<<
>>

3.1. Порівняльно-правовий аналіз парламентської виборчої системи України в контексті розвитку виборчого законодавства

Проблема вдосконалення виборчого законодавства України не втратила своєї актуальності з часів проголошення її незалежності. Яскравим доказом цього є постійний процес внесення змін до виборчих законів, а також прийняття нових.

Ця тенденція, переважно, зумовлена відсутністю досвіду у побудові демократичної виборчої системи, яка б відповідала вимогам суспільства та міжнародним виборчим стандартам, що, своєю чергою, впливає на якість відповідних нормативно-правових актів. Зокрема, існує також проблема зіткнення інтересів політичних груп, які захищають власні позиції. Така обставина приводить до побудови виборчої системи, що може забезпечити перемогу конкретних політичних сил.

З одного боку, при побудові виборчої системи треба враховувати її функціональний аспект, який полягає в ефективності застосування її на всіх етапах виборчого процесу. З іншого боку, в умовах курсу на інтеграцію до Європейського Союзу, виборча система України має відповідати міжнародним виборчим стандартам. Лише врахування обох аспектів у побудові виборчої системи може бути підставою для її визнання міжнародною спільнотою як демократичної. На думку О. Радченко, для національного виборчого права розроблено загальновизнані міжнародні стандарти, дотримання яких перебуває у полі постійної уваги міжнародної громадськості [184, с. 6]. Зазначені стандарти знайшли вираження у низці принципів до яких, передусім, слід віднести: принцип загального та рівного виборчого права, принцип періодичності виборів, принцип вільних виборів, принцип прямих виборів, принцип таємного голосування, принцип вільного створення політичних партій.

Новітній виборчий досвід українського суспільства на загальнонаціональному рівні включає в себе вибори народних депутатів УРСР у 1990 році, а також вибори до Верховної Ради України у 1994, 1998, 2002, 2006 та 2007 роках. Як стверджує Ю. Ключковський, відповідне виборче законодавство ілюструє поступовий, хоч і нерівномірний шлях українського народу до демократії, еволюцію ступеня законодавчої реалізації основних принципів виборчого права, що супроводжувалася переходом від однієї до іншої виборчої системи [17, с.

43]. Зазначені вибори проводилися відповідно до Закону про вибори народних депутатів УРСР 1989 року та законів про вибори народних депутатів України прийнятих у 1993, 1997, 2001 та 2004 роках. Окрім цього, вплив на формування виборчої системи України здійснили Конституція УРСР 1978 року та Конституція України 1996 року. Варто погодитися з О. Головко та В. Мойсієнко у тому, що кожний закон про вибори народних депутатів на відповідному етапі становлення української державності виступив визначальним законодавчим актом у правовому регулюванні організації системи народовладдя [42, с. 45].

Слід зауважити, що становлення виборчої системи до Верховної Ради України бере свій початок з виборів, які відбулися у 1990 році. Незважаючи на те, що на той момент Україна ще не набула статусу незалежної держави, обраний на цих виборах склад парламенту пропрацював до 1994 року. Зазначені вибори проводилися відповідно до Закону про вибори народних депутатів Верховної Ради УРСР 1989 року. Наголосимо, що окрім вказаного Закону про вибори, на виборчий процес істотно вплинула Конституція УРСР 1978 року. Зокрема, у ч. 1 ст. 6 йдеться про те, що “керівною і спрямовуючою силою радянського суспільства, ядром його політичної системи, державних і громадських організацій є Комуністична партія Радянського Союзу” [117]. У

ч. 2 зазначеної статті уточнюється, що Комуністична партія визначає генеральну перспективу розвитку суспільства, лінію внутрішньої і зовнішньої політики СРСР [117]. Як бачимо, ст. 6 Конституції УРСР робить Комуністичну партію визначальною в усіх сферах суспільного життя, цим самим зводячи нанівець

вибори, як механізм формування вищого законодавчого органу відповідно до принципів міжнародного виборчого права. Інакше кажучи, ст. 6 закріпила, що незалежно від того, якими будуть результати виборів, розвиток сфер суспільного життя буде регулювати Комуністична партія УРСР. Водночас глава 10 Конституції УРСР 1978 року містить основні принципи міжнародного виборчого права, одним з яких є принцип загального, рівного, прямого виборчого права та таємного голосування (ст.

84-88). Конституцією також визначено віковий ценз для набуття активного та пасивного виборчого права, який, згідно ст. 85, становить 18 років [117]. Загалом Основний закон УРСР досить докладно регламентує процедуру виборів, оскільки окрім встановлення базових виборчих принципів, регулює деякі аспекти виборчого процесу. Наприклад, у ст. 90 Конституції йдеться про порядок проведення виборів по виборчих округах та формування виборчих комісій. Подальшу конкретизацію виборчий процес, відповідно до Конституції, знаходить у законах Союзу РСР і Української РСР [117].

Конституцію УРСР 1978 року не можна вважати такою, що відповідає принципам міжнародного виборчого права, оскільки вона хоча і створювала умови для загальних, рівних, прямих та вільних виборів, їх результати не мали значення, адже генеральний курс розвитку держави визначала Компартія.

На відміну від Конституції, Закон УРСР “Про вибори народних депутатів УРСР” від 27 жовтня 1989 року конкретизує процедуру виборів та чітко визначає тип виборчої системи. Зокрема, ст. 4 Закону містила положення про те, що вибори народних депутатів Української РСР є прямими, народні депутати обираються громадянами безпосередньо [92]. Своєю чергою, у ст. 1 Закону передбачалося, що вибори народних депутатів Української РСР проводяться по одномандатних виборчих округах на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. У ст. 2 зазначалося, що вибори народних депутатів Української РСР є загальними, право обирати і бути обраними мають громадяни УРСР, які досягли 18 років. Стаття 3 передбачала, що вибори народних депутатів УРСР є рівними, кожний виборець має один

голос, а виборці беруть участь у виборах на рівних засадах. У ст. 5 йшлося, що голосування на виборах народних депутатів УРСР є таємним, контроль за волевиявленням голосуючих не допускається [92]. Вказані статті Закону про вибори народних депутатів УРСР 1989 року свідчать про закріплення у ньому принципів міжнародного виборчого права. Варто погодитися з Ю.

Ключковським, який доводить що в першому власне українському виборчому законі були усунуті найбільш значні порушення принципів загальних, рівних, прямих і вільних виборів. Водночас питання зміни виборчої системи не порушувалося - вона була такою самою, як і в союзному Законі про вибори 1988 року, тобто мажоритарною [16, с. 7]. Обрання зазначеної системи зробило Україну однією з небагатьох посткомуністичних держав, в яких не відбулося реформування виборчої системи. Така ситуація, передусім, була викликана тим, що в умовах відсутності впливових політичних партій мажоритарна система надавала більші можливості оперувати владними важелями під час виборчої кампанії для проштовхування “потрібних людей” у парламент [25, с. 11].

Хоча Закон про вибори народних депутатів до Верховної Ради УРСР від 27 жовтня 1989 року, подібно до Конституції УРСР 1978 року, містив основні принципи міжнародного виборчого права, він не передбачав можливості самовисування кандидатів, чим обмежував пасивне виборче право громадян та, як наслідок, не повною мірою відображав міжнародний принцип загального та рівного виборчого права. Натомість, ст. 10 зазначеного Закону встановлювала, що право висування кандидатів у народні депутати Української РСР належить трудовим колективам, громадським організаціям, колективам професійно- технічних, середніх спеціальних і вищих навчальних закладів, зборам виборців за місцем проживання і військовослужбовців по військових частинах, що знаходяться на території виборчого округу [92]. Своєю чергою, висування кандидатів у народні депутати через відповідні колективи, які заангажовані ідеєю соціалістично-комуністичного розвитку суспільства, перетворювало

виборчий процес на недемократичний, адже було наперед відомо, що склад парламенту буде прокомуністичним.

Отже, вибори до Верховної Ради УРСР у березні 1990 року проводилися за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості в одномандатних округах із голосуванням у двох турах: у першому турі відповідно до ч. 2 ст.

50 Закону про вибори народних депутатів Верховної Ради УРСР для обрання депутатом була необхідна абсолютна більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні; у другому турі, до якого допускалися лише два кандидати (перші за кількістю голосів, отриманих у першому турі), відповідно до ст. 54 Закону для перемоги достатньою була відносна більшість голосів (стосовно іншого кандидата). За наявності тільки двох кандидатів у першому турі і відсутності з поміж них переможця, другий тур не проводився, а призначалися повторні вибори з новим висуванням кандидатів (ст. 55) [92]. Зазначимо, що сам спосіб голосування також мав свою специфіку. Він передбачав, що виборець голосував шляхом закреслення кандидатур, яких він не підтримував. Бюлетень вважався дійсним, якщо невикресленим залишався лише один кандидат, якому виборець надавав свою перевагу. Як бачимо, такий спосіб обрання депутатів мав категоричний та негативний характер, що деякою мірою ускладнювало процедуру голосування [101, с. 95].

Загалом, розглянута система була певним аналогом виборчої системи, яка традиційно застосовується на виборах президента Французької Республіки. Вибори вважалися такими, що не відбулися, якщо в них взяло участь менше ніж половина виборців округу, внесених до списків виборців [16, с. 7]. Слід зауважити, що виборча система абсолютної більшості призводила до ускладнення визначення переможця та необхідності проведення повторних виборів у виборчому окрузі. Результатом цього могло стати недообрання складу парламенту та, як наслідок, відсутність у ньому представників конкретних виборчих округів. У результаті застосування такої виборчої системи сформований депутатський корпус складався з представників номенклатури і тих осіб, які відбивали класові, партійні, національні, професійні, статеві

пропорції населення. Запропоновані “згори” рішення схвалювалися одностайно, а виборці не могли вплинути на поведінку свого представника, як і депутат - на дії когось із міністрів [124, с. 84-86]. Водночас вибори до Верховної Ради УРСР ХІІ скликання (або Верховної Ради України І скликання), що відбулися у березні 1990 року, були першими альтернативними виборами в республіці.

Депутатський корпус зразка 1990 року відрізнявся від своїх попередників як кількісно, так і якісно. Кількість депутатів зменшилася з 650 до 450. У кожному другому окрузі депутат мав від 4 до 8 конкурентів, у 64 округах було від 10 до 19 кандидатів, у 7 - по 20 і більше, у 130 - по 34 кандидати [14, с. 8].

Наступні вибори до Верховної Ради України, які відбулися в 1994 році, були позачерговими. Їх призначення мало місце внаслідок тиску на структури державної влади, який чинили шахтарі протягом літа та осені 1993 року [124, с. 8-9]. З одного боку, трансформаційні процеси, що запроваджувалися у суспільстві з набуттям Україною незалежності, потребували перегляду та вдосконалення виборчого законодавства. З іншого - тривалий досвід проведення виборів в умовах існування однопартійної системи унеможливлював впровадження різких змін до виборчого законодавства. Про це свідчить, зокрема, прийняття нового Закону про вибори народних депутатів України від 18 листопада 1993 року. На відміну від попереднього Закону про вибори від 27 жовтня 1989 року, цей Закон являв собою самостійну збірку правових норм, що регламентували запровадження та функціонування виборчої системи до Верховної Ради України. Слід звернути увагу на те, що Закон про вибори народних депутатів України від 1993 року не спирався на норми Конституції УРСР 1978 року, яка на час його прийняття вже втратила чинність, а відтак був головним нормативно-правовим актом, який регулював проведення виборів в Україні.

З обранням Україною демократичного шляху розвитку, вибори перестали бути формальністю, а принципи міжнародного виборчого права, які відображав Закон про вибори 1993 року, набули реального змісту [219, с. 12]. Зокрема, перелік таких принципів був прописаний у ч. 1 ст. 1 вказаного Закону: принцип

загального, рівного, прямого виборчого права із застосуванням таємного голосування. Подальшу конкретизацію ці принципи знаходять у ст. 2-5 Закону. Так, у ч. 1 ст. 2 зазначається, що “вибори депутатів є загальними: право обирати мають громадяни України, яким на день голосування виповнилося 18 років”. У ч. 2 цієї ж статті йшлося про те, що депутатом може бути обраний громадянин України, який має право голосу, не молодший 25 років на день виборів, який постійно проживає на території України не менше ніж два останні роки [81]. Як Таким чином, ст. 2 Закону про вибори народних депутатів України закріпила міжнародний принцип загального виборчого права, а також встановила віковий ценз для набуття пасивного та активного виборчого права. Своєю чергою, ст. 3 цього Закону закріпила ще один принцип міжнародного виборчого права - принцип рівного виборчого права. Зокрема, у статті йшлося про те, що вибори депутатів є рівними, громадяни беруть участь у виборах на рівних засадах, а кожний виборець має один голос [81]. Окрім цього, ст. 4 закріпила принцип прямого виборчого права, який полягав у тому, що вибори депутатів є прямими, а депутати обираються безпосередньо виборцями. Зрештою, встановлений ст. 5 принцип таємного голосування полягав у тому, що голосування на виборах депутатів є таємним, контроль за волевиявленням виборців не допускається. Слід зазначити, що Законом було залишено попередній тип виборчої системи, а саме мажоритарну систему абсолютної більшості. Зокрема, у ч. 3 ст. 1 Закону закріплювалось, що вибори проводяться по 450 одномандатних виборчих округах на основі абсолютної більшості [81].

Як бачимо, Закон про вибори народних депутатів України від 18 листопада 1993 року, надавши перевагу попередній виборчій системі, не вирішив проблеми якісного функціонування останньої. По-перше, на практиці процедура визначення переможця у виборчому окрузі залишалась складною, адже, як і раніше, потребувала проведення кількох турів голосування. По-друге, факт визнання виборів дійсними вимагав досить високої явки громадян. Це підтверджує ч. 3 та 4 ст. 43 Закону, в якій ідеться про те, що вибори визнаються такими, що не відбулися, якщо в них взяло участь менш як 50 % від числа

виборців, внесених до списків виборців даного округу, а також у зв’ язку з вибуттям всіх зареєстрованих по округу кандидатів. Обраним вважається кандидат у депутати, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, але не менш як 25 % від числа виборців, внесених до списків виборців даного округу [81]. Як стверджує А. Ткачук, визначення переможця на виборах із застосуванням системи абсолютної більшості голосів мало катастрофічні наслідки для формування складу парламенту України. Така обставина зумовлювалася наступними чинниками: по-перше, застосування 50 %-го бар’єра участі виборців для визначення виборів такими, що відбулися; по-друге, застосування двотурової мажоритарної системи абсолютної більшості, за якої обраним в одномандатному виборчому окрузі вважався кандидат, який отримував абсолютну більшість голосів, у тому числі і в другому турі. Крім того, кандидат, не обраний в окрузі, втрачав право балотуватися на повторних виборах у цьому окрузі. Унаслідок застосування такої виборчої системи Верховна Рада України другого скликання розпочала роботу, маючи лише трохи більше від двох третин свого конституційного складу, і до кінця скликання жодного дня не працювала у повному складі [218, с. 62]. Оскільки у 112 округах депутатів не було обрано, результатом парламентських виборів 1994 року, стали багатомільйонні додаткові витрати з бюджету та напівдієздатний парламент [25, с. 12].

На думку деяких дослідників, Закон про вибори народних депутатів України від 18 листопада 1993 року не сприяв втіленню на практиці такого міжнародного принципу виборчого права, як принцип вільного створення політичних партій. З одного боку, у ст. 7 Закону допускалося висування кандидатів у депутати від політичних партій, а отже передбачалася наявність політичних партій в Україні як таких. З іншого - у ст. 23 Законом встановлювалась низка вимог до політичних партій, які висувають своїх кандидатів у народні депутати. Наприклад, у п. 2 ч. 5 ст. 23 Закону зазначалося, що при висуванні претендента у кандидати в депутати партією (виборчим блоком) до заяви мали додаватися такі відомості, як: список членів партії

(партій, об'єднаних у виборчий блок), які належать до відповідного регіонального відділення (перших 100 членів) із зазначенням прізвища, імені, по батькові, дати народження, серії і номера паспорта, домашньої адреси [81]. Слід погодитися з М. Рибачуком у тому, що така обставина сприяла набуттю Законом про вибори народних депутатів України 1993 року відверто антипартійного характеру [188, с. 85].

Зазначимо, що на відміну від Закону про вибори 1989 року Закон 1993 року містив положення, які передбачали самовисування кандидатів у народні депутати України. Так, ст. 7 Закону 1993 року встановлювала, що право висування кандидатів у депутати належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується як безпосередньо, так і через політичні партії та їх виборчі блоки, зареєстровані відповідно до законодавства, та трудові колективи у порядку визначеному цим Законом. При цьому відповідно до Закону кандидат у депутати мав зібрати не менше ніж 100 підписів на свою підтримку (ч. 9 ст. 23) [81]. Таке закріплення принципу самовисування на законодавчому рівні свідчить про розширення пасивного виборчого права громадян, а отже, більш повне врахування міжнародного принципу загального та рівного виборчого права.

Наступний важливий крок у реформуванні вітчизняної виборчої системи був пов'язаний із прийняттям Конституції України в 1996 році. Вона стала основним опорним документом, який визначив базові норми виборчого права. Хоча у Конституції України 1996 року не прописується тип виборчої системи, яка повинна застосовуватися на тих чи тих виборах, у ній закріплюються міжнародні принципи виборчого права [16, с. 16]. Натомість, ст. 77 Конституції визначає, що порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом. Загалом прийняття Конституції 1996 року визначило демократичний шлях розвитку України. На це вказує ст. 1 Основного Закону, в якій закріплено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава [118, с. 3]. Окрім демократизації усіх сфер суспільного життя це поклало початок нового етапу розвитку виборчого права в Україні.

Загалом правовий аналіз Конституції України свідчить про те, що нею встановлені політико-правові норми, на яких мають базуватися нові засади і принципи виборчого законодавства. Серед них необхідно виокремити систему виборів, принципи проведення виборів, періодичність чергових виборів, суб'єкти та підстави призначення позачергових виборів до Верховної Ради України, виключну компетенцію законодавчого регулювання виборів в Україні, загальні засади утворення Центральної виборчої комісії, закріплення конституційного виборчого права громадян України вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, нормативно-правове регулювання принципів здійснення активного та пасивного виборчого права, правові засади участі політичних партій у виборах усіх рівнів, що проводяться в Україні [27, с. 10]. Наприклад, ч. 1 ст. 36 Конституції визначає, що громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей [118, с. 8-9]. Як бачимо, на відміну від Конституції УРСР 1978 року, Конституція України 1996 року надала поштовх розвитку політичних партій та інших громадських організацій як інструменту впливу на формування державної політики в державі, закріпивши на законодавчому рівні такий міжнародний принцип виборчого права, як принцип вільного створення політичних партій.

Зокрема, у Конституції України закріплено й інші базові міжнародні принципи виборчого права. Так, у ст. 71 визначено, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення [118, с. 18]. Таким чином, Конституція України 1996 року визначила демократичний вектор розвитку усіх сфер суспільного життя, встановила базові норми виборчого

законодавства, а також закріпила основні міжнародні принципи виборчого права. Волночас в Основному Законі України не передбачено тип виборчої системи, а встановлено регулювання цього питання шляхом прийняття відповідного закону про вибори. Варто зазначити, що законодавець навмисне не закріпив тип виборчої системи на конституційному рівні, оскільки на час прийняття Конституції було досить складно визначити, яка саме виборча модель є найкращою для українського суспільства. Однак, встановлення регулювання цього питання відповідним виборчим законом, призвело до необхідності постійних змін останнього у частині типу виборчої системи.

Перших значних змін виборча система України зазнала у 1997 році, коли внаслідок довгих дебатів було прийнято новий Закон “Про вибори народних депутатів України”. Головною особливістю зазначеного Закону було закріплення змішаної виборчої системи у рівному співвідношенні пропорційної та мажоритарної складових (50:50). В результаті її запровадження у виборах 29 березня 1998 року вперше взяли участь партії та виборчі блоки як самостійні учасники, а не як суб’ єкти висування кандидатів у мажоритарних округах [28, с. 14]. Змішана виборча система була закріплена ч. 1 ст. 1 Закону про вибори народних депутатів України 1997 року. Зазначена стаття містила також перелік основних міжнародних принципів виборчого права, відповідно до яких мають проводитись вибори в Україні, встановлювала кількість депутатів, які обираються в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості (225 депутатів), а також за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва (225 депутатів). Стаття також закріплювала принцип рівного виборчого права щодо висування кандидатів у депутати, прописувала неупереджене ставлення до них, встановлювала рівні можливості для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії [82].

На відміну від попередніх законів про вибори народних депутатів України, Закон 1997 року зробив виборчу систему більш функціональною,

оскільки не лише запровадив пропорційну складову, а й вніс зміни до мажоритарної системи виборів, надавши перевагу системі відносної більшості. На противагу мажоритарній системі абсолютної більшості, яка тривалий час діяла в Україні, система відносної більшості надавала можливість проводити вибори в один тур та формувати парламент у повному складі. Запровадження пропорційної складової змішаної виборчої системи давало змогу голосувати в багатомандатному виборчому окрузі за політичні партії та блоки. Однак, як зазначає Т. Кіс, таке голосування відбувалося лише за список в цілому без надання можливостей визначення у ньому преференцій [98, с. 26]. Відповідно до ч. 6 ст. 42 Закону про вибори народних депутатів України 1997 року, до розподілу депутатських мандатів допускалися лише ті політичні партії, які отримали чотири або більше відсотків голосів виборців [82]. Окрім встановлення виборчого бар'єра, зазначена стаття містила порядок підрахунку голосів та визначення переможців виборів. Так, у ч. 8 ст. 42 Закону закріплювалося, що виборча квота “вираховується шляхом ділення кількості голосів виборців у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, які подані за списки кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій, що отримали чотири або більше чотирьох відсотків голосів, на число мандатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. Дробові залишки від ділення відкидаються” [82]. Водночас у ч. 9 ст. 42 прописувалося, що “кількість голосів, поданих за список кандидатів у депутати від кожної політичної партії, виборчого блоку партій, ділиться на цю квоту. Отримане ціле число є кількість мандатів цієї партії, виборчого блоку партій. Дробові залишки використовуються для розподілу решти мандатів, які залишаються нерозподіленими” [82].

Як бачимо, у частині пропорційного представництва Закон надав перевагу пропорційній виборчій системі, яка за способом розподілу місць у парламенті належить до системи найбільшої частки, що залишилася, а за способом виявлення електоральних переваг - до типу пропорційної виборчої системи із застосуванням жорстких виборчих списків. Перехід до нового типу виборчої

системи, з одного боку, значно спрощував процес визначення переможців у виборах. З іншого - позбавляв виборців можливості надавати перевагу конкретним кандидатам, оскільки голосування відбувалося за виборчий список партії в цілому. Тож, як зазначають М. Рибачук та І. Шкурат, запровадження змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи значно спростило виборчий процес, надавши змогу провести вибори в один тур. При цьому вперше за пропорційною складовою до парламенту пройшли 8 політичних партій [188, с. 85].

Окрім визначення типу виборчої системи та деталізації її застосування Закон закріплював перелік основних міжнародних принципів виборчого права. Зокрема, ч. 1 ст. 1 Закону про вибори народних депутатів України 1997 року встановила такі принципи: принцип загального, рівного, прямого виборчого права, а також таємного голосування. Стаття 2 цього Закону закріплювала принцип періодичності виборів. Своєю чергою, визначення вказаною статтею політичних партій та виборчих блоків партій суб’єктами висування кандидатів у депутати зумовлювало створення та розвиток останніх, що свідчить про врахування ще одного міжнародного принципу виборчого права - принципу вільного розвитку політичних партій. Слід зазначити, що з-поміж перерахованих в Законі 1997 року міжнародних принципів необхідно виокремити принцип загального та рівного виборчого права і принцип прямих виборів. Порівняно з попередніми виборчими законами ці принципи зазнали деяких змін. Зокрема, значно спрощувалася процедура самовисування, що на відміну від Закону про вибори народних депутатів України від 18 листопада 1993 року, розширювало пасивне виборче право громадян як складової загального виборчого права. Так, у ст. 20 Закону 1997 року, зазначалося, що право висування кандидатів у депутати належить громадянам України і реалізується політичними партіями, виборчими блоками партій та безпосередньо громадянами шляхом самовисування, а також зборами громадян і трудовими колективами [82]. На відміну від Закону про вибори 1993 року, Закон 1997 року не містив переліку вимог до кандидатів у народні депутати, які

самовисуваються. До таких вимог, наприклад, належала необхідність зібрання певної кількості підписів виборців на користь того чи іншого кандидата. Натомість, ч. 3 ст. 22 Закону про вибори народних депутатів України від 1997 року встановлювала лише одну вимогу до кандидатів-самовисуванців - подання до окружної виборчої комісії заяви про бажання балотуватися кандидатом у депутати [82]. Як бачимо, значне спрощення процедури самовисування, свідчило про зняття бар’ єрів до висунення кандидатури у народні депутати України, що, своєю чергою, стало важливим кроком на шляху до реалізації міжнародного принципу загального виборчого права.

На відміну від міжнародного принципу загального виборчого права, який у Законі 1997 року знайшов подальше розширення, міжнародний принцип прямих виборів, у результаті запровадження пропорційної виборчої системи, було дещо обмежено. Таке обмеження передусім пов’ язане із застосуванням закритих виборчих списків, які, як уже зазначалося, позбавляли виборця можливості виражати свої уподобання щодо конкретного кандидата у народні депутати. Під принципом прямих виборів необхідно розуміти не лише безпосередню участь виборця у голосуванні, а й голосування останнього за конкретного кандидата. Як бачимо, запровадивши закриті виборчі списки, Закон 1997 року позбавив виборців права голосування за конкретного кандидата у виборчому списку, цим самим частково порушивши міжнародний принцип прямих виборів.

Таким чином, проведений аналіз Закону про вибори народних депутатів України від 24 вересня 1997 року, дає підстави стверджувати, що його принциповою відмінністю від попередніх законів стало запровадження змішаної (мажоритарно-пропорційної) виборчої системи. Такий крок привів до певного підвищення ролі політичних партій у суспільному житті. Погодимося з О. Головко і В. Мойсієнко в тому, що в результаті прийняття зазначеного Закону партії почали розглядатися як механізм реального впливу на державну політику, зокрема, на діяльність Парламенту. У Верховній Раді України поступово почало формуватися стійке “політичне ядро” парламентських партій

(КПУ, НРУ, СПУ, СелПУ), що свідчить про усталеність політичних орієнтацій значної частини виборців. При цьому однієї з основних цілей політичного структурування самого парламенту змішана система не досягла: результати виборів у мажоритарних округах кардинально змінили підсумки голосування щодо політичних партій та блоків [42, с. 48]. Це, своєю чергою, призвело до виникнення проблеми стійкості політичних угруповань у самій Верховній Раді України. Така обставина була зумовлена незалежністю депутатів- мажоритарників від конкретних політичних партій, що надавало їм можливість змінювати політичних соратників кілька разів протягом депутатської каденції. Не зважаючи на це, головним позитивом Закону про вибори народних депутатів України 1997 року стало запровадження більш функціональної виборчої системи, яка давала можливість обрати повний склад парламенту протягом одного дня. Доказом такої функціональності змішаної виборчої системи стало, попри спроби відмови від мажоритарної складової та запровадження винятково пропорційної виборчої системи, її збереження у Законі про вибори народних депутатів України від 18 жовтня 2001 року.

Водночас під час реалізації Закон про вибори народних депутатів України в редакції 1997 року виявився недосконалим, зокрема у частині організації виборчого процесу. Це перешкоджало можливості проведення виборів у 2002 році на високому організаційному рівні. Саме практика підготовки та проведення чергових виборів народних депутатів України у 1998 році, повторних виборів і виборів замість депутатів, які вибули у 1998-2000 роках висвітлили низку проблем правового регулювання виборчих відносин та реалізації законодавства про вибори народних депутатів України [26, с. 521].

Подальшого вдосконалення виборча система України набула у Законі про вибори народних депутатів України, який було прийнято 18 жовтня 2001 р. Відповідно до цього Закону, з одного боку, залишалося змішана мажоритарно- пропорційна виборча система (ч. 3 ст. 1) [83], а з іншого - внесено низку істотних змін до порядку організації виборчого процесу та реєстрації політичних партій [145, с. 81]. Зокрема, ч. 2 ст. 15 встановлювалося, що

“початок виборчого процесу чергових виборів депутатів Центральна виборча комісія оголошує за 90 днів до дня виборів” [83]. Це означало, що строки для проведення передвиборної кампанії були скорочені зі 170 до 90 днів. Окрім цього, до політичних партій, які мали намір брати участь у виборах, Законом висувалася низка вимог, які були відсутні в попередніх законах. Так, у ст. 43 для політичних партій запроваджувався майновий ценз у вигляді грошової застави у розмірі 15 тис. неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Також відповідно до ч. 1 ст. 38 Закону 2001 року “кандидатів у депутати може висувати партія, яка зареєстрована в установленому законом порядку не пізніше як за рік до дня виборів, виборчий блок партій за умови, що до його складу входять партії, зареєстровані не пізніше як за рік до дня виборів” [83]. З одного боку, таке формулювання зазначеної статті в цілому не суперечило міжнародному принципу вільного створення політичних партій. З іншого - введення заборони участі у виборах політичних партій, що офіційно існують менше року, частково обмежувало зазначений міжнародний принцип, оскільки до виборів не допускалися новостворені політичні партії.

Маємо зауважити, що надання переваги Законом про вибори народних депутатів України від 2001 року мажоритарно-пропорційній змішаній системі не усунуло ключових проблем обох її складових. З одного боку, застосування закритих виборчих списків (ч. 12 ст. 66), які передбачають голосування за партію загалом, як і раніше призводило до порушення міжнародного принципу прямих виборів. З іншого боку, застосування мажоритарної системи відносної більшості породжувало проблему невідповідності результатів виборів реальним уподобанням громадян. Як зазначає В. Мороко, на парламентських виборах 2002 року 183 із 225 депутатів мажоритарників набрали менше ніж 50 % голосів виборців. Деякі з них взагалі отримали від 10 до 20 % голосів [150, с. 112].

Водночас, подібно до попередніх законів про вибори, Закон про вибори народних депутатів 2001 р. досить докладно розписує такі міжнародні принципи виборчого права як: принцип загального виборчого права, яким встановлює, що право голосу на виборах депутатів мають громадяни, яким на день виборів

виповнилося 18 років (ч. 1 ст. 2); принцип рівного виборчого права, що передбачає участь громадян України у виборах на рівних засадах та наявність у кожного одного голосу (ст. 3); принцип прямих виборів, відповідно до якого громадяни України безпосередньо обирають депутатів шляхом голосування за кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії (блоку), та за кандидатів у депутати в одномандатних округах (ст. 4); принцип вільних виборів, за яким виборцям забезпечуються умови для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення при голосуванні (ч. 1 ст. 5); принцип таємного голосування, який визначає, що голосування на виборах депутатів є таємним, а контроль за волевиявленням виборців забороняється (ст. 6) [83].

Як бачимо, Закон про вибори народних депутатів України від 18 жовтня 2001 року більш повно, ніж попередні закони про вибори відображає принципи міжнародного виборчого права. Попри це, введення обмежень для участі у виборах новостворених політичних партій та застосування при голосуванні закритих виборчих списків порушують, відповідно, такі міжнародні принципи виборчого права, як принцип вільного створення політичних партій і принцип прямих виборів. Загалом, порівняно із законами про вибори 1993 та 1997 року, Закон 2001 року значно детальніше регламентує виборчий процес, з метою надання останньому більш прозорого характеру. Як зазначають І. Кресіна та Є. Перегуда, в Законі 2001 року чітко визначено підстави скасування рішення про реєстрацію списку кандидатів від партії або блоку, функціонування і права спостерігачів від партій або блоків, кандидатів, міжнародних організацій та іноземних держав, статус члена виборчої комісії, порядок оскарження дій чи бездіяльності, рішення виборчих комісій; порядок використання друкованих засобів масової інформації, підстави притягнення до кримінальної, адміністративної або іншої відповідальності за порушення виборчого законодавства тощо [124, с. 40].

Наступним кроком у реформуванні виборчої системи в Україні стало прийняття Закону про вибори народних депутатів від 25 березня 2004 року. Головною особливістю цього Закону став відхід від змішаної та запровадження

винятково пропорційної виборчої системи (ч. 3 ст. 1) [84]. Відповідно до неї, обрання всіх 450 народних депутатів України відбувалося за закритими виборчими списками в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі. Погоджуємося з думкою Ю. Ключковського про те, що “єдиний виборчий округ і категоричне голосування лише за партії були тими елементами виборчої системи, які забезпечували її простоту і зрозумілість широкому суспільному загалу. Це був крок, спрямований на те, щоб уникнути суспільного несприйняття цілком нового для українського електорату підходу до виборів депутатів” [101, с. 104]. При цьому, як і у двох попередніх законах про вибори народних депутатів України 1997 та 2001 років, у Законі 2004 року встановлювалося, що підрахунок голосів здійснювався з використанням квоти Хейра, яка визначалась шляхом ділення загальної кількості бюлетенів на кількість мандатів, що розподіляються. Те, скільки цілих квот міститиме відсоток голосів, набраних політичною силою, відповідатиме кількості отриманих нею мандатів [96, с. 106].

Як бачимо, перехід до пропорційної виборчої системи, по-перше, спростив процес обрання складу парламенту, оскільки з відмовою від мажоритарної складової відбулося спрощення процедури голосування. По­друге,значно посилив роль політичних партій у державі та сприяв їх розвитку, як головних суб’ єктів виборчого процесу, що порівняно з попереднім Законом про вибори народних депутатів сприяло більш повній реалізації міжнародного принципу вільного створення політичних партій. Загалом, як зазначає С. Кальченко, позитивними наслідками застосування пропорційної виборчої системи, передусім є: по-перше, стабільна політична структуризація законодавчого органу; по-друге, створення більших можливостей для формування коаліційного уряду; по-третє, розвиток партійної системи [96, с. 106].

Водночас запровадження винятково пропорційної виборчої системи мало свої недоліки: як і в попередніх законах про вибори, передусім слід виділити застосування закритих виборчих списків. Останні, як зазначає О. Чуб, стали

предметом гострих дискусій як у суспільстві, так і серед політиків. Автор наголошує, що основою незадоволення виборців у цьому випадку стало голосування лише за назву партії, що унеможливлювало вплив виборця на персональний склад парламенту, оскільки до виборчого бюлетеня, згідно із Законом, вписувалася лише перша п'ятірка кандидатів (ч. 4 ст. 78) [235, с. 836]. Як бачимо, новий Закон про вибори, хоча і змінив тип виборчої системи, не усунув її ключової проблеми - застосування закритих виборчих списків. Це сприяло подальшому порушенню такого міжнародного принципу виборчого права, як принцип прямих виборів.

Одним із шляхів усунення зазначеного порушення мало б стати запровадження відкритих виборчих списків. Однак основним аргументом проти їх застосування стало наголошення на значному ускладненні процедури голосування. За умов, коли суб'єктами виборчого процесу, наприклад, у 2006 році за даними ЦВК стали 45 партій (блоків), кожна з яких могла включити до списку від 18 до 450 кандидатів, форма й розмір виборчого бюлетеня були б надто складними [235, с. 836]. Попри зазначений аргумент, різні форми преференційного голосування активно застосовуються в державах Європейського Союзу. Наприклад, у Бельгії розташування кандидатів у виборчому списку партії здійснюється шляхом проставлення відміток навпроти прізвищ кандидатів, яких виборець хотів би бачити у парламенті; в Італії виборець самостійно вписує прізвища кандидатів до бюлетеня, цим самим формуючи власний виборчий список партії; у Швейцарії та Люксембурзі надання преференцій здійснюється шляхом розташування кандидатів за ступенем значущості [40, с. 53]. Своєю чергою, застосування пропорційної виборчої системи із закритими списками породжує проблему відсутності прив'язки кандидата до конкретного виборчого округу [233, с. 40]. Відтак, треба погодитися з В. Кафарським, що за умов, коли у формуванні виборчих списків ключову роль відіграють лідери партії, пропорційна система нагадує радянську однопартійну систему, коли партія сама висувала виборчий список кандидатів, а роль виборців зводилася лише до формального голосування. Надаючи

можливість електорату здійснювати вибір між партіями, пропорційна виборча система із закритими виборчими списками змушує виборців звертати увагу не на ідеологію партії, а на першу п’ ятірку її списку, що, своєю чергою, негативно впливає на формування партійної системи. Загалом відкриті виборчі списки теж мають низку недоліків. По-перше, відсутність гарантій, щодо того, що кожен округ матиме своїх представників у парламенті. По-друге, створення дилеми для виборця: або підтримати ідеологію партії, або проголосувати за особистість [97, с. 66]. Як бачимо, застосування закритих виборчих списків не є демократичним, оскільки порушує один із базових принципів міжнародного виборчого права. Водночас пропорційна виборча система з відкритими списками, передусім через складність структури виборчого бюллетеня, не є достатньо функціональною, тому запровадження її в українських реаліях повинно мати поступовий та виважений характер.

Зазначимо, що Законом про вибори народних депутатів України 2004 року було зменшено величину виборчого бар’ єра для проходження політичної партії (блоку) до парламенту з 4 до 3 відсотків кількості виборців, які взяли участь у голосуванні (ч. 4 ст. 1) [84]. З одного боку, це сприяло спрощенню проходження до Верховної Ради України більшої кількості політичних партій. Як зазначає С. Кальченко, знизивши бар’єр до 3 %, Україна випала із загально-регіональних тенденцій до підвищення виборчого порогу з метою уникнення розпорошеності парламентських партій. Водночас такий крок можна розглядати як поступку для невеликих партій із впливовими лідерами [96, с. 106]. З другого боку, встановлення бар’ єра (навіть зменшеного) призвело до часткової втрати голосів виборців, які були віддані за політичні партії (блоки), що не подолали встановлений виборчий бар’єр [101, с. 104]. Така обставина зумовила порушення ще одного міжнародного принципу виборчого права, а саме принципу рівного виборчого права. Це, своєю чергою, призводить до проблеми невідповідності результатів виборів реальному волевиявленню народу.

Попри розглянуті недоліки пропорційної виборчої системи, що була запроваджена Законом про вибори народних депутатів України 2004 року, та

невідповідність окремих положень останнього низці принципів міжнародного виборчого права, в цілому зазначений Закон, як і попередній, містить повний перелік останніх. На відміну від Закону про вибори народних депутатів України 2001 року, в Законі 2004 року прописуються конкретні механізми реалізації таких принципів міжнародного виборчого права, як принцип загального виборчого права (ст. 2), принцип рівного виборчого права (ст. 3), принцип вільних виборів (ст. 6), принцип таємного голосування (ст. 7). Наприклад, пунктами ч. 5 ст. 3 передбачено низку механізмів реалізації принципу рівного виборчого права, таких як: заборону будь-яких привілеїв чи обмежень кандидатів у депутати та неможливість втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування до виборчого процесу, рівне та неупереджене ставлення останніх до кандидатів у депутати, партій (блоків), як суб'єктів виборчого процесу; заборону використання партією (блоком) під час фінансування передвиборної агітації інших коштів, окрім коштів виборчого фонду партії (блоку) та коштів Державного бюджету України, виділених на забезпечення ведення передвиборної агітації відповідно до Закону; рівне та неупереджене ставлення засобів масової інформації до кандидатів у депутати, партій (блоків), як суб'єктів виборчого процесу [84].

Отже, проведений порівняльно-правовий аналіз становлення виборчої системи до Верховної Ради України у період з 1989 по 2004 рік свідчить про те, що для цього періоду характерною є часта зміна виборчого законодавства, зокрема у частині типу виборчої системи, що безпосередньо впливає на характер функціонування останньої. В основу зазначеної зміни, передусім, покладено політичний чинник - необхідність побудови виборчої системи, що може забезпечити перемогу на парламентських виборах конкретних політичних сил.

З одного боку, кожний новий закон про вибори народних депутатів, які слід віднести до новітнього виборчого досвіду (зокрема, Закон про вибори народних депутатів УРСР 1989 року та закони про вибори народних депутатів України прийняті у 1993, 1997, 2001 та 2004 роках), змінював попередньо закріплений тип виборчої системи, внаслідок чого виборча система, яка

застосовувалась на парламентських виборах в Україні за досить короткий період здійснила еволюцію від мажоритарної системи абсолютної більшості до пропорційної системи із закритими списками. З другого боку, кожний із перерахованих законів тією чи іншою мірою відображав принципи міжнародного виборчого права (принцип загального та рівного виборчого права, принцип періодичності виборів, принцип вільних виборів, принцип прямих виборів, принцип таємного голосування, принцип вільного створення політичних партій), які виступають критерієм для визначення ступеня демократичності виборчої системи. Зокрема, Закон про вибори народних депутатів до Верховної Ради УРСР від 27 жовтня 1989 року встановлював мажоритарну виборчу систему абсолютної більшості із голосуванням у двох турах. Її основним недоліком було ускладнення визначення переможця та як наслідок необхідність проведення повторних виборів у виборчому окрузі. Також, Закон не передбачав можливості самовисування кандидатів, чим обмежував пасивне виборче право громадян, а отже, не повною мірою відображав міжнародний принцип загального та рівного виборчого права.

Наступний Закон про вибори народних депутатів України від 18 листопада 1993 року, надавши перевагу попередній виборчій системі, не вирішив проблеми якісного функціонування останньої. По-перше, на практиці процедура визначення переможця у виборчому окрузі залишалася складною, адже, як і раніше, потребувала проведення кількох турів голосування. По-друге, факт визнання виборів дійсними вимагав досить високої явки громадян. Водночас, на відміну від Закону про вибори 1989 року, Закон 1993 р. містив положення, якими передбачалося самовисування кандидатів у народні депутати України, хоча і з деякими застереженнями.

На відміну від попередніх законів про вибори народних депутатів України, Закон від 24 вересня 1997 року запровадив змішану виборчу систему у рівному співвідношенні пропорційної та мажоритарної складових (50:50), чим зробив останню більш функціональною, оскільки не лише запровадив пропорційну складову, а й вніс зміни до мажоритарної системи виборів,

надавши перевагу системі відносної більшості. Крім того, на відміну від Закону про вибори 1993 року, Закон 1997 року значно спростив процедуру самовисування, оскільки не містив переліку вимог до кандидатів у народні депутати, що самовисуваються. Це свідчило про зняття бар'єрів до висунення кандидатури у народні депутати України, що своєю чергою стало важливим кроком на шляху до реалізації міжнародного принципу загального виборчого права. Водночас у результаті запровадження пропорційної виборчої системи було дещо обмежено міжнародний принцип прямих виборів. Зазначене обмеження передусім пов'язане із застосуванням закритих виборчих списків, які позбавляли виборця можливості виражати свої уподобання стосовно конкретного кандидата у народні депутати.

Незважаючи на те, що наступний Закон про вибори народних депутатів України, який було прийнято 18 жовтня 2001 року, залишив змішану мажоритарно-пропорційну виборчу систему, він не усунув ключових проблем обох її складових. З одного боку, застосування закритих виборчих списків, які передбачають голосування за партію в цілому, як і раніше призводило до порушення міжнародного принципу прямих виборів. З іншого боку, застосування мажоритарної системи відносної більшості породжувало проблему невідповідності результатів виборів реальним уподобанням громадян. Водночас зазначений Закон вніс низку істотних змін до порядку організації виборчого процесу та реєстрації політичних партій.

На противагу розглянутим Законам, головною особливістю наступного Закону про вибори народних депутатів від 25 березня 2004 року став відхід від змішаної і запровадження винятково пропорційної виборчої системи. Перехід до зазначеного типу системи, по-перше, спростив процес обрання складу парламенту, оскільки з відмовою від мажоритарної складової відбулося спрощення процедури голосування. По-друге, значно посилив роль політичних партій у державі та сприяв їх розвитку як головних суб'єктів виборчого процесу, що порівняно з попередніми Законами про вибори народних депутатів сприяло більш повній реалізації міжнародного принципу вільного створення політичних

партій. При цьому запровадження винятково пропорційної виборчої системи мало свої недоліки. З-поміж них, як і в попередніх законах про вибори, передусім потрібно виділити застосування закритих виборчих списків, яке сприяло подальшому порушенню такого міжнародного принципу виборчого права, як принцип прямих виборів.

На відміну від Законів про вибори народних депутатів, які містять докладну деталізацію виборчого процесу, а також визначають тип виборчої системи, розглянуті Конституції, а саме Конституція УРСР 1978 року та Конституція України 1996 року, не закріплюють конкретний тип виборчої системи. Відсутність такого закріплення значно спрощує процедуру зміни типу виборчої системи, що своєю чергою призводить до внесення відповідних змін до виборчих законів перед проведенням кожних наступних парламентських виборів. У зв'язку з цим, з метою усунення зазначеної проблеми перед Україною постає необхідність вивчення та запозичення досвіду держав Європейського Союзу щодо способів закріплення норм виборчого права на законодавчому рівні, зокрема на рівні Конституції. Водночас слід враховувати, що визначення на конституційному рівні конкретного типу виборчої системи, значно ускладнює процес її зміни навіть у тому випадку, коли таких змін потребує суспільство.

3.2.

<< | >>
Источник: БАТУРА СЕРГІЙ ВАСИЛЬОВИЧ. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВИБОРЧИХ СИСТЕМ УКРАЇНИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ: ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015. 2015

Еще по теме 3.1. Порівняльно-правовий аналіз парламентської виборчої системи України в контексті розвитку виборчого законодавства:

  1. Порівняльно-правовий аналіз виборчої системи України та держав Європейського Союзу
  2. БАТУРА СЕРГІЙ ВАСИЛЬОВИЧ. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВИБОРЧИХ СИСТЕМ УКРАЇНИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ: ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015, 2015
  3. 2.1. Порівняльно-правовий аналіз законодавчого регулювання виборчих систем держав-членів Європейського Союзу
  4. Сучасний стан виборчої системи до Верховної Ради України та перспективи впровадження норм виборчого права держав-членів ЄС
  5. Теоретико-правовий аналіз формування та функціонування виборчих систем
  6. Порівняльно-правовий аналіз нормативно-правового забезпечення виборів до Європейського Парламенту
  7. 3. Стан та перспективи адаптації законодавства України до законодавства ЄС
  8. РОЗДІЛ 3 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСОБЛИВОСТІ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ ДО ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
  9. РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ВИБОРЧИХ СИСТЕМ
  10. Інституалізація процесу адаптації українського законодавства до права Європейського Союзу
  11. РОЗДІЛ 2 СПЕЦИФІКА ВИБОРЧИХ СИСТЕМ ВИЩИХ ПРЕДСТАВНИЦЬКИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ ДЕРЖАВ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
  12. Угода про асоціацію України з ЄС 2014 року.