Глава I. Центральное правленіе.

Извѣстно, что

Коллегіи; понятіе;

преимуще­ство колле­гіальнаго управленія передъ еди- НОЛИ ЯНЫ мъ, по объясне- нію „Духов­наго Регла­мента".

органами по преимуще­ству административными при Петрѣ В.

такую мочь имѣютъ, какъ старые судьи: дѣлали, что хо­тѣли; въ Коллегіяхъ же президентъ не можетъ безъ соизволе­нія товарищевъ своихъ ничего учинить'⁴. . . Неудивительно поэтому, что Петръ I хотѣлъ видѣть начало это осуществлен­нымъ во всѣхъ, какъ центральныхъ, такъ и мѣстныхъ учреж­деніяхъ, независимо отъ тѣхъ функцій, какія исполнялись этими учрежденіями, т. е. несмотря на то, были-ли это учрежденія законосовѣщательнаго, административнаго или судебнаго харак­тера. Поэтому, всѣ Петровскія учрежденія можно называть Кол­легіями, принимая во вниманіе тотъ принципъ, на ос­нованіи котораго они были устроены; съ этой точки зрѣнія Св. Синодъ, Пр. Сенатъ, такія-же Коллегіи, какъ и тогдаш­ніе суды, или, напр. собраніе ландратовъ, которые должны были „съѣзжаться къ губернаторамъ“ „для исправленія дѣлъ всѣмъ вмѣстѣ⁴' и т. д. Коллегіи, какъ учрежденія, которымъ in corpore принадлежитъ право обсужденія и рѣшенія, по большинству голосовъ, всѣхъ дѣлъ, входящихъ въ ихъ компетенцію, были такимъ образомъ уже при Петрѣ В., онѣ су­ществуютъ и доселѣ.

Какъ уже было отмѣчено нами, въ „Духовномъ Регла­ментѣ", изданномъ 25 янв. 1721 г., были указаны подробно тѣ причины, какія вообще заставили Петра В. принять коллегіальный принципъ, какъ основаніе для орга­низаціи государственныхъ учрежденій у насъ. Держась, по возможности, близко аргументаціи „Духовнаго Регламента", надо сказать слѣдующее. По мнѣнію автора этого „Регламента", „важныя вины" (основанія) управленія коллегіальнаго сводятся къ слѣдующему: „во 1-хъ бо) извѣстнѣе взы- скуется (отыскивается) истина собораннымъ (соборнымъ) сословіемъ, нежели единымъ лицомъ⁴⁴; во ‘2) „вящще (лучше) ко увѣренію и повиновенію преклоняетъ приговоръ соборный, нежели единоличный указъ"; въ 3) „коллегіумъ не есть нѣкая факція (партія), тайнымъ, на интересъ свои, союзомъ сложившаяся, но, на добро общее, повелѣніемъ само­держца и его-жъ съ прочими разсмотрѣніемъ собранныя лица"; въ 4) „еще же сіе важно есть, что въ единоличномъ правленіи часто бываетъ дѣлъ продолженіе и остановка за случающимися

правителю необходимыми нуждами и за недугомъ и болѣзнію . . . Инако (бываетъ) въ правленіи соборномъ"; въ 5-хъ) „се наипаче полезно, что въ коллегіумѣ таковомъ не обрѣтается мѣста пристрастію, коварству, лихоимному суду". . .; въ 5-хъ) „коллегіумъ свободнѣйшій духъ въ себѣ имѣетъ къ правосудію; не тако бо, яко же единоличный правитель, гнѣва сильныхъ боится".

Таковы были общія и, повидимому, очень важныя пре­имущества коллегіальнаго строя учрежденій, по сравненію съ единоличнымъ управленіемъ; по мнѣнію выдающихся западныхъ мыслителей, какъ напр., Лейбница, государство можно привести въ цвѣтущее состояніе только посредствомъ учрежденія хоро­шихъ Коллегій^[486]). Самъ Петръ В. вполнѣ воспринялъ эту мысль, какъ это видно нетолько изъ „Духовнаго Регламента", но и изъ другихъ данныхъ. Еще до изданія этого „Регла­мента" онъ уже указалъ главное основаніе, заставившее его прибѣгнуть къ устройству Коллегій : „управя" войско, „его ве­личество, милосердуя о народѣ и о земскомъ справедливомъ правленіи... трудится и сіе въ такой же добрый по­рядокъ привесть, какъ и воинское дѣло, чего ради учи-

йены Коллегіи, т. е. собраніе многихъ персонъ...“ (вмѣсто Приказовъ), иначе говоря, земское управленіе тогда можно было упорядочить только введеніемъ коллегіальнаго начала въ организацію учрежденій.

Устройство Коллегій ; компетенція и порядокъ дѣлопроиз­водства.

Прежде чѣмъ ввести Коллегіи, Петра В. долго изучалъ вопросъ, собиралъ справки и искалъ лю­дей, знакомыхъ съ коллегіальнымъ устройствомъ. Такъ, напр., онъ выписывалъ изъ Австріи, преи­мущественно изъ Чехіи и Моравіи, лицъ, служив­шихъ въ Коллегіяхъ, затѣмъ бралъ шведовъ; по­сылалъ также своихъ русскихъ въ Кенигсбергъ для ознаком­ленія съ дѣломъ. Шведы изъ всѣхъ иностранцевъ были, впро­чемъ, послѣдними, къ которымъ обратился Петръ В. (хотя планъ Коллегій взятъ, повидимому, главнымъ образомъ со швед­скаго образца^[487]), что и понятно въ виду тѣхъ враждебныхъ отношеній ко Швеціи, въ какихъ находилась тогда Россія. Въ 1718 г., однако, онъ поручаетъ Брюсу пригласить на слуасбу военноплѣнныхъ шведовъ, обнадеживая, что они не будетъ слу­жить по военному вѣдомству, а будутъ назначены во вновь образовавшіяся Коллегіи. Вч, 1718 г. было также повѳлѣно соста­вить Регламенты отдѣльныхъ Коллегій, а именно надлежало, какъ гласитъ именной указъ этого года, „всѣмъ Коллегіямъ, на основаніи шведскаго устава, сочинить во всѣхъ дѣлахъ и порядкахъ по пунктамъ Регламенты: а которые пункты въ шведскомъ Регламентѣ неудобны, или съ ситуаціей сего госу­дарства несходны, и оные составить но своему разсужденію". Въ слѣдующемъ 1719 г. нѣкоторые изъ Регламентовъ были уже готовы и Коллегіи начали дѣйствовать, но общимъ для нихъ всѣхъ Уставомъ явился, однако, „Генеральный Регла­ментъ", изданный 28 февраля 1720 г. По этому Регламенту устанавливались слѣдующія Коллегіи: 1) Иностранныхъ.дѣлъ, 2) Каморъ (Камеръ), 3) Юстицъ, 4) Ревизіонъ, 5) Воинская, 6) Адмиралтейская, 7) Коммерцъ, 8) Штатсъ-Конторъ-Коллегія, 9) Бергъ и 10) Мануфактуръ-Коллегія. Позднѣе къ нимъ при­бавилась Вотчинная Коллегія, смѣнившая Московскій Помѣст­

ный Приказъ. Каморъ (Камеръ)-Коллегія вѣдала доходы государства, заботилась о болѣе равномѣрномъ обложеніи на­селенія окладными сборами; Штатсъ-Конторъ-Коллегія соста­вляла роспись отдѣльныхъ штатовъ учрежденій и собирала, чрезъ Камеръ-Коллегію, свѣдѣнія о расходахъ въ каждой губерніи, а Ревизіонъ-Коллегія, — провѣряла все это; Юстинъ-Коллегія замѣнила судебные приказы и вѣдала судъ гражданскій и уголовный.

Каждая коллегія была устроена такъ. Она раздѣлялась на присутствіе и канцелярію. Первое составляютъ : президентъ (непремѣнно русскій), вице-президентъ, четыре совѣтника и четыре асессора. Президентъ назначался государемъ, вице- президентъ представлялся на утвержденіе государя Пр. Сенатомъ, остальные опредѣлялись на должность самимъ Сенатомъ, по представленію подлежащихъ Коллегій. Президентъ, по гене­ральному Регламенту, имѣлъ надъ Коллегіей „генеральную и вер­ховную диреквію (управленіе)". Президентъ и вице-президентъ должны были „накрѣпко смотрѣть, чтобъ прочіе члены кол­лежскіе о повѣренныхъ дѣлахъ и въ приказанномъ имъ смо­трѣніи съ надлежащимъ стараніемъ и прилежаніемъ попеченіе имѣли". Если президентъ усматривалъ, что кто-либо изъ этихъ членовъ „мало разуменъ" и „по должности чина его (т. е. обязанностей)" исправлять не можетъ, онъ входитъ съ представленіемъ въ Сенатъ о назначеніи „искуснѣйшаго". При нерадѣніи членовъ къ дѣламъ, президентъ „вѣжливыми словами" напоминаетъ имъ объ ихъ долгѣ, а при непослушаніи доноситъ о нихъ Пр. Сенату. Капцелярія состояла изъ секретаря, какъ ея начальника, протоколиста или нотаріуса, регистратора, актуаріуса, писцовъ и переводчика. Протоколистъ или нотаріусъ составлялъ протоколы засѣданій, регистраторъ — списки вхо­дящихъ и исходящихъ бумагъ, актуаріусъ — ихъ хранилъ.

Что касается компетенціи Коллегій, то раздѣленіе дѣлъ по роду ихъ составляло большой шагъ впередъ, сравни­тельно съ предшествовавшей эпохою. Вѣдомство Приказовъ было очень запутано, такъ какъ слагалось постепенно и подъ вліяніемъ временныхъ обстоятельствъ.

ніями, далѣе на дѣла военныя, для которыхъ утверждены 2 Коллегіи, имѣвшія первенствующее значеніе. Все это было совершенно понятно, въ виду того положенія, въ какомъ стояло тогда государство, требовавшее для своихъ задачъ большаго напряженія силъ. Затѣмъ, хотя судъ и управленіе, — иначе сказать судебная и административная власть — раздѣляются и создаются особыя судебныя учрежденія, но, подобно тому, какъ это было въ Приказахъ, дѣленіе не проводится всегда достаточно глубоко: многія Коллегіи судятъ тѣхъ людей, кото­рые подлежатъ ихъ вѣдѣнію въ какомъ-либо отношеніи (такой судъ принадлежалъ, напр., Мануфактуръ-Коллегіи). Учрежденіе Коллегій повело къ нѣкоторымъ измѣненіямъ въ устройствѣ Сената. До нихъ, какъ мы уже говорили, Сенатъ былъ един­ственнымъ центральнымъ учрежденіемъ, вѣдавшимъ адми­нистрацію, финансовое управленіе и судъ. Теперь громадная часть дѣлъ вышла изъ его непосредственнаго вѣдѣнія и отдана соотвѣтствующимъ Коллегіямъ. Губернаторы, какъ начальники мѣстныхъ центровъ, сносятся съ Коллегіями, которыя получаютъ право взысканія съ нихъ, не сносясь сами съ Сенатомъ; Коллегіи являются высшимъ административно-судеб­нымъ мѣстомъ, гдѣ должно заканчиваться каждое дѣло; только какъ исключеніе дозволяется приносить жалобы, сначала сенатскому секретарю, а затѣмъ рекетмейстеру, на Коллегіи. Сенатъ, устраняясь отъ мелкихъ дѣлъ администраціи, могъ теперь лучше приводить въ исполненіе свою контро­лирующую всѣ учрежденія задачу; по Генеральному Регла­менту Коллегіямъ — послѣднія обязаны „неотложно исполнять сенатскіе указы", а самъ Сенатъ своими указами требовалъ, чтобъ Коллегіи присылали ему въ копіяхъ всѣ свои постано­вленія и до этого онѣ не могли ихъ печатать. Всѣ финансовыя Коллегіи обязаны были доставлять Сенату въ началѣ каждаго года свѣдѣнія о приходѣ и расходѣ суммъ, о недоимкахъ и остаткахъ и т. д. Изъ Коллегій двѣ — Камеръ- и Юстицъ- коллегіи имѣли особенное важное значеніе въ управленіи мѣст­номъ. Первая вѣдала ландратовъ и комиссаровъ; вторая — ландрихтеровъ и суды. Для наблюденія за мѣстнымъ управле­ніемъ и судомъ создается, какъ извѣстно, двѣ системы надзора — черезъ прокуроровъ и фискаловъ; такъ при Коллегіяхъ создается цѣлый рядъ фискаловъ и изъ нихъ особенно выдѣ­ляются фискалы Юстицъ-Коллегіи (государственный оберъ-фи­скалъ) съ помощниками и такъ назыв. земскіе фискалы (при Камеръ-Коллегіи). Всѣ судебныя и финансовыя мѣста и -долж­ности, за которыми должны были строго наблюдать фискалы, представляли собою важную попытку выдѣлить судъ и фи­нансовое управленіе изъ-подъ непосредственнаго завѣдыванія

мѣстныхъ правительственныхъ властей и подчинить ихъ контролю центральныхъ мѣстъ, тогда какъ въ Московской Руси было смѣшеніе всѣхъ функцій власти въ рукахъ воеводы. Такъ при Петрѣ создаются земскіе комиссары, собирающіе подати и пр. и к а м е р и р ы, надзирающіе за всѣми сборами и подвѣдомственные только Камеръ-Коллегіи; судъ тоже от­дается, — впрочемъ, не надолго, какъ это увидимъ потомъ — особымъ органамъ, такъ наз. ландрихтерамъ, а затѣмъ городо­вымъ и губернскимъ судамъ, подчиненнымъ Юстицъ-Коллегіи.

Какъ уже сказано, 28 февраля 1720 г. вышелъ въ свѣтъ Генеральный Регламентъ Коллегіямъ, въ которомъ былъ изло­женъ порядокъ дѣлопроизводства въ нихъ. Этотъ Регламентъ важенъ, между прочимъ, потому, что егс> правила имѣли примѣненіе (да отчасти и теперь имѣютъ) во всѣхъ учрежденіяхъ съ коллегіальнымъ устройствомъ и имъ утвердился у насъ новый порядокъ канцелярскаго дѣло­производства. Такъ, Регламентъ опредѣляетъ дни и часы за­сѣданій, указываетъ ва распредѣленіе занятій, на порядокъ голосованія и на права и обязанности каждаго члена Коллегіи. Дѣла въ Коллегіи докладываетъ секретарь, начальствующій надъ ея Канцеляріею. Дѣла рѣшаются, какъ мы уже это говорили при изученіи дѣлопроизводства Сената, „по мно­жайшему числу голосовъ¹* (т. е. по большинству), послѣ обстоятельнаго обсужденія ихъ въ общемъ присутствіи; при равенствѣ голосовъ, надо слѣдовать рѣшенію, за которое высказался президентъ. При этомъ каждый, „пока о которомъ дѣлѣ разсуждается, мнѣніе свое свободно и явственно объявлять (обязанъ), не взирая на персону"; „за непорядочное даяніе голосовъ" назначалось, смотря, по винѣ, сторогое наказаніе. Преимуществомъ коллегій по Г. Регламенту является ихъ право, по полученіи указа Сената, не исполнять его, въ случаѣ про­тивности его указамъ государя и его высокому интересу. Коллегія можетъ сдѣлать относительно подобнаго указа пред­ставленіе Сенату, и, если Сенатъ будетъ настаивать на испол­неніи своего указа, то дѣло представляется Коллегіею государю.

Коллегіи, то уменьшаясь, то увеличиваясь въ ^С>Дтіегій^К0Л числѣ (отъ 10 до 12), просуществовали до цар- ^{ле 1} ‘ ствованія имп. Александра Павловича, когда исчезли, будучи отчасти замѣнены Министерствами, въ видѣ департаментовъ тѣхъ или иныхъ Министерствъ, а отчасти переименованы. Нѣкоторыя-же изъ нихъ были закрыты еще при Екатеринѣ II, вслѣдствіе тѣхъ реформъ, какія были ею произведены въ мѣстномъ управленіи, извѣстнымъ „Учрежде­ніемъ о губерніяхъ" и пр. Такъ, вмѣсто Камеръ-коллегіи, въ губерніяхъ явились Казенныя Палаты, вмѣсто Юстицъ-

коллегіи — Палаты уголовнаго и гражданскаго суда, т. е., иначе говоря, эти Коллегіи изъ центральныхъ сдѣлались мѣстными, разбившимися по губерніямъ. Центральнымъ учре­жденіемъ, вѣдавшимъ дѣла этихъ Палатъ, остался Сенатъ.

Мы уже указывали, какъ смотрѣлъ Петръ В. на введеніе Коллегій. Жизненныя условія, въ которыхъ пришлось дѣйство­вать Коллегіямъ, не оправдали почти совсѣмъ надеждъ, возла­гавшихся на нихъ преобразователемъ. Коллегіи, — давъ болѣе простое, чѣмъ прежде, раздѣленіе дѣлъ по ихъ роду, внеся болѣе внѣшняго порядка и опредѣленности въ дѣлопроизводство, вообще создавъ лучшую форму для административной дѣятельности, — мало внесли новаго духа въ управленіе и особенно послѣ Петра Великаго совсъмъ не создали того независимаго и чуждаго произвола администра­тивнаго корпуса, о которомъ, несомнѣнно, искренно мечталъ Петръ Великій. Кромѣ общихъ условій времени, составъ Коллегій, въ особенности-же важное значеніе формы, вве­денной Петромъ для обузданія самовластія, приводятъ въ копцѣ вѣка (1 e facto къ тому, что бюрократическій элементъ (въ прямомъ смыслѣ господства канцеляризма), совершенно погло­щаетъ коллегіальный, почему и представляются вѣрными слова фельдмаршала Миниха, который, характеризуя дѣлопроиз­водство Коллегій, писалъ Екатерина П, что Россія управляется на дѣлѣ секретарями и подсекретарями, а совсѣмъ не губерна­торами и президентами отдѣльныхъ частей, какъ это казалось. Въ началѣ XIX в. лучшимъ людямъ, и въ томъ числѣ Сперан­скому, коллегіальное устройство административныхъ учрежденій представляется только съ точки зрѣрнія его недостатковъ и ни одна изъ его выгодъ, столь плѣнявшихъ Петра Великаго, теперь не приходитъ имъ и въ голову (эти недостатки указаны уже въ докладной записквѣ гр. Кочубея 1803 г., написанной Сперанскимъ). Реформируя позднѣе первое „Учрежденіе ми­нистерствъ" 1802 г., въ которомъ коллегіальное начало еще имѣло преобладающее значеніе, Сперанскій строитъ свою систему административнаго управленія уже на началѣ совер­шенно противуположномъ тому, какое въ это управленіе клалось Петромъ Великимъ, а именно на началѣ личномъ, ставя во главѣ самостоятельныхъ отраслей управленія отдѣльныхъ, лично отвѣтственныхъ передъ монархомъ, министровъ Ц. Поступая какъ,

1) Надо при этомъ замѣтить, что по манифесту 8 сентября 1802 г. была установлена политическая отвѣтственность министровъ передъ Се­натомъ, которая на практикѣ дала мало осязательныхъ результа­товъ, почему, между прочимъ, о ней и не упоминается во второмъ „Учрежденіи Министровъ", 1811 г. (объ этомъ подробно въ моей статьѣ „Историческій очеркъ образованія Министерствъ въ Россіи", Жур.

Сперанскій, во первыхъ, вноситъ необходимую и принципіаль­ную поправку въ ту систему административныхъ учрежденій, которая дѣйствовала въ XVIII вѣкѣ, и во вторыхъ, разрѣшаетъ въ строгой и закономѣрно-устроенной, по идеѣ, формѣ своего новаго „Учрежденія Министерствъ" задачу надъ которой тщетно бился XVIII вѣкъ. Интересно, что въ упомянутой запискѣ гр. Кочубея дѣлопроизводство Коллегій представлялось Сперанскому въ такомъ видѣ: „медленность, въ дѣлахъ управленія нетерпимая, составляетъ, такъ сказать, существо коллежскаго (т. е. коллегіальнаго) обряда"; затѣмъ въ нихъ замѣчается „недостатокъ раздѣленія работы (труда) и посте­пеннаго ея усовершенія"; указывается „на множество формъ совершенно излишнихъ и образъ письмо­водства весьма затруднительный" и, наконецъ, на „недоста­токъ отвѣтственности, которая „не должна состоять только на словахъ, но быть вмѣстѣ и существенна: министръ, дѣйствуя въ Коллегіи, какъ главный директоръ, не можетъ иначе управлять ею, какъ только внѣшнимъ образомъ, т.-е. онъ долженъ получать отъ нея меморіи о дѣлахъ текущихъ, разсматривать ея представленія, давать на нихъ предложеніе, составлять доклады, предписывать по нимъ исполненіе: сколько излишней и ничего въ себѣ существеннаго не заключающей переписки!" Какъ уже указывалось, ХѴШ вѣкъ живо чувство­валъ всѣ эти недостатки „коллежскаго" управленія, по выхо­дилъ изъ затрудненія средствами случайными и временными, создавая подъ тѣмъ или инымъ именемъ дѣйствительныхъ министровъ, хотя и не давая имъ строгой организаціи въ видѣ Министерствъ, съ ясно раздѣленными предметами вѣдомства и со строго-опредѣленными, но закону, предѣлами власти. Ролъ такихъ министровъ играли нѣкоторые изъ чле­новъ В. Тайнаго совѣта при Екатеринѣ I, Кабинета и Конфе­ренціи — въ слѣдующія царствованія; такими министрами были въ особенности генералъ-прокуроръ временъ Екатерины II, отчасти генералъ-почтъ-директоръ и другія довѣренныя лица императрицы, завѣдывавшія особыми, имъ ввѣренными, отраслями управленія; таковы, наконецъ, были особые „директоры" Коллегій при императорѣ Павлѣ I. Всѣ эти личные органы стояли, обыкновенно, внѣ контроля Сената, отличались полномочіями не­опредѣленными и временными, возникая для удовлетворенія по­требности въ дѣятельной и лично отвѣтственной админи-

Мин. Юстиціи, 1902 г., №10, стр. 2 и сл.). „Всеподданнѣйшіе доклады Сената по отчетамъ Министерствъ" за 1802 г. см. въ „Сборникѣ ис­торическихъ матеріаловъ, извлеченныхъ изъ Архива Собственной Его II. В-ва Канцеляріи" Н. Ѳ. Дубровинымъ (С.-П., 1903 г.), вып. XII.

стративной власти. Неслаженность этихъ личныхъ органовъ власти съ коллегіальными, неопредѣленность ихъ вѣдом­ства и фактическая безотвѣтственность особенно сказались въ началѣ XIX вѣка, когда Александръ I и особенно — его знаменитый тріумвиратъ (изъ гр. П. А. Строганова, Н. Н. Но­восильцева и кн. А. Чарторыжскаго) въ „неофиціальномъ коми- тетѣ“ много разсуждали о преобразованіи государствен­наго нашего строя, при чемъ, впрочемъ, самому императору при­надлежала болѣе пассивная роль въ мысляхъ о преобразованіи^[488]).

Укажемъ, въ заключеніе, на ближайшія обсто- ятельства, вызвавшія учрежденіе Министерствъ, стерствъ. Какъ было уже указано выше, въ ХѴШ вѣкѣ

постоянно возникали, подъ тѣми или иными наиме­нованіями, министры, что служитъ нагляднымъ указаніемъ на. настоятельную потребность, сказавшуюся уже задолго до реформы 1802 г., въ личныхъ органахъ власти. Эти министры, если и были болѣе подвижны и дѣятельны, чѣмъ президенты Коллегій, мало, однако поддавались какой-либо отвѣтственности за свои дѣйствія. Думаютъ, что ближайшимъ поводомъ къ учрежденію Министерствъ былъ большой голодъ въ Сибири въ 1801 году. У императора явилось естественное желаніе выяснить причину бѣдствія и отыскать виновныхъ, но послѣднее въ особенности оказалось труднымъ. Къ кому ни обращался государь, ни отъ кого не получалъ онъ удовлетворительнаго отвѣта на интересо­вавшій его вопросъ. Государь былъ этимъ очень огорченъ и, говоря объ этомъ съ Лагарпомъ, сказалъ: „я бы желалъ броситься въ Неву, — такъ тяжело и грустно мнѣ“. Въ отвѣтъ на это Лагарпъ, говоритъ В. И. Сергѣевичъ, предложилъ учредить отвѣтственныхъ министровъ. На нашъ, однако, взглядъ, пред­ставляется довольно труднымъ рѣшить вполнѣ положительно,

принадлежала ли именно Лагарпу первая мысль объ отвѣт­ственныхъ министрахъ, или она исходила отъ одного изъ членовъ „неофиціальнаго комитета¹⁴, а также, можетъ быть, отъ одного изъ тѣхъ лицъ, съ которыми Государь и члены этого комитета совѣщались о многихъ вопросахъ предполагае­мой реформы государственныхъ учрежденій (напр., съ А. Р. Воронцовымъ, С. Р. Воронцовымъ, Н. С. Мордвиновымъ и др.). Лагарнъ, несомнѣнно, участвовалъ въ сужденіяхъ о реформахъ вообще и въ вопросѣ объ образованіи Министерствъ въ част­ности, но онъ склоненъ былъ преувеличивать свою роль въ этихъ сужденіяхъ. Скорѣе можно предположить, что, такъ какъ идея объ отвѣтственныхъ агентахъ власти, или министрахъ, созрѣвала уже давно и какъ-бы носилась въ воз­духѣ, ея авторами единовременно могли быть многіе, подобно тому, какъ было нѣсколько проектовъ преобразованія админи­стративныхъ учрежденій (какъ это видно изъ протоколовъ „не­офиціальнаго комитета"); изъ нихъ проектъ Новосильцова легъ въ основаніе новаго раздѣленія административной власти между восемью вновь образованными Министерствами. Проектъ Ново­сильцова былъ еще очень несовершененъ и мало разработанъ въ подробностяхъ. Однако, въ учрежденіи Министерствъ, созданныхъ но этому проекту, была одна черта, которая мирила, по край­ней мѣрѣ на первыхъ порахъ, съ недостатками проекта, а именно казалось, что созданы, дѣйствительно, лично отвѣт­ственные органы верховной власти, съ которыхъ и можно было требовать выполненія важнѣйшихъ задачъ административ­наго центральнаго управленія, а затѣмъ и взыскивать за неис­полнительность. Эта черта отлично выставлена была самимъ императоромъ въ его письмѣ къ тому же Лагарпу отъ 26 ок­тября 1802 г., — т. е. спустя около 2-хъ мѣсяцевъ по учрежденіи Министерствъ (состоявшемуся 8 сентября 1802 г.), — а именно императоръ писалъ, что „мѣра, о которой мы такъ часто гово­рили, въ полномъ ходу. Министерство образовано и идетъ до­вольно хорошо уже болѣе мѣсяца. Дѣла отъ этого пріобрѣли гораздо болѣе ясности и методы, и я знаю тотчасъ, съ кого взыскать, если что-нибудь идетъ не такъ, какъ слѣ­дуетъ". Какъ видно, въ приведенномъ письмѣ Александръ I говоритъ объ установленіи отвѣтственности министровъ передъ нимъ лично. Основною идеею проекта Новосильцова было, впрочемъ, установленіе отвѣтственности ихъ передъ Сенатомъ. Организація этой послѣдней отввѣтственности совершенно не удалась на практикѣ, п ею скоро не стали вовсе пользоваться, но личная отвѣтственность министровъ передъ монархомъ, несомнѣнно, пріобрѣла, со времени учрежденія Министерствъ, большее, чѣмъ прежде, значеніе (особенно — со второго учре­

жденія Министерствъ 1811 г.), такъ какъ сами права и обязан­ности министровъ, ихъ положеніе среди другихъ органовъ власти, пріобрѣли въ XIX вѣкѣ болѣе точности и опредѣленности, чѣмъ было въ ХѴШ вѣкѣ, когда министры безъ Министерствъ являлись довольно-случайными агентами власти и ихъ отношенія къ Коллегіямъ не были, да и не могли быть, юридически урегулированы по многимъ причинамъ и прежде всего потому, что коллегіальный и единоличный принципы управленія дѣлами смѣшивались въ первоначальныхъ Министерствахъ, а именно, около министровъ все еще стояли коллегіальныя учрежденія, ввидѣ первоначальныхъ департаментовъ; кромѣ того и сами полномочія отдѣльныхъ министров'ь имѣли нерѣдко временный характеръ. По манифесту 8 сентября 1802 г. было учреждено 8 Министерствъ, а именно: Министерства 1) военныхъ, 2) мор­скихъ силъ, 3) иностранныхъ дѣлъ, 4) юстиціи, 5) внутрен­нихъ дѣлъ, 6) финансовъ, 7) коммерціи и 8) народнаго просвѣ- щенія“. Затѣмъ, по манифесту, „на Правительствующій Сенатъ, коего обязанности и первоначальную степень власти Мы ука­зомъ Нашимъ, въ сей день даннымъ, утвердили, возлагаемъ важнѣйшую и сему верховному мѣсту наипаче свойственную должность разсматривать дѣятельность минист­ровъ по всѣмъ частямъ, ихъ управленію ввѣренныхъ, и по надлежащемъ сравненіи и соображеніи оныхъ съ государствен­ными постановленіями и съ донесеніями, прямо отъ мѣстъ до Сената дошедшими, давать свои заключенія и представлять Намъ докладомъ¹¹. По этому-же манифесту, министры состав­ляютъ еще изъ себя особый Комитетъ^х). Таковъ, въ немно­гихъ словахъ, смыслъ реформы 1802 г.