<<
>>

Организационно-правовые аспекты государственной политики по социально-экономическому развитию моноотраслевых городов

Решение проблем моноотраслевых городов зависит как от общих под­ходов к преодолению кризиса в стране, так и от выбора конкретных мер, учитывающих специфику городов различных типов.

В одних случаях кри­зисные явления в моноотраслевом городе - отражение общей ситуации в стране, в других - они связаны главным образом с жизненным циклом какой- то отрасли, когда в силу действия комплекса факторов наступает затухающая стадия ее развития.

Исследование показало, что лишь незначительная часть моноотрасле­вых городов РФ находятся под прямым воздействием государства, т.е. таким регулированием со стороны государства, при котором города приходят к решениям, основанным не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях органов власти.

К одной из таких категорий относятся «закрытые города», или как се­годня их называют - закрытые административно-территориальные образова­ния (ЗАТО). По функциональной структуре «закрытые города» с самого начала принадлежали к городам нового типа, характерным для эпохи научно-

зо технической революции: их основу составляли НИИ, КБ, опытные заводы и испытательные полигоны. Эти города имели высокий научно-технический и опытно-производственный потенциал. Города строились по индивидуаль­ным, специально разработанным планам, отличались четкой планировочной структурой и высоким уровнем благоустройства.

В новых условиях « закрытые» города не только лишились былых при­вилегий, но и оказались на грани исчезновения: спрос на их продукцию упал, уровень зарплаты сотрудников закрытых городов не соответствовал их высо­кой квалификации, скачкообразно выросла безработица. Согласно оценке В. Тихонова, который занимался проблемами ЗАТО, масштабы безработицы в «атомоградах» были в 1,5-2 раза выше, чем в среднем по России. Уже в 1994-1995 гг. за рубеж был намерен выехать каждый третий специалист [114, с.24].

В этих условиях ради хотя бы частичного сохранения научно- технического потенциала и были приняты государственные решения об ор­ганизационно-правовом режиме ЗАТО.

Согласно Закону РФ «О закрытых административно-территориальных образованиях» от 14.07.92 г. №3297-1 (с измен, и доп. от 24.12.02 г.) терри­тория получает соответствующий статус в случае, когда иные меры не могут обеспечить безопасное функционирование предприятий и объектов, специа­лизированных на разработке, изготовлении, хранении и утилизации оружия массового поражения, на переработке радиоактивных и других материалов, а также военных и иных объектов, для которых необходим режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий «специ­альные условия проживания граждан».

При этом ЗАТО должен иметь орган местного самоуправления и счи­таться самостоятельной административно-территориальной единицей, гра­ницы которой определяются именно соображениями обеспечения отмечен­ного специфического режима [7].

Постановлением Правительства РФ «Об утверждении перечня закры­тых административно-территориальных образований и расположенных на их территории населенных пунктов» от 5 июля 2001г. №508 определен Пере­чень ЗАТО и расположенных на их территориях населенных пунктов, кото­рый состоит из 42 административно-территориальных образований [39].

Существенным аспектом федеральной поддержки ЗАТО является вы­деление из федерального бюджета дотаций и субвенций бюджетам соответ­ствующих городов и поселков (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Количество ЗАТО, получивших государственную поддержку

Годы Всего ЗАТО В том числе:
Города Поселки
Всего из них: Всего из них:
Минатома Минобороны Минатома Минобороны
1994 35 32 9 23 3 3
1995 34 18 9 9 16 16
1996 36 19 9 10 17 17
1997 38 20 7 13 18 18
1998 39 21 7 14 18 18
1999 32 18 3 15 14 14
2000 38 23 8 15 15 15

Федеральные власти приняли решения, согласно которым с точки зре­ния налогообложения и формирования бюджетов ЗАТО были поставлены в уникальное положение: все собираемые на их территории налоги поступали в местные бюджеты, которые оставались высокодотационными.

Кроме того, органы местного самоуправления наделялись правом предоставления допол­нительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрирован­ным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Система налоговых льгот породила небывалый интерес предпринимателей. Нефтяные компании, производители винно-водочной продукции и предприятия других далеких от атомной промышленности и ВПК отраслей успешно регистриро­вались в ЗАТО и получали немалые налоговые льготы. По оценкам Минфина

РФ, бюджетная система страны только в 1999 г. потеряла более 86 млрд, руб­лей [116, 4].

В связи с этим в 1998-1999 гг. были сделаны попытки ограничить воз­можные злоупотребления путем введения дополнительных ограничений в порядок предоставления налоговых льгот. Претендовать на льготы теперь могли только те организации, которые располагают на соответствующей тер­ритории не менее 90% своего основного капитала и не менее чем на 70% ис­пользуют в качестве рабочей силы проживающих здесь людей. Но и это не дало положительных результатов. В настоящее время федеральное прави­тельство анализирует действие нового механизма и выясняет, выполняют ли ЗАТО те функции, ради которых они были созданы. Однако, на наш взгляд, главная проблема современных ЗАТО — не бюджетная, так как из федераль­ного бюджета с еще меньшей результативностью нередко выделяются и го­раздо более значительные средства. Ключевая проблема состоит в том, что оборонная политика в целом и финансовая поддержка ЗАТО со стороны го­сударства, в частности, до настоящего времени не обеспечили ни работоспо­собности предприятий, ни сохранения кадрового потенциала рассматривае­мых образований.

Проблемы «наукоградов» весьма схожи с тем, что испытывают «закры­тые» города Минатома и Минобороны России.

Первым нормативным актом о «наукоградах» стал Указ Президента РФ «О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких техно­логий» №117 от 7 ноября 1997 г. В этом документе была признана необходи­мость государственной поддержки муниципальных образований с градообра­зующими научно-производственными комплексами, осуществляющими на­учную и научно-инновационную деятельность, экспериментальные разра­ботки и подготовку кадров по приоритетным для государства направлениям.

В последующие годы появился ряд федеральных правовых актов, по­священным наукоградам. Это прежде всего Федеральный Закон «О статусе наукограда Российской Федерации» от 07.04.99 г. №70-ФЗ и Постановление

Правительства РФ «О мерах по развитию муниципальных образований с гра- добразующими научно-производственными комплексами (наукоградов)» №79 от 24 января 1998 г., утвердившее «Временный порядок отнесения му­ниципальных образований к наукоградам» и «Временное положение о госу­дарственной поддержке наукоградов». В сентябре 1999 г. вступило в дейст­вие еще одно постановление Правительства РФ №1072 «Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образо­ванию статуса наукограда и прекращении такого статуса».

Наукоградом, согласно действующему законодательству, считается муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом как совокупностью организаций, осуществляющих научную и научно-техническую инновационную деятельность, экспериментальные раз­работки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники. Для признания научно- производственного комплекса градообразующим его основные фонды долж­ны составлять не менее 50% общего объема основных фондов всех хозяйст­вующих субъектов (за исключением объектов жилищно-коммунальной и со­циальной сфер), расположенных на территории данного муниципального об­разования. Кроме того, объем научно-технической продукции (работ, услуг) этого комплекса должен превышать 50% общего объема продукции (работ, услуг) всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данно­го муниципального образования. Присвоение статуса наукограда возможно только в случае, если в уставе муниципального образования или в ином нор­мативном акте, принятом в установленном порядке органом местного само­управления, предусмотрены обязанности соответствующей администрации по поддержке развития научно-производственного комплекса.

Статус наукограда дает право его обладателю (соответствующему му­ниципальному образованию) основание претендовать на господдержку в от­ношении финансирования как научной и научно-технической инновацион­

ной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров, так и материально-техническое обеспечение инфраструктуры. Такая поддержка оказывается за счет федерального и регионального (субъекта РФ) бюджетов, средства которых должны расходоваться в соответствии со специ­ально разработанной и утвержденной федеральной целевой программой раз­вития наукограда. Таким образом, наукограды являются еще одним типом муниципальных образований, которым оказывается государственная под­держка в связи с экономическими преобразованиями и реструктурированием градообразующих предприятий и организаций. Только в отличие от ЗАТО, получающих эту помощь главным образом в виде бюджетных дотаций на финансирование текущих расходов, наукограды имеют поддержку на опре­деленный срок и в форме программно-целевого финансирования мероприя­тий по развитию своих научно-производственных комплексов. На статус наукоградов в настоящее время претендуют около 100 городов, фактически же его имеют только три города: г. Обнинск Калужской области, г. Королев и г. Дубна Московской области [6].

Значительную государственную поддержку получают и шахтерские го­рода и поселки, так как угольная промышленность занимает одно из ведущих мест в функционировании топливно-энергетического комплекса России.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.12.97 г. №1523 было принято «Положение о государственном финансировании меро­приятий по реструктуризации угольной промышленности». В документе оп­ределены приоритетные направления финансирования:

- технические работы по ликвидации особо убыточных и неперспектив­ных угольных шахт и разрезов;

- научно-техническое и проектное обеспечение реструктуризации угольной промышленности;

- социальная защита работников, высвобождаемых в связи с реструкту­ризацией угольной промышленности, членов их семей, пенсионеров и инвалидов, работавших в угольной промышленности.

- реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков;

- предоставление организациям угольной промышленности инвестиций на возвратной основе на техническое перевооружение, реконструкцию и строительство [37].

На основании распоряжения Правительства РФ от 14.02.02 г. №184 был принят приказ Министерства энергетики (Минэнерго) РФ от 19.06.02 г. №185 «Положение о формировании и реализации программ местного разви­тия и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков, финанси­руемых за счет средств государственной поддержки угольной отрасли». Про­граммы местного развития реализуются в шахтерских городах и поселках при ликвидации шахт и разрезов, подразделений военизированных горноспа­сательных частей (ВГСЧ), угледобывающих организаций, шахтостроитель­ных и вспомогательных организаций или при сокращении численности и штата работников данных структурных подразделений и направлены на обеспечение занятости высвобожденных работников отрасли. Программы не распространяются на реализацию проектов, непосредственно связанных с уг­ледобывающим производством [43].

Важным технологическим преимуществом рассматриваемых про­грамм, по нашему мнению, является их предельная четкая целевая ориента­ция, определяемая теми приоритетами социальной политики, которые были установлены в ходе специально организованного (с помощью экспертов ВЦИОМ) мониторинга региональной ситуации в шахтерских городах и по­селках.

Немаловажное обстоятельство - акцентированное обозначение мест­ного (муниципального) характера рассматриваемых программ, исключающее возможность не целевого использования выделенных средств.

На федеральном уровне решаются проблемы и конкретных шахтер­ских городов.

Приказом Минэнерго РФ от 11.07.02 №214 было утверждено «Поло­жение о содействии переселению высвобожденных работников ликвидируе­мых организаций угольной отрасли гг. Кизел, Губаха, Гремячинск и Чусовой (Пермская область) за счет средств государственной поддержки угольной от­расли, направляемых на реализацию программ местного уровня», в соответ­ствии с которым финансирование мероприятий по переселению работников осуществляется за счет средств федерального бюджета в установленном по­рядке в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на со­ответствующий год [44].

Однако, по мнению профессора Кузнецова Н.Г., политика России по проведению реформ в угольной промышленности носит противоречивый ха­рактер. Многие решения и действия на федеральном уровне вызывают опас­ность возрождения административно-командной системы. Так, правительст­во, давая поручения руководителям акционерных обществ, указывает, сколь­ко им нужно добыть угля; конкурсный порядок выделения бюджетных инве­стиций практически заменен директивным; вновь объявляются приоритет­ными масштабные бюджетные инвестиции в строительство новых угольных шахт и разрезов; принимаются решения, приводящие к росту будущих бюд­жетных обязательств правительства и, соответственно, бюджетных расходов.

Стоит согласиться с позицией Кузнецова Г. в том, что решение про­блем реструктуризации угольной промышленности должно быть обеспечено за счет средств как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов РФ, органов местного самоуправления и, что особенно важно, средств негосудар­ственных инвесторов [79, с.55].

Особое внимание уделяется моногородам Крайнего Севера, имеющим общефедеральную и общемировую значимость. Север располагает много­численными природными ресурсами и его потенциал далеко не исчерпан. Здесь сосредоточено от 70 до 90% разведенных запасов нефти, газа, около 50% общероссийских запасов никеля. Значительные запасы свинца, кобальта, золота, алюминий содержащего сырья, многих руд редких металлов. Про­

дукция промышленности Севера служит важным источником валютных по­ступлений России в течение последних трех десятилетий.

По оценке Бадмана М.К., роль Севера в обеспечении валютных дохо­дов России сохранится в ближайшее 10-летие, поскольку формирование аль­тернативной структуры экспорта России потребует длительного периода [55, с.101].

Проблемы снижения эффективности хозяйства Севера стояли доста­точно остро уже накануне реформ, поскольку с середины 80-х годов Север испытывал дефицит инвестиций для обновления и технологической реконст­рукции производства. Изношенность основных фондов к началу 90-х годов по нефтегазовому комплексу составляла более 50%, в цветной металлургии — свыше 60% .

Учитывая роль Севера в жизнеобеспечении населения, в обеспечении экономической безопасности России и стратегических интересов ее долго­временного развития, был принят ряд нормативных документов федерально­го уровня, касаемый финансовой поддержки социально-экономического раз­вития северных регионов.

Так, например, в Постановлении Правительства РФ от 07.03.00 г. №198 «О концепции государственной поддержки экономического и социаль­ного развития Севера» отмечается, что многие северные предприятия явля­ются градообразующими и выполняют функции, связанные с содержанием объектов социальной сферы. Государственная поддержка этих предприятий заключается в следующем:

- при их сохранении — предоставление отдельных налоговых льгот;

- при их дроблении - помощь малому бизнесу;

- при их закрытии и ликвидации - содействие миграции работников.

Для градообразующих предприятий ВПК государственная поддержка осуществляется с целью повышения их конкурентоспособности и частичной переориентации на потребности местных ресурсных предприятий и населе­ния.

Государственная поддержка миграции из районов Севера помогает пенсионерам, инвалидам и безработным переселиться в благоприятные для проживания и трудовой деятельности регионы.

В целях повышения эффективности и усиления адресной государст­венной поддержки профильных отраслей северных районов федеральные ор­ганы исполнительной власти подготавливают и представляют в Правительст­во РФ перечни важнейших предприятий, подлежащих реформированию, и инвестиционных проектов производственного назначения, нуждающихся в государственной поддержке [32].

Таким образом, непосредственная общегосударственная финансовая

поддержка оказывается только незначительному числу моноотраслевых го

родов (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Виды государственной поддержки

моноотраслевых городов

Анализ, проведенный в работе показал, что многие моноотраслевые города попадают в федеральные программы.

За период 1999-2003rr. было принято 106 федеральных целевых программ (ФЦП) развития регионов (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Динамика ФЦП, принятых к финансированию из федерального бюджета

Показатели 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003г.
Всего ФЦП 130 143 128 47 51
В том числе отнесены к феде­ральным программам развития регионов (без региональных и экологических программ) 29 33 27 9 8

Как видно из таблицы, отмечается тенденция к сокращению ФЦП. По оценке С.Н. Рябухина, около 60% программ остались практически не реали­зованными, а примерно 30% программ реализованы лишь наполовину. Большинство программ социально-экономического развития отдельных ре­гионов и вовсе остались на бумаге.

К основным недостаткам, которые проявились при разработке и реа­лизации региональных программ, по мнению С.Н. Рябухина, можно отнести:

- слабую аналитическую проработку состояния экономики региона и от­сюда нечеткость при формулировании реальных приоритетов развития;

- недостаточную увязку между собой целей, задач и программ меро­приятий, некомплексность намечаемых мер;

- нечеткую структуризацию программ на стадии проектирования, нали­чие декларированных положений, постановку нереальных задач;

- хроническое недофинансирование мероприятий программ в связи с плохой проработкой схем финансирования, отсутствие реальных ис­точников финансового обеспечения ключевых мероприятий программ;

- слабое научно-техническое и инновационное обеспечение программ­ных мероприятий;

- отсутствие четко разработанных и эффективных схем управления про­граммами с использованием современных методов стратегического управления;

- слабость контроля за выполнением программных мер, неэффектив­ность реализуемых схем надзора за реализацией мероприятий про­грамм, особенно в части их финансового обеспечения [103, с. 16].

Постановлением Правительства РФ от 24.08.02 г. №630 «Об измене­нии, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ в связи с принятием ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» были упразднены десять федеральных программ развития субъектов РФ, на территориях которых расположены моноотраслевые города (например, Программа экономического и социального развития Республики Коми: 1998-2005 гг. (6 моноотраслевых городов), Программа экономическо­го и социального развития Курганской области: 1998-2005 гг. (4 моноотрас­левых города), Программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия): 1995-2005 гг. (3 моноотраслевых города и т.д.). Кроме того, упразднена Программа социально-экономического развития города-курорта Сочи (на период до 2010 г.) [34].

Постановлением Правительства РФ от 28.06.96 г. №762 принята «Фе­деральная комплексная программа развития малых и средних городов Рос­сии в условиях экономической реформы: 1997-2005 гг.» Основным принци­пом данной Программы явилось обеспечение саморазвития города с учетом его особенностей в условиях формирования единого рыночного пространст­ва, действия экономических законов. Программа объединяла в единую сис­тему целевые программы отдельных моноотраслевых промышленных горо­дов [33].

Финансирование данной Программы началось только с 1998 г. - 40,5 млн. рублей в расходной части федерального бюджета. В дальнейшем шло постепенное снижение расходов, уже в 2001 г. запланированная сумма со­ставляла 11,1 млн. рублей. В 2002 г. Программа также была упразднена.

В «Программе социально-экономического развития РФ на среднесроч­ную перспективу (2002-2004 гг.)», принятой Постановлением Правительства РФ 06.06.02 г. №388 сказано, что для большинства депрессивных регионов выход на траекторию устойчивого роста экономики может быть обеспечен собственными силами путем осуществления диверсификации, конверсии, модернизации производства, стимулирования малого бизнеса, поиска новых рынков сбыта и т.д. Однако ряд регионов с особой степенью депрессии должны стать объектом целевой государственной поддержки. При этом в особую группу выделяются регионы Крайнего Севера.

Ограниченные инвестиционные ресурсы федерального бюджета необ­ходимо направлять в первую очередь на те нужды, которые соответствуют важнейшим целям и функциям федерации, но не являются столь же важными или не представляют коммерческого интереса для частных инвесторов, ре­гиональных и муниципальных властей [35].

Более того, в федеральном законодательстве до сих пор отсутствуют правовые нормы, позволяющие юридически корректно индентифицировать и классифицировать «моноотраслевые города» для использования в государст­венной экономической (промышленной), социальной и региональной поли­тике (за исключением наукоградов и ЗАТО).

Во всех странах существуют группировки городских поселений, кото­рые можно назвать статусными (официально признанными) и исследователь­скими. Исследовательские группировки вводятся научными сообществами для структурирования городов как объектов изучения. Статусные закрепля­ются в общегосударственных конституционных и законодательных актах, в региональных и ведомственных нормативных документах, в связи с чем ста­новятся базой официальных статистических группировок.

Изучение нормативных актов показало, что термины «город с моно­производственной структурой», «монопромышленный город» применяются в нормативных актах Российской Федерации. Например, в Постановлении Правительства РФ « О программе социальных реформ в Российской Федера­

ции на период 1996—2000 гг.» от 26.02.97 №222, в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и правительством Российской Федерации на 1998-1999 гг.» [29].

Однако, общепринятого определения и понятий «город» и «города с монопроизводственной структурой» федеральное законодательство не имеет.

Понятия градообразующего предприятия в законодательстве также от­сутствует, хотя термин «градообразующее предприятие» применяется в нор­мативных актах регулярно.

Понятие градообразующего предприятия законодательно определено только для двух случаев:

- при процедуре банкротства (ст. 169 Федерального Закона «О несостоя­тельности (банкротстве)» от 26.10.02 г. №127-ФЗ и применяется только для целей этого закона);

- при признании его должником специально уполномоченным на то ор­ганом (Положение « О порядке отнесения предприятий к градообра­зующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющих­ся градообразующими», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29.08.94 №101) [15,28].

В то же время нормы законодательных и подзаконных актов, принятые в отношении градообразующих предприятий, не могут работать до формаль­ного признания предприятия градообразующим.

Нам представляется, что пока федеральным законодательством не бу­дут определены понятия города с моноотраслевой структурой и градообра­зующего предприятия, законодательный механизм в отношении градообра­зующих предприятий практически не может работать (кроме случаев бан­кротства и признания должником), а специфика моноотраслевых городов не может быть установлена.

Следует иметь в виду, что органы государственного управления фе­дерального уровня, видя проблему в общенациональном масштабе, в то же

время не «выходят» напрямую на муниципальный уровень управления (за исключением вышеуказанных случаев прямой государственной поддержки).

Кроме того, решение на федеральном уровне проблем стратегическо­го развития и оперативной корректировки программы реструктуризации мо- ноотраслевых городов затрудняется тем, что на этом уровне государственно­го управления практически полностью отсутствует информация, которая ха­рактеризует социально-экономическое положение в конкретном админист­ративном районе, сельском или городском населенном пункте.

При этом законодательство РФ не исключает возможности федераль­ного финансирование социально-экономических программ развития муни­ципальных образований.

Постановлением Правительства РФ от 26.06.95 г. №594 (в ред. от 22.04.02 г. №263) утвержден «Порядок разработки и реализации федераль­ных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуще­ствлении которых участвует РФ».

В документе установлено, что инициаторами постановки проблем для решения програмными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица.1

При обосновании необходимости решения проблем програмными ме­тодами на федеральном уровне должны учитываться приоритеты и цели со­циально-экономического развития РФ, направления структурной и научно- технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребно­стей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, экологи­ческого и социального состояния страны, внешнеполитические и внешнеэко­номические условия, а также международные договоренности.

В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех програм- ных мероприятий и очередности их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения от- [1]

44 раслевых и региональных задач. На ближайшие 1-2 года должны быть кон­кретизированы программные мероприятия, их финансирование, бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием.

Минэкономики РФ с участием Министерства финансов РФ, Мини­стерством науки и технической политики РФ (в части целевых программ, ко­торые содержат НИОКР гражданского назначения), Министерства труда и социального развития РФ (в части социальной экспертизы влияния целевых программ на создание и сохранение рабочих мест), Федеральной миграцион­ной службы России (в части экспертизы целевых программ экономического и социального развития регионов и отдельных субъектов РФ на наличие в них комплексных мер по обустройству мигрантов); Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (в части целевых про­грамм, которые содержат мероприятия по нормативному обеспечению каче­ства продукции и метрологическому обеспечению) и с учетом предложений заинтересованных органов государственной власти РФ и субъектов РФ осу­ществляет экспертизу и оценку целевой программы.

В случае положительной оценки проект целевой программы переда­ется на утверждение в Правительство РФ.

Проекты целевых программ и концепция решения программной про­блемы до их утверждения Правительством РФ, а также в ходе реализации программы могут проходить государственную специализированную экспер­тизу [36].

Думается, что такой перечень требований, предъявляемых к целевой программе и такая сложная процедура ее принятия будут «не по силам» ос­новной массе моноотраслевых городов, которые в большинстве своем явля­ются средними и малыми и не представляют общегосударственного интере­са.

Таким образом, основная масса российских моноотраслевых городов находится под косвенным воздействием, при котором государством не ока­зывается прямого воздействия, а создаются предпосылки, чтобы при само-

стоятельно выбранных решениях города строили свою политику в соответст­вии с политикой государства.

Косвенное воздействие можно условно разделить на два типа: эконо­мическое и внеэкономическое (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Виды косвенного воздействия государства

на развитие моноотраслевых городов РФ

Проблемы моноотраслевых городов РФ решаются также и на регио­нальном уровне. Однако следует отметить, что под прямым воздействием ре­гиональной политики находится лишь незначительная часть моноотраслевых городов, которые представляют интерес не только региону, но и государству в целом.

В Институте экономики УрО РАН с начала 90-х ведутся научно­методологические и прикладные разработки по созданию на базе имеющего­ся научно-производственного потенциала системы городов - центров высо­ких технологий и инноваций. В мировой практике такие города получили на-

именование «технополисы» («техно» технология, мастерство; «полис» го­род). По мнению ученых, именно они становятся наиболее перспективными «полюсами развития», именно от них должны исходить импульсы структур­ной динамики, экономического роста.

Первенцем таких центров Урала стал технополис «Заречный» на базе одноименного города при Белоярской АЭС (Свердловская область).

Ученые, совместно с региональными и местными органами власти, уже в 1990-1992 гг. активно формировали новую экономическую, градообра­зующую базу (среду) города.

Постепенно утвердилось организационно-правовое подразделение технополиса, в основу которого была положена схема, сочетающая структу­ры территориального самоуправления на базе муниципального образования г. Заречный и экономического управления корпорации АО холдингового ти­па.

Технополис выгоден области экономически: затратив из бюджета около 4 млрд, рублей, Правительство контролирует реализацию (и непосред­ственно в ней участвует) социальных, инфраструктурных и производствен­ных проектов общей стоимостью не менее 120 млрд, рублей.

К числу политических результатов следует отнести родившийся в процессе формирования технополиса механизм взаимодействия всех субъек­тов государственного управления, местного самоуправления и доминирую­щей отрасли (Минатома России). По сути, был сформирован перспективный вариант государственного управления территорией муниципального образо­вания через программу ее развития, систему органов, ее реализующих.

Этот механизм ориентирован на максимальное использование эндогенного потенциала саморазвития территории и не только на основе муниципальной собственности, но и всего экономического потенциала региона, развиваемого совместными усилиями [80, с.89-91].

В начале 1997 г. в Архангельской области была принята антикризисная программа, направленная на преодоление спада производства за счет изме-

47 нения региональной бюджетной политики, системы управления. Машино­строительный комплекс области представлен центром атомного судострое­ния в г. Северодвинск. Предприятие «Звездочка» в Северодвинске является головным в стране по утилизации атомных подводных лодок. Кроме этого на заводе открыто производство по огранке алмазов, обработке других драго­ценных металлов, включая производство ювелирных изделий.

Практически в полном объеме выполнены запланированные програм­мой мероприятия по интеграции предприятий ВПК в экономику региона.

Область участвует в таких федеральных целевых программах, как «Ре­структуризация и конверсия оборонной промышленности» и «Шельф» по строительству нефтебуровых платформ ледового класса. Принято решение о подготовке проекта строительства на «Севмашпредприятии» плавучих атом­ных электростанций. Это совершенно новая технология сооружения подоб­ных электростанций.

Главное в стабильной работе комплекса - повышение эффективности его потенциала, привлечение инвестиций для реализации проектов по строи­тельству судов гражданского назначения, выпуску оборудования для освое­ния месторождений нефти и газа на шельфе Баренцева моря [73, c.4CMl3]. Новым перспективным направлением применения программно-целевого ме­тода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на ры­ночные принципы хозяйствования является формирование локальных эконо­мических зон (или особых экономических зон, территориально­производственных зон), являющихся эффективным средством стимулирова­ния развития проблемных территорий, развития внутрирегионального произ­водства, укрепления позиций территории в рыночной среде.

Формирование данных зон предполагает создание для хозяйствующих субъ­ектов зоны особого преференциального режима хозяйственной деятельности, благоприятного инвестиционного климата (кроме таможенных льгот).

В Самарской области постановлением губернатора области (от 1997 года №389) департаменту по экономике Администрации области было пору-

чено разработать рамочный законопроект «Об особых экономических зонах на территории Самарской области», закрепляющий правовые основы функ­ционирования данных зон на территории Самарской области и регламенти­рующие основные нормы экономического хозяйствования в них.

Инициаторами создания зон являются органы местного самоуправле­ния моноотраслевых городов Чапаевск и Похвистнево, принимавшие актив­ное участие в разработке правовых основ формирования данных зон в регио­не. Принятый закон определяет цели и задачи создания данных образований, особенности системы управления зоной, содержит перечень перспективных направлений специализации территории, программных мероприятий и инве­стиционных проектов, участие в которых дает право на получение статуса резидента зоны и соответствующих льгот и гарантий [88, с.29].

В Нижегородской области в настоящее время действуют семь территориаль­но-производственных зон на базе существующих предприятий оборонной отрасли. Резиденты трех из них полностью освобождены от налогов в части, поступающей в областной бюджет, остальные - на 75%.

Правовая регламентация деятельности территориально-производственных зон осуществляется Постановлениями Законодательного собрания Нижего­родской области о предоставлении соответствующих налоговых льгот.

В развитии данного направления региональной экономической политики в Нижегородской области подготовлен законопроект «О локальных свободных экономических зонах», предусматривающий создание локальных зон, кото­рые в отличие от нынешних территориально-производственных должны формироваться не по производственному (на отдельных крупных предпри­ятиях), а по территориальному признаку.[II]

В Вологодской области была разработана и реализуется «Концепция стабилизации работы и развития лесопромышленного комплекса Вологод-

ской области на период 1998-2005 гг.», благодаря чему ситуация в девяти ле­сопромышленных поселениях улучшилась.

Некоторые регионы оказывают финансовую помощь градообразую­щим предприятиям: ОАО «Судостроитель» г. Сосновка Кировской области выделяется из губернаторского фонда 7,5 млн. рублей для производства су­дов на воздушной подушке (проекты «Альтаир», «Ольхон»), в республике Бурятия в г. Закаменск из республиканского бюджета профинансированы ООО «Каскад» и ЗАО «Закаменск» (табл. 1.3).

Таблица 1.3

Виды региональной поддержки моноотраслевых городов РФ

Область Город Доминирующая отрасль Вид региональной поддержки
1 2 3 4
Свердловская Заречный Энергетика Создание инновационной программы территории «Технополис Заречный»
Архангельская Северодвинск ВПК Антикризисная програм­ма
Самарская Чапаевск, Похвистнево Химия, нефтехимия Создание локальных эко­номических зон с особо преференциальным ре­жимом хозяйственной

деятельности

Нижегородская Навашино, Первомайск, Заволжье и др. Химия, нефтехимия,

черная металлургия

Создание территориаль­но-производственных зон, предусматривающих систему налоговых льгот по региональным нало­гам

(продолжение таблицы 1.3.)

1 2 3 4
Кировская Сосновка Машиностроение Финансовая помощь гра­дообразующему пред­

приятию ОАО «Судо­строитель»

р. Бурятия Закаменск Машиностроение Финансовая помощь гра­дообразующим предпри­ятиям ООО «Каскад» и ЗАО «Закаменск»

Как видно, все вышеуказанные города являются крупными промыш­ленными центрами, градообразующие предприятия которых относятся к объ­ектам атомной промышленности, судостроения, нефтехимии и т.д. Как пра­вило, они находятся в регионах с относительно высоким и выше среднего уровнем развития и в регионах со средним уровнем развития.

Основная масса моноотраслевых городов остается под косвенным воз­действием, которое ограничивается компетенцией субъекта Федерации. К экономическим методам воздействия можно отнести: налоговую политику, бюджетную политику, инвестиционную политику, отраслевую политику ре­гиона.

К внеэкономическим: целевые программы занятости, профессиональ­ной подготовки, охраны окружающей среды и т.д.

Таким образом, социально-экономическое положение моноотраслевых горо­дов в РФ находится под государственным регулированием как со стороны федерального Центра, так и со стороны органов власти субъекта Федерации. Сложившаяся ситуация имеет положительные и отрицательные последствия для моноотраслевого города.

Мы разделяем точку зрения Б. Ракитского, что у города в лице органов власти субъекта Федерации, появляется второй законодатель, и есть опас­ность, что его деятельность не всегда будет усиливать защищенность обще­ственного положения городов в сравнении с нормами федерального законо­дательства. Непосредственная защита городов федеральными законами ос­лабляется, а в некоторых сферах может смениться опосредованной. Про­

странство экономического маневра сужается до границ субъекта Федерации, что может оказаться невыгодным для городов, особенно находящихся в от­носительно лучшем финансовом положении.

C другой стороны, возвышение субъектов Федерации при благоприят­ном стечении обстоятельств способно обернуться плюсами для городов. Во- первых, возрастают возможности разумной адаптации единых для всей Рос­сии правовых решений при весьма разнообразных местных особенностях. Во-вторых, субъект Федерации может играть одну из ключевых ролей в соз­дании системы «совместной безопасности», ограничивающей разрушитель­ные и усиливающей созидательные последствия действий федеральных орга­нов управления.

Анализ организационно-правовых аспектов государственной политики по социально-экономическому развитию моноотраслевых городов позволяет сделать ряд выводов:

- непосредственная государственная финансовая поддержка оказывается моноотраслевым городам, представляющим общегосударственный ин­терес;

- механизм государственной финансовой поддержки далек от совершен­ства;

- в федеральном законодательстве отсутствует единое понятие моноот- раслевого города и градообразующего предприятия, за исключением ЗАТО и наукоградов;

- отмечается тенденция к сокращению федеральных программ содейст­вия реформированию моноотраслевых городов;

- реализация целевой программы с участием федерального финансиро­вания для малых и средних городов, находящихся в депрессивных ре­гионах, не представляется возможной в виду высоких требований, предъявляемых к процедуре ее принятия;

- на субфедеральном уровне непосредственная поддержка оказывается также незначительному количеству моноотраслевых городов, которые представляют интерес не только для региона, но и государства в целом;

основная масса моноотраслевых городов находится под косвенным го­сударственным воздействием и вынуждена рассчитывать только на собственные силы. При этом органы местного самоуправления моного­родов находятся в более сложных условиях, так как благополучие го­рода напрямую зависит от деятельности градообразующего предпри­ятия, которое в современных условиях не подчинено органом местной власти. Более того, руководящие работники градообразующих пред­приятий, как правило, представляют законодательную власть в моно­городах, занимая при этом доминирующее положение в управлении и реализуя свои интересы.

<< | >>
Источник: Дьякова Елена Владимировна. ТРАНСФОРМАЦИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО- ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МОНООТРАСЛЕВОГО ГОРОДА В АГРОПРОМЫШЛЕННОМ РЕГИОНЕ (на примере г. Заринска Алтайского края). Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Барнаул - 2004. 2004

Еще по теме Организационно-правовые аспекты государственной политики по социально-экономическому развитию моноотраслевых городов:

  1. Дьякова Елена Владимировна. ТРАНСФОРМАЦИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО- ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МОНООТРАСЛЕВОГО ГОРОДА В АГРОПРОМЫШЛЕННОМ РЕГИОНЕ (на примере г. Заринска Алтайского края). Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Барнаул - 2004, 2004
  2. ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА ПО БОРЬБЕ С БРАКОНЬЕРСТВОМ И ОХРАНОЙ ПРИРОДЫ
  3. ТЕНДЕНЦИЯ ВНЕДРЕНИЯ ПРИМИРИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР В НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
  4. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА АСУ
  5. Лекция №2. Методологические аспекты антропологии
  6. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА В ОБЛАСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ
  7. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «Овнесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О тарифах страховых взносов в П
  8. СОЦИАЛЬНОСТЬ И РАЗУМНОСТЬ ЧЕЛОВЕКА
  9. ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО И ПСИХОЛОГИЧЕСКОГО В ЛИЧНОСТИ ПРЕСТУПНИКА
  10. Тема 11. Правовое обеспечение операций финансовой аренды (лизинга). Особенности правового регулирования международных операций коммерческих банков
  11. О ПРИНЯТИИ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ И ОБРАЗОВАНИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ - РЕСПУБЛИКИ КРЫМ И ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ СЕВАСТОПОЛЯ
  12. РАСЧЕТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ АСУ НА ПРЕДПРИЯТИЯХ
  13. ДОСУДЕБНЫЙ (ПРЕТЕНЗИОННЫЙ) ПОРЯДОК УРЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СПОРОВ
  14. РАЗРЕШЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СПОРОВ ТРЕТЕЙСКИМ СУДОМ
  15. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ эффективности автоматизации УПРАВЛЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВОМ
  16. ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ И ПОДСУДНОСТЬ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СПОРОВ И ИНЫХ ДЕЛ АРБИТРАЖНЫМ СУДАМ
  17. Глава IV ОБОСНОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ АСУ
  18. 4. ПРОСТРАНСТВО И ВРЕМЯ РАЗВИТИЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО БЫТИЯ
  19. 5. ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ ЧЕЛОВЕКА
  20. 1.1.3. Невозможность исполнения требований государственного органа, исходя из объективных причин