§ 2. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ

При анализе формы правления рассматриваются следующие вопросы:

- какие взаимоотношения существуют в данном государстве между высшими органами власти и населением страны;

- какова организация высших органов власти (верховной власти), каков порядок их образования, т.

- как строятся взаимоотношения органов власти между собой, какова компетенция высших органов власти.

Форма правления - это система и структура высших органов власти государства, порядок их образования, распределения компетенции между ними, степень участия граждан страны в их формировании.

В последние годы к числу важнейших показателей формы правления совершенно обоснованно относят организацию и структуру высших органов власти, которые обеспечивают права и свободы граждан.

Основными формами правления в современном мире являются монархия и республика. Именно в них наиболее четко прослеживается, кто и как правит в государстве, т. е. кто осуществляет верховную власть.

Исторически эти две формы правления возникли и существуют параллельно.

Монархия характеризуется следующими признаками:

- главой государства является монарх - единственный правитель;

- власть приобретается по наследству и сохраняется пожизненно;

- монарх (император, царь, король, султан, шах) олицетворяет верховную власть государства;

- монарх не несет ответственности перед своими подданными.

Монархии возникли с появлением первых государств. Они имели место в рабовладельческих формациях, были очень распространены при феодальном строе и сохранились до настоящего времени. Правда, сейчас их немного - всего 25 из 200 государств планеты. Монархии, как и многие общественно-политические явления, разнообразны, даже иногда индивидуальны по своим характерным признакам.

Монархии на Древнем Востоке отличались особой жестокостью по отношению к подвластным и жестокостью государственного управления.

Истории известны монархии абсолютные, сословно-представительные, конституционные.

Абсолютная монархия - форма правления, при которой власть полностью принадлежит монарху. Он руководит своим бюрократическим аппаратом, назначает и освобождает чиновников по своему усмотрению, издает законы, отменяет их, собирает налоги и расходует средства без какого-либо контроля. Принято считать, что абсолютная монархия сыграла положительную роль в истории. Она позволила преодолеть феодальную раздробленность, укрепить государственный механизм, исключала разновластие, положительно повлияла на национальное самосознание народа.

Сословно-представительная монархия - форма правления, при которой власть монарха ограничена каким-либо представительным органом (собранием, сенатом, собором и т. п.). В состав таких органов, как правило, входили представители высшей знати (дворянство, бояре, духовенство, иногда купечество). Функции этих органов в основном совещательные, рекомендательные, одобряющие по отношению к действиям и намерениям монарха. Сословно-представительные органы не могли принципиально повлиять на деятельность монарха и всецело подчиненного ему государственного аппарата (армии, полиции, исполнительных и судебных органов власти).

Наряду с сословно-представительными и абсолютными монархиями существуют дуалистические монархии. В таких государствах действуют два высших органа власти - монарх и парламент. Глава государства - монарх, он возглавляет (назначает, контролирует) исполнительную власть, в частности, правительство, которое несет ответственность перед ним.

Парламент имеет законодательные полномочия, но влиять на процесс формирования правительства и контролировать его деятельность не может. В свою очередь, монарх имеет право вето по отношению к законодательным актам парламента. Таким образом, дуалистическая монархия - это государство, в котором высшая государственная власть поделена между двумя субъектами: монархом и парламентом, но большая часть полномочий принадлежит монарху.

На рубеже XIX-XX веков подобная форма правления сформировалась в Австро-Венгрии, Германской империи, Японии, с 1905 по 1917 гг. существовала в России. Дуалистическая монархия существует и в современном мире (Свазиленд, Таиланд, Иордания), хотя некоторые исследователи (например, В.Е. Чиркин^[LXXIII]), считают, что указанные страны являются смешанными, полудуалистическими, т.к. формально, по конституционным актам, является парламентской монархией, на практике же монарх сохраняет сильную исполнительную власть.

Другой вид монархии, где власть монарха ограничена, - парламентская (или конституционная) монархия. В таких государствах ограничение власти монарха существенно, здесь о дуализме можно говорить лишь условно, так как практически его нет. В парламентских монархиях власть монарха ограничена конституцией или другими законодательными актами (как, например, в Великобритании) во всех сферах государственной деятельности, т. е. не только в сфере законодательства, но и в других

направлениях государственного управления, особенно во взаимоотношениях с правительством.

Парламентские монархии - это следствие политического компромисса между новыми и старыми политическими силами, поэтому степень ограничения власти монарха соответствует степени соотношения политических сил в период установления парламентских монархий. Эти периоды бывают иногда одномоментными (как в Японии, Испании), а иногда растягиваются на длительное время (в Великобритании).

Парламентские монархии характеризуются следующими основными признаками:

- правительство несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом;

- правительство осуществляет исполнительную власть;

- правительство формируется парламентом, хотя формально считается, что министры - это министры правительства его (ее) величества, т. е. монарха;

- законодательные акты принимаются парламентом. Формально они подписываются монархом, но это скорее его символический акт, чем властное решение.

В парламентских монархиях монарх «царствует, но не правит».

Республиканская форма правления возникла еще в античном мире, но настоящее свое признание, распространение и закрепление получила лишь в XIX-XX вв., после свершившихся во многих странах буржуазных революций и освободительных войн (движений).

Можно выделить несколько исторических типов республик.

К наиболее древним традиционно относят античные республики, сформировавшиеся в V в. до н.э. на территории современных Греции и Италии: Афинская демократическая республика, Спартанская аристократическая и Римская аристократическая республики. Политический строй данных государств различался, однако имелись и некоторые сходны черты: существовали зачатки разделения властей (распределение законодательных, исполнительных и судебных функций между органами), выборные народные собрания, должностные лица.

В средние века, наряду с феодальными монархиями существовали и феодальные республики в Новгороде, Пскове, Венеции, Генуе, Бремене и др.

В Новгородской и Псковской республиках, например, высшим органом власти считалось вече, собрание жителей городских общин, которое существенно ограничивало власть князя. В Венецианской республике высшим органом управления являлся Большой совет, который избирал основные советы и главных магистратов республики, включая дожа (глава республики, осуществлявший свою власть, как правило, пожизненно).

В Новое и Новейшее время республиканская форма правления получает наибольшее распространение. В современном мире более 140 государств являются республиками.

Республике как форме правления присущи следующие характерные черты:

- выборность, т. е. представительный характер верховной власти;

- сменяемость высших должностных лиц и органов власти в результате выборов;

- срочность полномочий высших должностных лиц и высших органов власти (президента, правительства, состава парламента);

- ответственность высших должностных лиц перед народом или парламентом за ненадлежащее исполнение своих полномочий.

Высшие органы власти при республиканской форме правления формируются на демократической основе с обязательным условием деления власти на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную). Следовательно, республика - это такая форма правления, в которой высшая государственная власть принадлежит выборным, сменяемым и ответственным перед народом органам власти.

С точки зрения исторического развития республики подразделяются на аристократические и демократические. Первые были характерны для античных государств (Рим, Спарта) и средневековых государств-городов (Генуя, Флоренция). Вторые являются распространенной формой правления в современных государствах, они приходят на смену феодальной государственности.

В аристократических республиках привилегированные группы, знатная олигархия управляют государством практически без участия населения.

Демократическая республика обычно признает официальным источником власти волю народа. Это означает формальное признание равенства между гражданами и права на их участие в государственном управлении.

В зависимости от характера взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, от того, какой орган играет главную роль в формировании правительства и руководит им, различают республики президентские и парламентские. Некоторые авторы выделяют еще и «промежуточную» форму правления - смешанную, или полупрезидентскую, республику^[LXXIV].

В президентской республике президент обладает полномочиями и главы правительства, и главы государства. Представительному органу - парламенту - принадлежит законодательная власть, но он не имеет, как правило, влияния на процесс формирования правительства, в руках которого находится исполнительная власть. Президент может самостоятельно формировать правительство (кабинет министров), назначать министров. В свою очередь, они ответственны за проводимую работу перед президентом, поэтому парламент не может объявить вотум не доверия правительству. Президент же имеет право наложить вето на принимаемые парламентом законы, которое (в случае отлагательного вето) может быть преодолено парламентом при повторном рассмотрении данных законов.

Президент избирается населением страны и сосредоточивает в своих руках весьма широкие полномочия во всех сферах общественной жизни, в частности: право назначать референдумы по наиболее важным общественно-политическим вопросам и право введения чрезвычайного положения, право законодательной инициативы и право утверждения законов путем их подписания, право издания нормативных актов и право объявления войны и заключения мира и многие др.

Примером президентской республики являются США, Франция, Бразилия, Мексика и некоторые другие страны.

В парламентских республиках исполнительная власть подчинена парламенту, избираемому населением в ходе выборов. Здесь преобладает верховенство парламента, осуществляющего и законодательную деятельность. Правительство формируется парламентом (а точнее, партией или партийной коалицией, располагающей большинством голосов) и несет ответственность перед ним. Во главе правительства стоит премьер-министр, который обычно является лидером партии, пришедшей к власти. В этом случае вотум недоверия может быть вынесен парламентом либо всему правительству, либо отдельным его членам.

Главой государства в парламентской республике является президент, который избирается либо парламентом, либо специальной коллегией, образуемой парламентом. Президент не является главой правительства и не несет ответственности за его деятельность. Он представляет государство на внешнеполитической арене, однако все его действия должны быть согласованы с правительством. У него отсутствуют право назначать референдумы, право вводить чрезвычайное положение, налагать вето на законы, принятые парламентом и др. К парламентским республикам можно отнести ФРГ, Италию, Австрию, Швейцарию, Грецию и др.

Как было отмечено выше, в последние годы в юридической литературе предлагается различать не две (монархия и республика), а три формы правления, дополнив их смешанной формой.

Первые рассуждения о смешанной форме правления встречаются еще у Полибия (VI в. до н.э.), когда он писал о соединении в одном государственном управлении монархии, аристократии и демократии.

Смешанная форма правления была известна и использовалась в Средние века, но она имеет место и в настоящее время.

Активными сторонниками смешанной формы правления для России были М. М. Ковалевский и Б. Н. Чичерин, поскольку такое правление, по их мнению, исключило бы крайности российской государственности. «Монархия представляет начало власти, народ и его представители - начало свободы, аристократическое собрание - постоянство закона, и все эти элементы, входя в общую организацию, должны действовать для достижения общей цели», - писал Б. Н. Чичерин.

Л. М. Волосникова справедливо считает, что «смешанная форма правления является реальным фактом истории и современного конституционализма... Эта форма правления неоднократно оказывала услуги общественному развитию, способствуя политической стабилизации, достижению социального компромисса^[LXXV].

Смешанная форма правления возникает тогда, когда элементы одной формы, например, республиканской, проникают, внедряются в другую форму правления (монархию) и наоборот. Подобное взаимопроникновение форм правления в истории случалось и случается нередко, поэтому появление в ХХ в. конституционных монархий, полупрезидентских и полупарламентских республик стало очевидной тенденцией государственно-политического строительства.

Характерные черты смешанной формы правления можно проследить на примере полупрезидентской республики.

Название «полупрезидентская» не означает слабой власти президента, но она действительно немного слабее, чем в чисто президентских республиках, поэтому рассматриваемую форму правления точнее было бы ₁

назвать президентско-парламентской^[LXXVI].

Характерные черты полупрезидентской республики:

- президент избирается непосредственно избирателями, что дает ему возможность иметь некую свободу действий по отношению к парламенту, позволяет во многом быть независимым от парламента;

- президент самостоятельно формирует правительство, т. е. назначает министров, утверждает структуру правительства и т. д. Но премьер-министра, как правило, он назначает с согласия парламента;

- правительство несет ответственность перед президентом;

- парламент может объявить вотум недоверия правительству;

- парламент может объявить импичмент президенту, т. е. поставить вопрос об отстранении президента от должности.

В.Е. Чиркин помимо двух основных форм правления выделяет нетипичные («смешанные») формы правления:

- полупрезидентская (президентско-парламенская) республика (о ней говорилось выше);

- монархическая республика (Малайзия - 9 султанатов и 4 республики);

- республиканская монархия (раннеимператорский Рим, ОАЭ - монарх избирается на 5 лет из эмиров);

- суперпрезидентская республика (КНДР);

- президентская монократическая республика (однопартийная система с пожизненным президентством - Туркмения);

- диктатура (тирания).