор в России, Генеральные штаты во Франции, Парламент в Англии, Кортесы в Испании), состоящим из пред­ставителей разных сословий (землевладельцы, купцы, ремес­ленники, духовенство).

2. Конституционная монархия — это разновидность огра­ниченной монархии, при которой власть монарха ограничена конституцией и каким-то представительным органом (Велико­британия, Дания, Швеция, Норвегия, Испания, Япония).

Выделяют два вида конституционной монархии:

а) парламентская монархия — это форма правления, при которой монарх существует, но не правит. Законодательная власть в руках парламента, высшая исполнительная власть у правительства, формируемого парламентом и ему подотчетного. Эта форма правления только формально считается монархией. На деле у нее все признаки республики.

С одной стороны, сохранение в этих государствах монархии — дань традиции, поскольку монарх в них выполняет чисто номинальные, представительные функции, а власть в стране принадлежит выборному органу — парламенту.

С другой стороны, сохранение поста главы государства в лице монарха является символом стабильности этих государств, их уважения к историческому прошлому и собственной госу­дарственности.

б) дуалистическая монархия — это вид ограниченной мо­нархии, при которой высшая законодательная и исполнительная власть в приблизительно равных пропорциях делится между монархом и парламентом (дуализм — это двойственность чего- либо). Такие монархии существуют в ряде стран Азии и Африки (Марокко, Иордания др.)

Здесь в руках монарха сосредоточено больше полномочий в сфере государственной власти. Ему зачастую принадлежит не только вся полнота исполнительной власти, но и значительная часть власти законодательной, которая выражается в праве

налагать абсолютное вето (лат. veto — запрещаю) на законы, принятые парламентом. Этот акт не позволяет закону вступить в силу. Монарх в дуалистической монархии обладает неограни­ченным правом на издание указов, подменяющих собою законы либо имеющих даже большую нормативную силу по сравнению с ними.

Степень участия населения в формировании органов власти монархии составляет пропорцию, обратную объему власти, со­средоточенной в руках монарха.

В абсолютных монархиях не только население страны, но и ни один орган государства, даже самый высший, не вправе из­менить выбор главы государства. Исключения составляют нели- гитимные способы устранения монарха путем заговора (перево­рота) или добровольного отречения от престола (легитимный способ). Например, дворцовые перевороты в России 1725­1761 гг., убийство Павла в 1801 г., отречение императора Кон­стантина в 1825 г. и Николая Второго в 1917 г.

Абсолютная власть монарха опирается исключительно на силу и поэтому какому-либо правовому регулированию под­вергнута быть не может, поскольку любая попытка опереться на закон означает ограничение власти, введение ее в определенные рамки. Поэтому большинство монархий приняли на вооружение теорию божественного происхождения государственной власти.

Население приобретает право на участие в формировании органов государственной власти в монархии только с момента ограничения власти монарха. Этот процесс набирает силу с по­явлением на политической арене нового класса буржуазии. С вступлением общества в стадию капиталистического развития полного совпадения интересов монарха и буржуазии не проис­ходит. Этот класс, накопив богатства, опираясь на собствен­ность, рвется к власти. Монарх, пытаясь сохранить свою власть, идет или на сознательное ограничение ее путем «дарования» Конституции, или на создание коллегиального органа, облада­ющего в той или иной мере властными полномочиями (либо на то и другое одновременно).

Объем властных полномочий и, следовательно, степень участия населения в формировании такого органа находятся в

прямой зависимости от степени развития в стране капиталисти­ческих отношений. В странах развитого капитализма коллеги­альный орган (парламент) приобретает огромные полномочия, превращая монарха в номинальный орган. А там, где эти отно­шения развиты недостаточно, номинальный характер приобре­тает деятельность органа, избираемого населением. Например, Государственная Дума в России 1905-1914 гг.

Республика — форма правления, при которой высшая власть в стране принадлежит выборным органам (парламенту, президенту), избранных на определенный срок; они осуществ­ляют контроль над правительством и ответственны перед обще­ством; существуют независимое правосудие, муниципальное самоуправление.

Современная форма представительного и законодательного органа — парламент — по-разному называется в разных стра­нах: Народное Собрание, Государственная Дума, Верховный Совет, Национальная Ассамблея, Конгресс, Народный Хурал и т. д.

В республиках существуют такие формы ответственности государственных органов перед народом, как отзыв депутата, уход в отставку правительства, роспуск парламента, отрешение президента от должности, снятие с должности судьи.

Признаки республиканской формы правления:

— выборность на определенный срок главы государства и других высших органов государственной власти;

— осуществление государственной власти от имени народа;

— юридическая ответственность главы государства в слу­чаях, предусмотренных законом;

— обязательность решений верховной государственной власти.

Современные республики различаются в зависимости от то­го, какой из органов высшей власти (президент или парламент) формирует правительство и осуществляет прямое руководство им и, следовательно, перед кем правительство несет ответствен­ность. Отсюда республики бывают президентские, парламент­ские и смешанные.

Президентская — характеризуется тем, что президент од­новременно является главой государства и главой исполнитель­ной власти; он свободен в назначении министров, а парламент не вправе отправить их в отставку как персонально, так и всем кабинетом; он избирается населением или выборщиками.

В президентской республике именно президент при извест­ном парламентском контроле формирует правительство, и оно несет перед ним ответственность за свою деятельность. Такие республики возникают преимущественно в странах со слабораз­витой или неразвитой многопартийной системой (США, Рос­сия). В президентской республике населением избирается не только высший законодательный орган государственной власти, но и глава государства — президент, который одновременно является главой исполнительной власти. Президент в таких рес­публиках обладает большей самостоятельностью в своих дей­ствиях и независимостью от парламента, нежели в парламент­ских республиках.

Однако в государствах с таким устройством объективно существует большая вероятность установления авторитарного режима в виде президентского правления (диктатуры), означа­ющего:

— роспуск или ограничение полномочий коллегиальных представительных органов государственной власти;

— приостановление деятельности политических партий;

— ограничение политических и личных прав и свобод граждан.

Чтобы избежать этого, в президентских республиках на уровне Конституции закрепляется сложная система взаимных «сдержек и противовесов». Они включают:

— отлагательное вето, налагаемое президентом на законы, принятые парламентом, которое может быть преодолено квали­фицированным большинством голосов депутатов парламента;

— импичмент (досрочное отрешение президента от долж­ности);

— судебный контроль за его деятельностью;

— др.

Парламентская (парламентарная) — характеризуется тем, что правительство формируется партиями, обладающими боль­шинством в парламенте, и несет перед парламентом политиче­скую ответственность.

В парламентской республике населением страны на строго определенный срок избирается высший представительный зако­нодательный орган государственной власти — парламент. Осо­бенность этих государств состоит в том, что парламенту в них принадлежит высшая государственная власть. Он не только является высшим законодательным органом государственной власти, но и, опираясь на представительный (делегированный народом) характер своей власти, формирует органы исполни­тельной власти (избирает президента или формирует правитель­ство).

При подобной конструкции, хотя и существует разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, по­ложение исполнительной власти зависит от решения парламен­та. Такой орган получил название ответственного (перед парла­ментом) правительства. В России к исключительной компетен­ции Думы отнесено решение вопроса о доверии правительству, что является юридической формой ответственности правитель­ства перед парламентом.

Зависимость исполнительной власти от законодательной проявляется в том, что парламент определяет состав прави­тельства, влияет на принимаемые им решения, производит перестановки в его составе, отправляет в отставку правитель­ство в полном составе или отдельных его членов.

Отставка парламента или изменение соотношения в нем партийно-политического большинства и меньшинства автома­тически влечет за собой отставку ответственного перед ним правительства, сформированного по принципу партийного большинства. Исключение составляет коалиционное правитель­ство, формируемое парламентом в условиях отсутствия ярко выраженного парламентского большинства, представленного депутатами одной политической партии.

Концентрация государственной власти в руках парламента преодолевается наличием в стране многопартийности, которая

обеспечивает в нем (а иногда и в правительстве) представителей различных политических партий.

Положение президента в парламентской республике отда­ленно напоминает положение монарха в парламентских монар­хиях, его функции главы государства носят чисто номинальный, формальный характер, большей реальной властью обладает глава правительства — премьер-министр. Чисто парламентских республик в мире немного (ФРГ, Италия, Индия и др.).

Смешанная республика — характеризуется тем, что со­держит в себе элементы президентской и парламентской рес­публики. Это форма правления, когда парламент и президент в той или иной пропорции делят свой контроль и свою ответ­ственность по отношению к правительству. Например, кандида­туры в правительство отбирает президент, а назначает их пар­ламент, или парламент только один дает согласие на назначение членов правительства или лишь его главы (вариант, который уже ближе к президентской республике). В России Государ­ственная Дума дает согласие на назначение главы правитель­ства. Если Дума три раза отклонила кандидатуру, президент назначает премьера без ее согласия и распускает Думу.

Кроме того, в государственной жизни последнего времени наметилась тенденция придавать большую самостоятельность и «собственную» ответственность правительству, глава которого занимает самостоятельное высокое положение среди высших должностных лиц страны.

Одним из признаков, присущих исключительно республи­кам смешанного типа правления, является закрепленная в кон­ституции страны возможность роспуска парламента или его нижней палаты по инициативе президента в случае возникнове­ния непреодолимого конфликта между органами исполнитель­ной власти и парламентом одного уровня (такое правомочие президента закреплено конституцией не только в России, но и во Франции).

По окончании установленного законом срока истекают пол­номочия избираемых населением органов государственной вла­сти, и вся процедура их формирования повторяется заново. Сле­довательно, республиканская форма правления в наибольшей

степени обеспечивает участие населения в формировании выс­ших органов государственной власти.

В свою очередь, процедура выборов и порядок деятельно­сти избранных органов власти требуют максимального правово­го регулирования, не говоря уже о том, что форма правления и структура высших органов государственной власти получают закрепление в конституции страны.

2.3.2.