§ 6. Ответственность государства в правовых предписаниях

Государственная форма организации власти, будучи особым средством поддержания жизнедеятельности общества, достигшего уровня развития производящей экономики, обладает специальным инструментом регулирования общественных отношений - правом.

В начале 90-х годов прошлого столетия в России начались коренные изменения в политической, экономической и социальной сферах. В первую очередь этот процесс был связан с изменением приоритета правовой охраны. В советский период основная задача заключалась в защите интересов государства, правопорядка и общественной безопасности. В современной России высшей ценностью выступают человек, его права и свободы. При этом государство взяло на себя обязанность по признанию, соблюдению и защите указанных благ. Вместе с тем на практике удовлетворение правомерных интересов граждан часто затруднено, а права и свободы подвергаются различного рода нарушениям, в том числе со стороны государства¹. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Д. А. Медведев отметил: «...государственный аппарат у нас в стране - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов ₂

инновационной экономики и демократии»^[465][466].

В связи с данными обстоятельствами актуализировались вопросы теории и практики ответственности государства.

Являясь субъектом правоотношений, государство обладает определенными правами и обязанностями. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей оно может нести

юридическую ответственность, как и иные участники таких отношений. Как постулирует Президент России, государство будет выполнять все свои обязательства перед людьми¹.

В настоящее время существует целый пакет нормативных правовых актов, предусматривающих различные виды ответственности государства в лице его представителей - органов и должностных лиц: Федеральный закон «О противодействии коррупции», указы Президента РФ «О Совете при Президенте РФ по борьбе с коррупцией», «О мерах по противодействию коррупции» и Национальный план противодействия коррупции. Однако принятие соответствующих правовых актов не решает всех проблем ответственности государства, требуется глубокий комплексный теоретико-правовой анализ данных правовых норм вместе с решением проблем реализации ответственности государства.

Тема ответственности государства не нова и имеет глубокие исторические корни. Еще Дж. Локк в свое время обращал внимание на необходимость ответственности государства, отмечая особый статус государственной власти как субъекта правоотношений^[467][468]. Среди современных отечественных исследователей этому вопросу посвятили свои труды Л. В. Морозова^[469] и С. Б. Поляков^[470], но в нем все равно осталось еще немало белых пятен.

Большинство из них связано с негативной составляющей оснований ответственности государства. Сложилась устойчивая традиция рассматривать ответственность государства как юридическую негативную ответственность. Такой подход свойствен прежде всего юридическим исследованиям^[471], даже тем работам, которые претендуют на комплексность и многоаспектность и специально посвящены ответственности государства.

Например, С. Б. Поляков в выводах по первому разделу своей монографии утверждает: «Для целей настоящей работы в определении понятия “юридическая ответственность” главное внимание уделяется признакам наказания, штрафных санкций...

Однако, в целом поддерживая представленный подход, следует уточнить, что термин «ответственность» в русском языке означает не только обязанность либо последствия.

Так, в Российской социологической энциклопедии под редакцией Г. В. Осипова (М., 1998) наряду с обозначенными сторонами

ответственности выделяются и другие особенности данного явления: «Ответственность - это элемент взаимодействия между индивидами, индивидом и коллективом, индивидом и обществом, между организациями и т. д. В зависимости от формы, в которой проявляются объективные отношения, и норм, которые их регулируют, различают ответственность юридическую, экономическую, нравственную, политическую. В более широком смысле ответственность выступает как определенные ожидания окружающей социальной среды по отношению к лицам, общественным органам, с одной стороны, и осознание ими своего долга перед обществом, коллективом, индивидом, с другой. В этом смысле ответственность возникает на основе социальных норм и реализуется как через формы социального контроля (общественное мнение устав, закон), так и через понимание своей общественной роли ответственными субъектами».

Согласно Энциклопедии практической психологии ответственность также имеет несколько разных сторон, в частности:

1) это объективное обстоятельство, т. е ответственность рассматривается как обязанность человека выполнить необходимое и обеспечить нужный результат, ответственность как та или иная расплата за невыполнение должного;

2) подход: ответственный подход - это когда известно, кто отвечает (и это ответственный по характеру человек), известно, перед кем отвечает, чем и за что конкретно отвечает (платит);

3) характеристика человека, его позиции или личностной черты: привычка подходить к любому делу продуманно и доводить дело конца,

смелость признать свою ответственность и готовность отвечать за сделанное, платить делом или деньгами;

4) внутреннее состояние человека, его чувство и переживание (чувство ответственности, переживание гордости за порученное, тяжесть груза ответственности)¹.

Таким образом, несмотря на то, что ответственность не исчерпывается негативными составляющими, в юридической науке феномен ответственности изучается, главным образом, в плане наказуемости. Такое одностороннее понимание ответственности и ее реализации на практике приводит к существенным деформациям в сфере регуляции социальных взаимодействий^[473][474], что подтверждает анализ правовых предписаний, так или иначе отражающих проблему юридической ответственности государства.

Основу правового регулирования ответственности Российского государства составляют нормы Конституции РФ. В самом ее тексте термин «ответственность» употребляется 8 раз (преамбула; ч. 3 ст. 41; ч. 1 и 2 ст. 54; ч. 2 ст. 122; пп. 4 и 9 разд. II), из них непосредственно в отношении государства и его представителей - 4 раза: ч. 3 ст. 41: «Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом»; ч. 2 ст. 122: «Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом»; п. 4 разд. II: «Совет Министров - Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обязанности и ответственность Правительства Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации»; п. 9 разд. II: «На депутатов Государственной Думы - членов Правительства Российской Федерации не распространяются положения настоящей Конституции о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей». Однако данный перечень не является исчерпывающим.

Например, исходя из смысла ст. 52 («Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба») и 53 («Каждый имеет

право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц»), речь в них непосредственно ведется об ответственности государства.

В цивильном праве ответственность государства основана на его равенстве с иными участниками гражданских правоотношений (п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ) с оговоркой, что нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются по отношению к государству в том случае, если иное не предусмотрено законом или не вытекает из особенности данного субъекта.

В частности, к Российской Федерации не могут быть применены ряд норм гл. 4 Гражданского кодекса РФ «Юридические лица»: ст. 49 «Правоспособность юридического лица», ст. 51 «Государственная регистрация юридических лиц», ст. 54 «Наименование и место нахождения юридического лица», ст. 55 «Представительства и филиалы», ст. 61-63, 65, посвященные ликвидации юридического лица.

Одновременно в Гражданском кодексе РФ перечислены такие нормы гражданских правоотношений, которые применяются исключительно к Российской Федерации и другим государственным образованиям: ст. 16 (о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц); ст. 169 (о получении в доход РФ имущества при признании сделки недействительной); ст. 212, 214 (о праве собственности РФ); ст. 279 (о выкупе имущества для государственных или муниципальных нужд); ст. 306 (о последствиях принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности); ст. 1069-1071, 1081 (о

специальных случаях возмещения вреда гражданам и юридическим лицам

за счет казны субъектов, указанных в гл. 5 Гражданского кодекса РФ) и пр.

В соответствии с п. 4 ст. 214 Гражданского кодекса РФ государственная казна Российской Федерации - это средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.

Согласно правовым предписаниям государство является не только основным, но и первоначальным, универсальным субъектом международного права. При этом в качестве субъекта государство выступает в целом, а не представляющими его органами и должностными лицами^[476].

Обусловлена правовыми нормами и ответственность региональных органов государственной власти, например, ст. 3.1 «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Имеется также ряд предписаний, предусматривающих ответственность отдельных органов. Например, ст. 35 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» закрепляет ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Наиболее распространена ответственность государства в виде ответственности его должностных лиц¹.

Таким образом, государство может нести юридическую ответственность как государство в целом и через своих представителей - государственные органы и должностных лиц.

Хотя ответственность государства не может возникать на основе иных социальных регуляторов, кроме права, правовые предписания в вопросах ответственности тесно взаимодействуют с моральными, религиозными и иными нормами. Вместе с тем с точки зрения интегративно-правовой концепции не все право выражено в законодательстве, поэтому следует говорить не о законодательной (юридической), а о правовой ответственности государства, которая охватывает законодательную ответственность.

Термин «государство как субъект юридической ответственности» имеет два значения: 1) государство в целом как

государственно-организационное сообщество; 2) государство как совокупность органов и должностных лиц, реализующих государственные полномочия. В первом случае государство признается субъектом конституционной, гражданской и международно-правовой ответственности, во втором - правовая ответственность государства выражается в юридической ответственности его должностных лиц. Это - конституционная, уголовная, гражданско-правовая и административная ответственность.

От имени государства в настоящее время могут выступать и нести ответственность любые органы государственной власти, как представительные, так и исполнительные: Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ^[477][478], Министерство финансов РФ¹,

Федеральное казначейство РФ^[479][480], Министерство экономического развития РФ^[481] и др. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица: государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ).

Если признать, что государство как субъект ответственности выступает в триединстве (государство в целом, органы и должностные лица), то можно утверждать, что ответственность государства основывается не только на базе обязывающих и запрещающих, но и на основе управомочивающих правовых предписаний. Дело в том, что становиться главой государства или иным должностным лицом (со всеми вытекающими обязанностями) - это право, а не обязанность. Кроме того, гражданин вправе обжаловать в суд действия и решения государства и его должностных лиц. В связи с отражением ответственности государства в запрещающих, обязывающих, управомочивающих правовых предписаниях, целесообразно эту ответственность подразделить на регулятивную и охранительную, а не, как это принято, на позитивную и ретроспективную.

Правовые предписания частично отражают общесоциальную ответственность государства (нормы, предусматривающие импичмент), которая выражается в виде социального закона: если государство не выполняет свои функции, то на его место приходит другое государство (лидер, партия и т. д.).

Анализ правовых предписаний, отражающих ответственность государства, свидетельствует о том, что она может возникнуть на основе не только нормативных, но и ненормативных предписаний (например, на основании решений Европейского Суда по правам человека).

Ответственность государства, отраженная в правовых предписаниях (правовая ответственность), - это возможность и готовность государственной власти принимать решения и их последствия, выраженные в комплексе ограничений, применяемых судом к государству и его представителям (должностным лицам или органам государства).