<<
>>

Порядок формирования и кадровый состав департаментов

Структура Государственного Совета после 1906 г. существенно изменилась. В нем помимо Общего собрания и Государственной канцелярии осталось только два департамента вместо прежних четырех, которые, недолго Думая, назвали просто Первым и Вторым, что само по себе свидетельствует о не очень ясном законодателю круге решаемых ими задач.

Заседания Общего собрания Государственного Совета теперь стали публичными, на них могли присутствовать публика и представители прессы[184].

Увеличилось число постоянно действующих и временных (особых) комиссий, которые Государственный Совет создавал для предварительного рассмотрения дел. Если в 1906-1915 гг. действовало три постоянные комиссии, то во время войны, к 1917 г. их число возросло до семи. Постоянные комиссии обсуждали четко определённый круг дел, а временные создавались ad hoc, для изучения конкретного проекта. Всего за время существования реформированного Государственного Совета было создано 62 временные комиссии[185].

Департаменты нового образца представляли собой структурные подразделения, созданные Учреждением Государственного Совета от 24 апреля 1906 г.[186] на основе департаментов дореформенного Государственного

Совета. В их компетенцию было передано решение вопросов, которые сочли нецелесообразным вносить в Государственную Думу, а также некоторых вопросов, подведомственных ранее Кабинету министров и соединенному присутствию Кабинета министров и Департамента государственной экономии Государственного Совета, тоже не включенных в компетенцию законодательных палат и Совета министров.

За небольшими изменениями порядок ведения подведомственных департаментам дел оставался неизменным[187]. После 1906 г. даже состав департаментов, равно как и особых присутствий, не очень изменился. Укрупненные департаменты обзавелись почти идентичным, по сравнению с дореформенным, кадровым составом.

Прежние члены департаментов законов, гражданских и духовных дел, государственной экономии и военных дел стали членами обновленных Первого и Второго департаментов и особых присутствий. Немногое изменилось и в совокупной компетенции вновь образованных административно-судебных подразделений: дела из упраздненных были перераспределены во вновь образованные структурные звенья — согласно их компетенции, только рассмотрение вопросов, прежде подведомственных Департаменту военных дел, было передано в Общее собрание Совета. Таким образом, административные подразделения Государственного Совета в основном сохранили преемственность с прежними, хотя внешне структура Совета подверглась заметным изменениям.

Предстоящая реформа вызвала оживленные дискуссии в рядах, как царедворцев, так и ученых-правоведов, многие из которых руководствовались убеждением, что прежний Государственный Совет был весьма полезен. Так, В. Н. Коковцев обращал внимание на преимущества

принятого там порядка рассмотрения дел. Исходя из этого он предлагал, чтобы все законопроекты (как поступившие из Г осударственной Думы, так и являющиеся законодательной инициативой Г осударственного Совета), «если они не будут рассмотрены непосредственно общим собранием Совета, должны быть обращаемы, по постановлению последнего, для предварительного рассмотрения в департаменты Совета, которые собственно для дел указанного рода, должны быть составляемы из равного числа членов Совета по назначению и членов по выбору». Он предлагал, чтобы члены по назначению призывались императором к присутствованию в департаментах и из их же числа назначались председатели. Выборные члены Государственного Совета сами распределяли бы из своей среды членов по департаментам в количестве, каждый раз равном числу членов департамента по назначению[188].

На заседании 6 апреля 1906 г., где шла речь о рассмотрении проекта нового учреждения Государственного Совета, вопрос о порядке формирования и сферах компетенции департаментов обсуждался детально.

В частности, решалось, какие из числа существующих департаментов следовало сохранить и какие дать этим сохраняемым департаментам наименования. В Мемории говорилось: «...является достаточным сохранить только два департамента: гражданских и духовных дел и государственной экономии. Новая компетенция сих департаментов не будет, однако, соответствовать нынешним их наименованиям. Поэтому, казалось бы, целесообразным обозначить департаменты номерами, переименовав для сего Департамент гражданских и духовных дел в Первый, а Департамент государственной экономии во Второй департамент Государственного Совета»[189].

Согласно новому Учреждению Департаменты состояли из председателей и членов, ежегодно назначаемых высочайшей властью из числа членов Государственного Совета по высочайшему назначению. Должность председателя департамента в случае его болезни или отсутствия, если не было другого назначения от императора, замещал старший по чину из членов департамента. Председатели департаментов получали жалование в размере 16 000 руб. в год[190].

Монарх мог по своему усмотрению приостановить деятельность департаментов на любой срок, поскольку продолжительность перерыва не была определена законом. Министры и главноуправляющие отдельными частями не были обязаны присутствовать во время рассмотрения посланных ими в департаменты дел, но, если считали нужным, могли представлять объяснения лично, через заместителей или начальников отдельных частей центрального управления[191]. При необходимости председатели департаментов могли специально приглашать на заседания министров и главноуправляющих.

Принцип гласности на подобные мероприятия не распространялся, и допускать туда представителей прессы не предполагалось. Тем не менее, существовало понятие закрытых или открытых заседаний департаментов. Соответствующее решение принималось их председателями. В заседаниях департаментов могли, по приглашению их председателей, присутствовать и другие лица, могущие «принести пользу своими объяснениями» и не состоящие членами департаментов.

Приглашать таких лиц могли, помимо председателей департаментов и их членов, также министры и

главноуправляющие отдельными частями, о чем последние сообщали председателю соответствующего департамента[192].

По своему характеру новые департаменты признавались многими учеными пережитком[193] того старого Государственного Совета, когда дела, прежде обсуждения их в общем собрании, поступали в департаменты Совета и нередко даже решались там окончательно. В делах законодательного характера департаменты были заменены комиссиями Совета. Реформированным департаментам были переданы дела административного характера из прежних департаментов и из бывшего соединённого присутствия Комитета министров и департамента Государственной Экономии. Компетенция Первого и Второго департаментов определена была в ст. 68 и 69 Учреждения Государственного Совета.

Дела в департаменты поступали от министров и главноуправляющих, чем и определялся административный характер этих учреждений. В бюрократическом отношении департаменты конкурировали с Советом министров, однако решение департамента, как учреждения при законодательной палате, не могло быть предметом запроса со стороны законодательных органов. Такой запрос мог быть сделан лишь министру, внесшему туда дело на рассмотрение.

Вопрос о юридическом положении департаментов к тому времени еще не был разработан в нашей юридической литературе, хотя споры по этому поводу начались в Государственной Думе почти сразу. Теоретический аспект проблемы всплыл после подачи запроса по конкретному делу о правительственных гарантиях по облигациям, выпускаемым обществами, строящими железные дороги. Министру финансов, внесшему дело этого рода

во Второй департамент Государственного Совета, был направлен запрос о нарушении им ст. 69 Учреждения Государственного Совета. В ходе рассмотрения этого дела в Думе и выявилась полная неопределенность положения департаментов.

Суть претензии заключалась в том, что Министры финансов и Путей сообщения незаконно направляли запросы о разрешении выпуска новых, гарантированных Правительством облигаций на уже существующие частные железные дороги не в Государственную Думу, а во Второй департамент Государственного Совета.

Депутаты один за другим высказывались о том, что существуют недочеты в вопросах постройки частных железных дорог с гарантией от казны, подчеркивая, что эта область нуждается в коренных реформах.

Существо дела заключалось в том, что ст. 31 Учреждения Государственной Думы определила, что Государственная Дума рассматривает вопрос о постройке железных дорог лишь в том случае, когда эти дороги строятся государством или за его счет. Позиция большинства депутатов сводилась к тому, что железнодорожное строительство во всех его видах является теневой стороной управления финансами страны, а регулярная «благотворительность» некоторым акционерам железных дорог подрывает успех частного железнодорожного строительства, следовательно, необходимо, чтобы Государственная Дума единолично решала эти вопросы. Тем не менее все понимали, что в первое время после открытия частные железные дороги не в состоянии оплачивать не только эксплуатационные расходы, но даже проценты на строительный капитал. Принятие государством на себя даже приплат по гарантиям грозило существенным увеличением дополнительной финансовой нагрузки. Налицо стремление

депутатов расширить права Государственной Думы за счет передачи депутатам дел о постройках частных железных дорог[194].

Подготовительные совещания завершились лишь в 1909 г. Несмотря на настойчивые требования Государственной Думы, существующий порядок рассмотрения дел не изменился[195].

Председатели и члены департаментов назначались императором на один год (с 1 января каждого года) из числа членов Государственного Совета по назначению (на практике — из числа его присутствующих членов Государственного Совета, по 8-13 человек в каждом департаменте). Проекты соответствующих указов представлял Государственный Совет. В их составлении могли участвовать и министры.

Председателями Второго Департамента Российской империи после реформы становились:

• Тернер Федор Густавович (29.04.1906-07.08.1906),

• Шидловский Николай Владимирович (08.08.1906-01.03.1907),

• Петров Николай Павлович (09.03.1907-01.01.1916),

• Коковцов Владимир Николаевич (01.01.1916-28.02.1917).

Состав Государственного Совета в целом предопределил соотношение политических сил в нем.

Высокий избирательный ценз обеспечил выборное представительство в Государственном Совете преимущественно крупных землевладельцев и промышленников, отчасти купечества, что почти во все время деятельности обновленного Государственного Совета обеспечивало преобладание в нем представителей правых взглядов, поэтому нетрудно

заметить, что и состав департаментов был консервативным, равно как и политическая ориентация деятельности этих учреждений.

Ф. Г. Тернер — первый председатель реформированного Второго департамента, бывший профессор Петербургского университета, в 1865­1866 гг. даже преподавал статистику и политэкономию наследнику престола Великому князю Александру Александровичу. На своем посту пробыл недолго, всего четыре месяца[196]. «Тернер стремился подвергать ученому анализу отражающиеся на народной жизни проекты экономического либо финансового характера. От науки он, однако, уже к этому времени несколько отстал и вообще заметно устарел, так что большого впечатления своими речами не производил и значительным влиянием не пользовался»[197]. Его заменил Н.В. Шидловский.

Несмотря на то, что роль департаментов в деятельности Совета была второстепенной, в разные годы их председателями и членами являлись выдающиеся люди, такие как организатор торговли и промышленности И. П. Шипов, крупный специалист по государственным финансам С. Ф. Вебер, известные юристы — С. С. Манухин, знаменитый ученый правовед Н. С. Таганцев.

Пихно Дмитрий Иванович, член Второго департамента в 1912-1913 гг., занимался проблемами спроса и предложения, бумажно-денежным обращением (тарифами, услугами, коммерческими интересами железных дорог)[198]. В 1886 году он становится членом только что учрежденного Совета по железнодорожным делам. Как и все правые, Д. И. Пихно крайне отрицательно воспринял революцию 1905-1907 гг. В своих письмах к

А. П. Игнатьеву он писал: «Еще будучи в Петербурге, я ясно понял, что,

головокружительные реформы идут рядом с поразительным и опасным бездействием, о котором я говорил и Витте и Коковцеву»[199]. Парламентский строй он считал губительным для России, называя Государственную Думу «рискованным экспериментом»[200]. К новым назначениям в обновленный Г осударственный Совет опытный царедворец тоже отнесся скептически. Для него было очевидно, что многие из новичков, пусть даже имевших административный опыт, «были пригодны в старом историческом русле своими специальными знаниями», но при этом признак опасного бездействия верховной власти он видел в том, что эти люди оказались перенесенными «в совершенно новое положение, в среду совершенно новых идей», где они, ввиду отсутствия нужных знаний и опыта работы в рамках представительного учреждения, «оказались, как рыба, вытащенная на воздух»[201].

Конечно, приведенное суждение слишком безапелляционно: как правило, общий опыт управления и образование были вполне достаточными. Члены департаментов зачастую занимали или в прошлом, или после службы в них министерские посты. Так, А. Г. Булыгин В 1906-1913 гг. входил в состав Первого департамента. Министр внутренних дел с 20 января 1905 г., он 22 октября 1905 г. был по собственному прошению уволен с должности в связи с введением его в состав членов Государственного Совета[202].

В. Н. Коковцов последовательно занимал должности министра финансов (26.04.1906-30.01.1914) и председателя Совета министров (09.09.1911­30.01.1914.), 30.12.1915 г. и 01.01.1917 был назначен к присутствованию в Государственном Совете, а затем и председателем его Второго

департамента[203]. Немало членов департаментов имели ученые степени, в том числе и в области юриспруденции, в том числе: Н. А. Зверев, экстраординарный профессор Московского университета профессором по кафедре энциклопедии и истории философии права; Н. С. Таганцев, экстраординарный профессор Санкт-Петербургского университета по кафедре уголовного права

Д. Ф. Кобеко, почетный доктор истории Юрьевского университета, лауреат Уваровской премии Императорской Академии наук (1882), член- корреспондент Академии наук по разряду историко-политических наук[204], стал членом Государственного Совета в 1901 г. В 1905 г. Император назначил его председателем Особого совещания для составления нового устава о печати, которому предстояло проанализировать действующее законодательство и подготовить проект нового устава о печати, отвечающего изменившимся условиям общественной жизни. В состав совещания входили как либерально настроенные К. К. Арсеньев, А. Ф. Кони, М. М. Стасюлевич, так и крайние реакционеры — кн. В. П. Мещерский, Д. И. Пихно и Д. Д. Голицын. На протяжении всего срока работы Совещания, с 10 февраля по 1 декабря 1905 г., Д. Ф. Кобеко последовательно отстаивал принципы свободы печати, отказа от силового административного давления на газеты и журналы, выступал за ликвидацию предварительной цензуры[205]. В итоге в 1906 г. П. Н. Дурново и М. Г. Акимов обвинили Д. Ф. Кобеко в колебании государственных основ. По настоянию последнего с 1 января 1907 г. Д. Ф. Кобеко был вычеркнут из списков Государственного Совета[206]. С тех

пор перетасовка членов Совета шла постоянно и на подобное направление деятельности реагировали очень быстро.

Заметим, что возможность сочетания членства в департаменте с замещением иных государственных должностей не было определено законом и решалось применительно к каждому конкретному случаю. Как уже говорилось, А. Г. Булыгин по собственному почину покинул пост министра внутренних дел, после введения его в состав Государственного Совета. А после назначения К. С. Немешаев в 1914 г. временным начальником Галицийских железных дорог он был оставлен не только членом Государственного Совета, но и членом его Второго департамента. Это, кстати, вызвало недоумение государственного секретаря

С. Е. Крыжановского, который в своем письме военному министру от 4 ноября 1914 г. приводил пример с назначением И. П. Шипова управляющим Государственным банком. Он был тогда оставлен членом Государственного Совета, но без сохранения его в составе Второго департамента[207].

Другой пример, когда в состав Государственного Совета и одного из его департаментов вводился достаточно высокопоставленный чиновник, относится к марту 1916 г. По инициативе А. Ф. Трепова к присутствию во Втором департаменте был назначен сенатор, товарищ министра путей сообщения П. Н. Думитрашко. А. Ф. Трепов отмечал несомненные заслуги тайного Советника П. Н. Думитрашко и его осведомленность в делах железнодорожного строительства. Целесообразность совмещения постов А. Ф. Трепов обосновывал тем, что его протеже был близко знаком с направлением тогдашней деятельности Министерства путей сообщения и мог

тем самым служить живой связью между ведомством и Государственным Советом[208].

Итак, в состав департаментов в разные годы входило от 7 до 10 членов, как правило, высококвалифицированных специалистов и опытных государственных деятелей, включая высших сановников в отставке. Текучесть кадров в департаментах была сравнительно невысокой и состав относительно стабилен. Как правило, он менялся, если кто-то из членов департамента заболевал или умирал. Возможность совмещения административных должностей с присутствием в департаментах решался, как видим, преимущественно по соображениям целесообразности, поскольку никаких специальных указаний на этот счет в законе не было. Однако предусмотренный законом порядок ежегодного назначения членов департаментов к присутствию давал Правительству мощный инструмент влияния на поведение даже самых «независимых» членов Государственного Совета.

Срок пребывания на посту председателей департаментов, как правило, был весьма продолжительным. Во главе Первого департамента с апреля 1906 г. стоял И. Я. Голубев, который оставил этот пост менее, чем через месяц только в связи с предложением занять пост вице-председателя Государственного Совета. 26 января 1916 г. председатель Первого департамента статс-секретарь Сабуров был уволен с должности по собственному желанию с оставлением его членом департамента. Новым председателем стал тайный Советник Щербачев, который до этого занимал должность председателя Особого присутствия при Государственном Совете для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения

Правительствующего Сената. Данное же присутствие возглавил тайный Советник Макаров[209].

Из четырех председателей Второго департамента первые двое (Ф. Г. Тернер и Н. В. Шидловский) в совокупности пробыли на руководящем посту менее года (оба покинули пост в связи с болезнью и смертью), зато третий, Н. П. Петров, возглавлял департамент без малого девять лет из тех одиннадцати, которые он существовал. Да и последние председатели обоих департаментов А. Н. Щербачев и В. Н. Коковцов не оставили бы свои должности так скоро, если бы не антимонархический переворот, после которого Государственный Совет утратил свои полномочия. Так же очевидно, что роль председателя департамента возрастала за время, прошедшее с обновления департаментов. Об этом, безусловно, свидетельствует фигура последнего председателя Второго департамента — одного из наиболее крупных сановников Российской империи в начале XX в., более 14 лет возглавлявшего ключевое правительственное ведомство — Министерство финансов, а после кончины П. А. Столыпина занявшего пост председателя Совета министров (1911-1914).

Итак, Департаменты, состоявшие из видных членов верхней палаты, способствовали дополнительному укреплению его влияния, в том числе и неформального, на администрацию. Это были преимущественно вопросы текущего управления, которые не представляли политического интереса. Исключение составляли дела о привлечении к ответственности сановников и депутатов, но именно в этой сфере император мало считался с мнением департамента.

2.2.

<< | >>
Источник: АЛИЕВА ЗУЛЬФИЯ ИБРАГИМОВНА. Административно-судебные подразделения в структуре Государственного Совета 1906-1917 гг. (историко-правовое исследование). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме Порядок формирования и кадровый состав департаментов:

  1. Общие принципы организации, структура, полномочия членов и кадровый состав Особых присутствий Государственного Совета
  2. Порядок и условия формирования финансовых РЕЗУЛЬТАТОВ ВОЕННО-СТРОИТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
  3. Компетенция департаментов
  4. 7. Кадровая документация
  5. ГЛАВА 2. ДЕПАРТАМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА
  6. Состав АСУТП
  7. понятие экологического правонарушения. Виды, состав
  8. Состав арбитражных судов Российской Федерации
  9. Процесс государственной регламентации правил ведения делопроизводства, подготовки и оформления документов, состав видов документов, которыми документируется то или иное управленческое действие, не является чем-то новым.
  10. Порядок рассмотрения дел
  11. 1.Формирование и оформление дел
  12. 1.3. Государственная политика в области формирования информационного общества
  13. Проблемы формирования муниципальных финансов
  14. 5.1. Содержание и принципы формирования доходов бюджета.
  15. 5 Порядок организации и структура службы судебных приставов.
  16. Методика формирования налогооблагаемой ПРИБЫЛИ ПОДРЯДНОЙ СТРОИТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МО РФ
  17. Формирование основ социалистического гражданского нрава
  18. 8.2. Государственная политика в области формирования и использования информационных ресурсов